Pela sua condição de país líder da economia mundial no período posterior à Revolução Industrial, a Inglaterra dispõe de uma longa e variada experiência no trato dos problemas dos serviços públicos, que abrangem alternativas tanto de nacionalização e estatização quanto experimentos de regulação e privatização32.
Com efeito, sob a influência do liberalismo, a Inglaterra foi um dos primeiros países a desenvolver o modelo de concessão de serviços públicos à iniciativa privada. Inicialmente as concessões eram para os serviços de transporte: estradas, pontes e canais, ao que se seguiram as concessões para as ferrovias, energia e gás. Já em 1706 foi promulgada a legislação para construção de uma estrada utilizando o instrumento do pedágio33, com prazo de concessão de 21 anos; prazo este que passou a se constituir num padrão somente modificado no caso das ferrovias.
Quanto à regulação, seu desenvolvimento se dá a partir das ferrovias, em decorrência das questões de natureza técnica, de segurança e da insatisfação com o baixo desempenho dos serviços. Em 1839 foi criado o primeiro órgão com atribuições regulatórias, o Railway Inspectore e, em 1844, a legislação de natureza geral, o Regulation of the Railways Act, considerada pioneira, que serviu de base para vários países, prevendo limites para a remuneração dos serviços e contendo condições que justificavam a retomada dos serviços pelo governo. Finalmente, mais tarde, em 1873, foi criada a Railway and Canal Comission, com atribuições de julgar e tomar decisões relacionadas a esta modalidade de transporte, com poderes regulador e judicante, posto que às suas decisões somente poderiam ser submetidos recursos à Suprema Corte Britânica.
A crise de natureza sistêmica que atingiu o sistema capitalista nas primeiras décadas do século XX e as duas Guerras Mundiais, ocasionou uma profunda deterioração nas finanças das empresas prestadoras de serviços públicos, o que provocou um movimento de estatização desses serviços.
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De acordo com Dan Lavacek, a Inglaterra já passou por todas as fases de controle dos serviços públicos, a saber: controle por lei específica (1706-1844), controle pelo Parlamento (1844-1873), controle por Comissão (1873-1984), nacionalização, privatização e controle supranacional dos serviços.
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Provavelmente, o primeiro pagamento de pedágio no Brasil aconteceu no século XVII, na inauguração da primeira ponte construída por Maurício de Nassau, ligando o bairro do Recife aos de Santo Antônio e São José. A cobrança do pedágio era realizada a quem desejava atravessar a ponte e assistir ao espetáculo do Boi Voador.
Da década de 20 aos anos 60,
generalizou-se a convicção de que os serviços públicos poderiam ser operados de forma mais eficiente sob a forma de grandes monopólios estatais que aproveitariam os benefícios das economias de escala e avanços tecnológicos, evitando os desperdícios da competição predatória e as ineficiências das pequenas escalas de produção (NH CONSULTORIA, 1995, p.127).
Surge assim um forte apoio político para as estatizações dos serviços públicos, reforçado pelo impacto da revolução keynesiana do pós- guerra.
Alguns serviços foram geridos a partir do governo central, enquanto outros foram descentralizados, para a administração municipal, particularmente os de saneamento e gás, seguindo a tendência de muitos países.
Já no inicio dos anos 60, o programa de estatização do governo inglês no pós-guerra alcança o seu limite, pois,
a administração das empresas estatais inglesas não ficou imune aos problemas observados em outras partes do mundo: forte influência dos sindicatos, salários generosos aos seus empregados, custos elevados, tarifas deprimidas por razões políticas, ineficiência operacional e graves desequilíbrios financeiros (NH CONSULTORIA, 1995, p.129).
Estes fatores somados ao movimento de descentralização do Estado em todo o mundo (como contraponto à centralização e ao crescimento desmesurado do Estado) e ainda a crise de natureza fiscal impulsionaram o Programa de Privatização na Inglaterra e País de Gales, a partir do início dos anos 80, que é considerado o mais radical programa desse tipo realizado em todo o mundo.
