Desatar os nós, desvendar os “mistérios”, compreender as nuanças que estão embasam a tentativa de mudança das políticas públicas na Bahia, é o foco deste capítulo, que tem como ponto de partida a análise do explícito e do implícito na aprovação do Decreto nº 12.354/2010, que “Institui o Programa Territórios de Identidade” no Estado da Bahia. De acordo com o referido Decreto, em seu artigo primeiro:
Art. 1º – Fica instituído o Programa Territórios de Identidade, com a finalidade de colaborar com a promoção do desenvolvimento econômico e social dos Territórios de Identidade da Bahia, em consonância com os programas e ações dos governos federal, estadual e municipal.
§ 1º – Considera-se Território de Identidade o agrupamento indentitário municipal formado de acordo com critérios sociais, culturais, econômicos e geográficos, e reconhecido pela sua população como o espaço historicamente
construído ao qual pertence, com identidade que amplia as possibilidades de coesão social e territorial.
Como se reconhece no artigo e parágrafo primeiro do Decreto 12.354/2010, há a intenção do Governo em promover o “Desenvolvimento Econômico e Social dos Territórios de Identidade da Bahia”, a partir de critérios sociais, culturais, econômicos e geográficos que possam reconhecer a importância da participação da população no processo de elaboração e decisão das políticas públicas no Estado.
Entretanto, para que se alcançasse o êxito esperado, foram estabelecidos pelo Decreto os objetivos do “Programa Território de Identidade”, que, no artigo 2º, prevê que o “Programa Territórios de Identidade, coordenado pela Secretaria do Planejamento – SEPLAN tem por objetivo elaborar estratégias de desenvolvimento territorial sustentável que contemplem”:
I – a integração e compatibilização de políticas públicas com base no planejamento territorial;
II – a ampliação dos mecanismos de participação social na gestão das políticas públicas de interesse do desenvolvimento dos territórios;
III – a valorização das diversidades social, cultural, econômica e geográfica das populações.
Parágrafo único – Para o desenvolvimento das ações do Programa Territórios de Identidade, os órgãos públicos envolvidos poderão firmar convênios, acordos de cooperação, ajustes ou outros instrumentos congêneres, com órgãos da administração pública, bem como com entidades de direito privado, observada a legislação em vigor.
Diante dos objetivos atribuídos ao Programa Territórios de Identidade, reforçam- se as intenções do Governo em dialogar com a sociedade civil localizada nesses territórios, ampliando e qualificando a participação social no processo de elaboração e implementação do planejamento territorial, visando o “desenvolvimento dos territórios” e, ainda, a “valorização das diversidades social, cultural, econômica e geográfica das populações”. Porém, o Governo precisou pensar novas estruturas que pudessem responder adequadamente a esses desafios administrativos, principalmente no que tange às políticas públicas do Estado. Surge, então, a necessidade de se criar o Conselho Estadual de Desenvolvimento Territorial (CEDETER), que, subordinado à
Secretaria de Planejamento, é o órgão responsável por fazer todo o trabalho de mediação entre o governo e a sociedade civil:
Art. 3º – Fica instituído o Conselho Estadual de Desenvolvimento Territorial – CEDETER, fórum permanente de caráter consultivo, com a finalidade de subsidiar a elaboração de propostas de políticas públicas e estratégias integrantes do Programa Territórios de Identidade.
§ 1º – Ao CEDETER caberá coordenar, articular e propor ações que promovam o desenvolvimento territorial sustentável do Estado da Bahia, em diálogo permanente com instituições públicas, entidades da sociedade civil e Colegiados Territoriais.
§ 2º – O CEDETER contará com uma Secretaria Executiva, a ser exercida pela SEPLAN.
Ao assumir essa incumbência de “coordenar, articular e propor ações que promovam o desenvolvimento territorial sustentável do Estado da Bahia, em diálogo permanente com instituições públicas, entidades da sociedade civil e Colegiados Territoriais”, o CEDETER passa a exercer uma função estratégica no âmbito da estrutura administrativa e política do Governo do Estado da Bahia.
