não decorre do Plano. Da nossa experiência profissional podemos afirmar, sem receio, de que a simples menção expressa, em regulamento do Plano Diretor Municipal, da mágica
frase “permitida a construção” ou “poderá ser autorizada a construção”56, é entendido como
efetiva possibilidade de construção, com maior ou menor dificuldade procedimental, com
56 Estes termos estão fixados nos artigos 23.º e 24.º do Regulamento do PDM de Azambuja, artigos que
regulam o uso, ocupação e transformação do solo na classe de espaço agrícola não integrado na RAN e na classe de espaços florestais, respetivamente, apesar dos espaços agrícolas terem como objetivo a
“preservação da estrutura de preservação agrícola do coberto vegetal”. Por seu lado os espaços florestais “têm como objetivo a defesa do meio ambiente o equilíbrio biofísico e a exploração florestal”.
mais ou menos infraestruturas a realizar, ou seja, em quase todo o território do Concelho de Azambuja é possível a edificação!
Com maiores ou menores restrições na utilização admitida e condições a observar – índices, parâmetros de dimensionamento, infraestruturas a realizar, etc. - o Regulamento do PDM de Azambuja admite a edificação em todas as classes de espaço, indiferentemente se se localizada nas classes de espaço urbano/urbanizável/industrial ou fora destas, salvo na
classe de espaços verdes e na RAN. Mesmo aqui, com autorização57 da Entidade da Reserva
Agrícola de Lisboa e Vale do Tejo (ERRALVT) é admitida a construção58. Neste sentido, as
mais-valias são adquiridas desde a transação de prédio rústico localizado no solo rústico59
até à transação de fogo/unidade de ocupação em prédio urbano localizado nas classes de espaço urbanas, urbanizáveis ou industriais. No limite, uma propriedade rústica pode passar por um “processo” aquisitivo de mais-valias, sucessivo e a somar, desde o seu estado produtivo, abandono, urbanização e, por fim, com a utilização de edificação nela construída. Como descreve Pedro Bingre (2011), já citado (2.1.4), no caminho percorrido entre o momento em que o agricultor abandona a atividade agrícola, por percecionar que os ganhos futuros pela simples expetativa de obtenção de mais-valias urbanísticas são superiores à rentabilidade agrícola (Pardal, 2002) e a disponibilização da edificação, podemos identificar seis passos essenciais, com eventuais ultrapassagens, que culminam processos intermédios de incremento de valor e que esquematicamente fixamos no Quadro 5. Com base nas
prescrições do Regulamento do PDM atualmente em vigor60 e outros Planos Municipais de
57 Redação do n.º 2 do artigo 22.º do Regulamento do PDM.
58 O regime da RAN admite, no seu artigo 22.º, a “utilização não agrícola de áreas integradas na RAN” de um
conjunto de obras e edificações, nomeadamente a “construção ou ampliação de habitação para residência própria e permanente de agricultores em exploração agrícola” cfr. a alínea b) do n.º 1.
59 Por facilidade designamos de solo rústico todas as classes de espaço exteriores às áreas urbanas,
urbanizáveis e industriais, por analogia com a designação dada no artigo 71.º do RJIGT publicado no Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio – “o solo rústico corresponde àquele que, pela sua reconhecida aptidão, se destine, nomeadamente ao aproveitamento agrícola, pecuário, florestal, à conservação e
valorização de recursos naturais, à exploração de recursos geológicos ou de recursos energéticos, assim como o que se destina a espaços naturais, culturais, de turismo e recreio, e aquele que não seja classificado como urbano” – cfr. a alínea b) do n.º 2 do artigo 71.º do RJIGT. Por seu lado “o solo corresponde ao que está total ou parcialmente urbanizado ou edificado e, como tal, afeto em plano territorial à urbanização ou edificação” – cfr. a alínea a) do n.º 2 do artigo 71.º do RJIGT.
60 O PDM de Azambuja foi publicado no Diário da República – 1.ª série B - n.º 40, de 16 de fevereiro de
1995, por força da Resolução do Conselho de Ministros n.º 14/95, de 19 de janeiro. Foi objeto de diversas alterações, sendo a mais relevante a alteração publicada pelo Aviso n.º 5053/2010 no Diário da República – 2.ª série - n.º 48 de 10 de março de 2010, por adaptação ao Plano Regional de Ordenamento do Oeste e Vale do Tejo (PROTOVT). De forma sintética esta alteração pretendeu infletir o fenómeno da edificação dispersa em áreas exteriores à área urbana com a limitação da edificação de habitação – antes sem restrições, com a aplicação de um índice de construção (3% da área da propriedade) – e que agora só é admitida em
propriedade com mais de 4 ha. Ainda nestas áreas a utilização turística ficou limitada à tipologia em espaço rural.
Ordenamento do Território (PMOT) eficazes61, os agentes e proprietários do solo estão perante o seguinte conjunto de circunstâncias face ao processo de geração de mais-valias:
▪ Passo 1 - Valor Rústico não especulado
i. Classe de espaço: solo rústico; categoria: espaço agrícola integrado e
não na RAN e classe de espaço florestal;
ii. Prédio rústico com produção agrícola rentável;
Nesta circunstância a propriedade está fora do mercado imobiliário; ▪ Passo 2 - Valor Rústico especulado:
i. Classe de espaço: solo rústico; categoria: espaço agrícola não
integrado na RAN e classe de espaço florestal;
ii. Prédio com produção agrícola não rentável ou improdutivo;
iii. Servido de infraestruturas técnicas mínimas – arruamento público,
rede de abastecimento de água, telecomunicações e energia elétrica - e próximo de área urbana/industrial.