A reforma no Setor de Saneamento teve início ainda na década de 70, e o chamado “modelo inglês” foi condicionado pelo seu desenvolvimento histórico. Até 1973, a estrutura institucional do Setor de Saneamento conservou-se altamente fragmentada e local, visto que existiam 198 empresas de saneamento, das quais 165 eram públicas e 33 privadas, atuando exclusivamente na área do abastecimento d’água. Naquele ano, todo o Setor de Saneamento foi reestruturado, com a criação de 10 (dez) Autoridades de água de bacia hidrográfica na Inglaterra e País de Gales (RWA – Companhias Regionais de Água), encarregadas de centralizar em um só organismo as funções de planejamento e de controle de todos os usos da água no âmbito das respectivas bacias. Essa regionalização dos serviços foi feita sem qualquer ressarcimento financeiro aos governos locais, que foram compensados apenas com uma participação, ainda que bastante efetiva, na gestão das autoridades de bacia.
As RWAs tinham como funções o abastecimento d’água, coleta e tratamento de esgotos, controle da poluição, pesca, controle de enchentes, lazer aquático e regulação ambiental.
No início dos anos 80, as RWAs já enfrentavam problemas face a necessidade crescente de expansão, melhoria e manutenção dos sistemas. O autofinanciamento das RWAs apresentava problemas, pois, devido às medidas antiinflacionárias do governo britânico, as empresas não podiam aumentar suas tarifas, prejudicando a arrecadação e os investimentos no
Setor. Sem maiores alternativas e dentro do intuito de diminuir o papel do Estado na economia, em 1985, o governo decidiu iniciar o processo de privatização do Setor.
Segundo Amparo,
acreditava-se que a privatização viabilizaria os investimentos (estimados na época em US$ 40 bilhões em dez anos) necessários à reabilitação da infra-estrutura do Setor e ao atendimento dos padrões ambientais exigidos pela Comunidade Européia. Acreditava-se ainda que o Setor de Saneamento se tornaria mais eficiente com a presença de empreendedores privados (AMPARO, 2000, p.05).
Contudo, o governo inglês reconhecia que a privatização do Setor de Saneamento apresentava problemas específicos, diferentes dos demais setores privatizados, a saber: eram muito limitadas as possibilidades de se estabelecer competição na produção dos serviços; há uma inter-relação muito estreita com os aspectos ambientais; era fundamental criar um sistema efetivo de regulação, de modo a assegurar o balanceamento dos objetivos conflitantes de controle dos preços e melhoria na qualidade dos serviços; havia ainda o problema adicional de que a maior parte do consumo não era medido; e as tarifas não eram baseadas nas quantidades de água consumidas, mas no valor dos imóveis e da estimativa de seus aluguéis no mercado.
O processo de privatização teve início com a proposta de transformação das RWAs em companhias públicas limitadas (PLCs), retirando-se destas a responsabilidade do controle ambiental. A privatização consistiu na abertura de capital e venda das ações das RWAs em 1989, com as receitas convertidas para o poder central. “Foi retida uma ‘golden share’34 e foi estabelecido um limite de participação de 15% em ações sob a mesma propriedade, ambos pelo prazo de cinco anos após a privatização” (TUROLLA, 2002, p.9).
O modelo de regulação adotado foi criado pela Lei das Águas (Water Act), de 1989, que separa a prestação dos serviços da regulação. A estrutura da regulação é bipartite, com a separação entre regulador econômico e da qualidade.
A regulação econômica é exercida por uma agência independente, a Office of Water Services – OFWAT, que tem como atribuições: promover a competição, proteger os consumidores, controlar as tarifas, assegurar o equilíbrio financeiro das empresas e fazer com que estas conduzam programas viáveis de investimento.
A regulação econômica muniu-se de duas ferramentas inovadoras:
o sistema price caps (limite de preços), que estabelece o limite máximo de tarifas considerando os custos de longo prazo, estabelecidos a partir dos custos de expansão, qualidade dos serviços e taxa de retorno razoável, a partir das metas estabelecidas contratualmente. Neste sistema se a empresa é capaz de reduzir os seus custos em níveis inferiores aos esperados, os ganhos de produtividade são considerados lucros adicionais decorrentes de sua eficiência. O sistema price caps incentiva a eficiência operacional - redução nos custo (NASCIMENTO E QUEIROZ, 2001, p.6).