Vale ressaltar que o CEDETER, além de estar subordinado à SEPLAN, ainda tem como Presidente do Conselho, o próprio Secretário de Planejamento do Estado. Observou-se, também, que este Conselho, pelas suas características, atua basicamente como um órgão de “caráter consultivo” e não deliberativo sobre as questões relacionadas às políticas públicas no Estado. Esta condição do Conselho permite analisar a real participação das instituições públicas e entidades da sociedade civil no referido Conselho e a possibilidade de sua intervenção nas políticas públicas do Estado direcionadas aos Territórios de Identidade.
Considerando que o CEDETER é o articulador responsável por identificar, junto aos Territórios de Identidade, as demandas que, após aprovação, serão encaminhadas à apreciação das instâncias competentes do Governo da Bahia, com vistas a viabilizar o Programa de Desenvolvimento Territorial, coube a este Conselho, entre outras atribuições, as seguintes competências:
II – elaborar os critérios de agrupamento de municípios para a formação de territórios de identidade, a partir de estudos técnicos e indicadores, realizados pelos órgãos estaduais competentes;
III – analisar propostas de criação e modificação dos territórios de identidade, encaminhando parecer acerca das propostas aprovadas para apreciação do Secretário de Planejamento, e posterior submissão ao Governador do Estado; IV – criar procedimentos para homologação dos Colegiados Territoriais de Desenvolvimento Sustentável – CODETER.
Dentre as competências do CEDETER, destacam-se as já citadas, pela função estratégica que desempenham junto ao Plano de Desenvolvimento do Estado. Como órgão responsável por “elaborar os critérios de agrupamento dos municípios”; “analisar propostas de criação e modificação dos territórios de identidade”, e “criar procedimentos para homologação dos Colegiados Territoriais de Desenvolvimento Sustentável (CODETER)”, o Conselho praticamente passa a ter total controle sobre o funcionamento das ações e decisões que tramitam por esta instituição. Assim, embora exista uma intenção de ampliar os espaços de diálogo com a sociedade, através da criação do Programa de Desenvolvimento Territorial, uma análise detalhada do Decreto nº 12.354/2010 demonstra que o Governo, ao mesmo tempo que cria a possibilidade de participação da sociedade civil dos territórios, não abdica, por outro lado, do poder da decisão final. Este poder continua centralizado na figura do Conselho, que é, ainda, jurídica e politicamente subordinado à Secretaria de Planejamento do Estado.
Dessa forma, no processo de discussão das políticas públicas territoriais, corre- se o risco de transformar os espaços de participação social, previstos no programa, em locais exclusivos de legitimação do planejamento estratégico do executivo estadual, ainda que se contrariem os próprios interesses dos Territórios de Identidade. Tal legitimação se daria basicamente pela aprovação majoritária dos planos, programas, projetos e ações de interesse do Governo do Estado e não dos Territórios de Identidade.
Considera-se, assim, que é preciso assegurar, a Governo e sociedade civil, que ambos tenham voz e voto, de forma equilibrada, justa e democrática, para que prevaleçam, na correlação de forças entre as instituições e entidades integrantes do Conselho, as demandas e os interesses dos Territórios de Identidade que estejam alinhados à perspectiva do desenvolvimento social da Bahia. Este é um desafio, colocado sobretudo para a sociedade civil, que precisa se organizar mais no território, fortalecendo-se para fazer prevalecer suas demandas frente ao Governo.
Para se entender melhor esses e outros desafios relativos à atuação do Conselho, no próximo tópico serão abordadas, de maneira mais aprofundada, as estruturas do Conselho Estadual de Desenvolvimento Territorial e dos Colegiados Territoriais.
8.2 O CONSELHO ESTADUAL DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL (CEDETER)