De acordo com o n.º 4 do artigo 23.º do regulamento do PDM, na categoria de espaço agrícola não integrado na RAN, é admitida a melhoria das condições de habitabilidade, a construção de habitação unifamiliar em propriedades com mais de 4 ha, estabelecimentos industriais compatíveis com a classe de espaço, estabelecimentos comerciais requerentes de grandes áreas, armazenagem, agropecuárias e turismo no espaço rural. Na categoria de espaço florestal a utilização é mais restrita admitindo-se somente a melhoria das condições de habitabilidade, a edificação de habitação em propriedades com mais de 10 ha, agropecuárias e turismo no espaço rural;
▪ Passo 3 - Valor Rústico especulado:
i. Classe de espaço: solo urbano; categoria: espaço urbanizável;
ii. Prédio com produção agrícola não rentável ou improdutivo;
iii. Servido de infraestruturas técnicas mínimas – arruamento público,
rede de abastecimento de água, telecomunicações e energia elétrica.
61 Com referência a dezembro de 2016, para além de Planos de ordem superior e de Programas
(http://www.dgterritorio.pt/sistemas_de_informacao/snit/igt_em_vigor__snit_/acesso_simples/) e de PDM publicado, o Concelho tem somente um Plano de Pormenor eficaz para a concretização de Núcleo de Desenvolvimento Turístico -
http://www.dgterritorio.pt/sistemas_de_informacao/snit/igt_em_vigor__snit_/acesso_simples/ (consultas em 30 de março de 2016).
De acordo com as prescrições do PDM, é admitida a edificação de utilizações compatíveis com o espaço urbano, precedida de Plano de Pormenor ou operação de loteamento;
▪ Passo 4 - Valor Urbano especulado:
i. Classe de espaço: solo urbano; categoria: espaço urbanizável;
ii. Prédio com produção agrícola não rentável ou improdutivo;
iii. Servido de infraestruturas técnicas mínimas – arruamento público,
rede de abastecimento de água, telecomunicações e energia elétrica. Procedimento de urbanização através do procedimento de controlo prévio de operação de loteamento, com ou sem obras de urbanização, conforme o RJUE;
▪ Passos 5 e 6 - Valor Urbano especulado
i. Estes passos diferem do passo 4 exclusivamente no grau de
concretização do processo de urbanização, ou seja, na realização das infraestruturas técnicas e das edificações previstas no alvará de loteamento.
Fica assim claro que o mercado imobiliário interfere sobremaneira sobre as políticas públicas de habitação tendo em conta as estratégias e o posicionamento dos diferentes agentes envolvidos.
Quadro 5 - A produção de solo urbano, processos, a evolução do seu valor e o papel da administração
VALOR PASSO 1 - V 0 – Valor Rústico não especulado. PASSO 2 - V 1 – Valor Rústico especulado PASSO 3 - V 1’ – Valor Rústico especulado. PASSO 4 - V 2 – Valor Urbano especulado. PASSO 5 - V 2’ – Valor Urbano especulado. PASSO 6 - V 3 – Valor Urbano especulado.
CLASSE DE ESPAÇO Solo Rústico Solo Rústico Categoria: espaço agrícola
não RAN e espaço florestal.
Solo Urbano Categoria: Espaço Urbanizável. Solo Urbano Categoria: Espaço Urbanizável. Solo Urbano Categoria: Espaço Urbanizável. Solo Urbano Categoria: Espaço Urbanizável. BENS MATERIAIS
(prédios rústicos, prédios urbanos, lotes, edificações, infraestruturas técnicas espaço público)
- Produção agrícola rentável.
- Produção agrícola não rentável ou improdutiva; - Infraestruturas técnicas mínimas e próximo de área urbana/industrial
- Fracionamento de prédios rústicos com unidade de cultura62 e destaque63; - TER, estab. industriais, pecuárias, logística, sup. comerciais, habitação.
- Produção agrícola não rentável ou improdutiva; - Infraestruturas técnicas mínimas; - Destaque; - É admitida a edificação precedida de urbanização. – Processo de Urbanização: - Alvará de Loteamento Urbano (Desenho Urbano, com ou sem Obras de Urbanização). - Infraestruturas técnicas públicas executadas. - Edificação comércio/serviços, habitação unifamiliar/multifamiliar, mista. ADMINISTRAÇÃO (Administração Central, Ministério das Finanças, Registos e Notariado, Câmara Municipal, Ents. Jurisdicionais e
Concessionárias, etc.)
- União Europeia – PAC; - Ministério da Agricultura. - Serviço de Finanças, Conservatória de Registo Predial – fracionamento de prédios rústicos; - Câmara Municipal - Licenciamento; - Entidades coordenadoras. - Câmara Municipal; - Administração Central; - Serviços de Finanças, Notariado e Conservatória de Registo Predial. - Câmara Municipal – Alvará de Loteamento; - Administração Central; - IP, GDP, REN, etc.; - Serviço de Finanças, Notariado e Conservatória de Registo Predial. - Câmara Municipal – Operação urbanística de edificação; - Serviço de Finanças, Notariado e Conservatória de Registo Predial. - Câmara Municipal – Autorização de utilização; - Serviço de Finanças, Notariado e Conservatória de Registo Predial.
Fonte: Elaboração própria a partir de Correia, (2002) e Amaral, (2011)
62 Lei n.º 111/2015, de 27 de agosto, e Portaria n.º 219/2016, de 9 de agosto.