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Tipo de Ação (Título) que dá ao governo um poder de veto, quando este entende que algum tipo de negociação de um investidor privado pode ser prejudicial ao desenvolvimento da prestação de um serviço público.
A outra ferramenta adotada é o sistema de competição comparativa (yardstick competition), o qual fixa parâmetros baseados no desempenho médio das empresas ou de empresas modelo, fictícias, usadas para a comparação com o desempenho real das empresas. Com esse sistema ficam estabelecidos os níveis esperados de eficiência e preço. Esta ferramenta é utilizada para balizar o limite dos preços.
Além do OFWAT, foram criados os Comitês Regionais dos Usuários (CSC – Customers Services Committees), que promovem a participação dos usuários e das municipalidades no órgão de regulação.
Na regulação econômica há ainda um segundo e um terceiro nível representados, respectivamente, pelo Office of Fair Trade – OFT, equivalente a um departamento anti-truste, e pela Competition Commission – CC, que tem como atribuições controlar os processos de aquisições e fusões, revisar os contratos de concessões e examinar os casos de conflitos entre o órgão regulador e a companhia.
A regulação da qualidade é desempenhada por duas agências, a Environment Agency - EA e a Drinking Water Inspectorate – DWI (Inspetoria de Água Potável), que de forma agrupada possuem as funções de controle da poluição, gestão dos recursos hídricos, monitoramento da qualidade das águas dos rios, emissão de licenças, controle do lançamento dos efluentes das depuradoras, cumprir as normas da Comunidade Européia e avaliar problemas relacionados aos padrões de potabilidade.
Apesar das agências atuarem de forma distintas, a regulação da qualidade e econômica estão intimamente relacionadas, de vez que os padrões de qualidade influenciam o limite das tarifas fixadas, no desempenho das empresas e por conseqüência nas tarifas pagas pelos usuários.
No tocante à questão dos investimentos havia inicialmente a preocupação de que houvesse pouco interesse pelo investimento no Setor de Saneamento, tendo em vista sua baixa rentabilidade. A experiência inglesa mostrou que as tarifas podem ser mantidas baixas quando não são considerados os investimentos passados. O problema está nos novos investimentos, e nesse caso, o ponto crucial é adotar a forma de revisão da tarifa em médio prazo.
A privatização dos serviços de saneamento na Inglaterra revelou-se uma das mais complexas de todo o programa de liberação econômica do governo. O custo para o governo foi elevado, mas este preferiu esta alternativa a ter que bancar um programa de investimento de US$ 50 bilhões. De fato,
o governo inglês cancelou todos os débitos das antigas RWAs, cerca de US$ 12,5 bilhões, e ainda investiu recursos da ordem de US$ 3 bilhões nas companhias pré-privatizadas, visando assegurar a atratividade do negócio e a saúde financeira das empresas. Os recursos arrecadados com a venda foram de US$ 13,4 bilhões, gerando um déficit de US$ 2,1 bilhões para o governo (NASCIMENTO E QUEIROZ, 2001, p.6).
O custo para o usuário também foi elevado, pois houve um aumento significativo nas tarifas, cerca de 28% nas contas domésticas, em parte justificado pelos investimentos realizados, estimados em US$ 27 bilhões, o que acarretou sensível elevação na inadimplência, levando o governo e os reguladores a tomarem medidas compensatórias.
O modelo de regulação adotado buscou evitar interferências políticas no processo regulatório, tanto que foi criado um órgão regulador com autonomia financeira e status de agência independente do governo com força para decidir sobre a política e a forma dos investimentos.
Finalmente, há que se considerar que o modelo adotado na Inglaterra levou em conta o contexto político e econômico britânico, podendo servir de referência, mas sua extrapolação não pode deixar de considerar as diferenças políticas, econômicas, sociais e culturais de outros países.