Les soutiens aux Etats membres

2.1. Le recours au mécanisme européen de stabilité

Le mécanisme européen de stabilité (MES) a été mis sur pied en 2012, sous la forme d'un traité intergouvernemental créant une nouvelle organisation de droit public international ayant son siège à Luxembourg. Il s'agissait par la création du MES de répondre à la crise de la dette souveraine provoquée par la crise financière des 2009-2010 et les refinancements massifs du secteur bancaire que la crise a exigés, en permettant au MES de fournir aux Etats membres en difficulté, faisant face à un besion urgent de liquidités, un soutien budgétaire. Cependant, ce soutien est en principe conditionné au respect de conditionnalités strictes, obligeant l'Etat membre bénéficiaire à des réformes structurelles permettant de garantir la viabilité de sa trajectoire budgétaire et, par conséquent, sa capacité de rembourser les prêts qui lui sont consentis. C'est pourquoi le Conseil des Gouverneurs du MES a décidé, le 15 mai 2020, sur proposition des ministres des finances de la zone euro, de créer un dispositif spécial, le Pandemic Crisis Support, permettant aux Etats membres de solliciter un soutien budgétaire visant à faire face aux besoins immédiats de leurs systèmes de santé dans le cadre de la lutte contre la pandémie, pour un montant maximum équivalent à 2% de leur PIB (tel que calculé à la fin 2019)271_{: un tel soutien n'est subordonné à aucune condition, autre que d'utiliser les crédits mis à}

la disposition des Etats afin de soutenir les systèmes de santé. Ce dispositif est ouvert aux 19 Etats membres de la zone euro jusqu'au 31 décembre 2022; si l'ensemble des 19 Etats font appel à ce soutien au maximum des crédits disponibles, cela représenterait un montant total de 240 milliards d'euros.

2.2. L'instrument SURE en soutien aux mesures de chômage temporaire

L'Union européenne a également adopté un dispositif de soutien aux Etats membres qui choisissent de mettre sur pied un mécanisme de soutien aux entreprises permettant à celles-ci de mettre au chômage provisoire une partie de leurs travailleurs, sans recourir à des licenciements, en prenant en charge une partie du salaire; ou de prévoir des dispositifs comparables pour les travailleurs indépendants.

Le règlement (UE) 2020/672 qui prévoit ce dispositif le décrit comme "instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence" (SURE)272_{. Ce règlement}

est fondé sur une disposition du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (l’article 122, paragraphe 2) qui permet au Conseil de l'UE d’accorder une assistance financière de l’Union à un État membre qui connaît des difficultés ou une menace sérieuse de graves difficultés, en raison d’événements exceptionnels échappant à son contrôle. Le soutien aux Etats membres qui le sollicitent prend la forme d'un prêt, financé par un emprunt de l'Union européenne (l'article 4 du règlement permet à la d'emprunter sur les marchés des capitaux ou auprès d’institutions financières au nom de l’Union), pour un montant qui ne peut excéder 100 milliards d'euros pour l'ensemble des Etats

271 _{ESM (2020) ‘ESM Board of Governors backs Pandemic Crisis Support’ 15 May [online] https://www.esm.europa.eu/press-} releases/esm-board-governors-backs-pandemic-crisis-support

272 _{Règlement (UE) 2020/672 du Conseil du 19 mai 2020 portant création d’un instrument européen de soutien temporaire à} l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE) engendrée par la propagation de la COVID-19, JO L 159 du 20.5.2020, p. 1.

161 membres. Le dispositif est en principe prévu jusqu'au 31 décembre 2022, bien que le règlement prévoie la possibilité d'une prolongation. Cependant, la forme du soutien aux Etats membres -- des prêts plutôt que des subventions, alors que l'instrument "Next Generation EU" prévoit une combinaison des deux -- rend SURE relativement peu attrayant pour les Etats membres, et il y a lieu de considérer qu'il n'y sera recouru que de manière très exceptionnelle.

2.3. "Next Generation EU" et la Facilité pour la reprise et la résilience

Sur la base des propositions de la Commission273_{, le Conseil européen a trouvé un accord, lors de sa}

réunion des 18-21 juillet 2020, sur un instrument "Next Generation EU" doté de 750 milliards d'euros, dont une partie serait allouée sous la forme de subventions (390 milliards d'euros, dont 312,5 milliards pour la Facilité pour la reprise et la résilience, le reste étant alloué à six programmes distincts274_{) et}

une autre partie sous forme de prêts remboursables (360 milliards d'euros). En principe, le volume maximal des prêts pour chaque État membre n'excédera pas 6,8% de son RNB, l'allocation entre Etats étant fondée sur la perte de PIB réel au cours de 2020-2021. Il est prévu que 70% des subventions fournies par la facilité pour la reprise et la résilience seront engagées au cours des années 2021 et 2022, et que les 30% restants seront engagés avant la fin 2023.

Afin d'accorder ces soutiens, la Commission pourra emprunter jusqu'à fin 2026 sur les marchés des capitaux (à des taux relativement bas compte tenu de la confiance des investisseurs dans la solvabilité des Etats membres s'engageant solidairement). Les montants recueillis et versés en soutien des Etats membres seraient remboursés au cours de la période 2028-2058, par la mobilisation de nouvelles sources de recettes propres de l'Union européenne.

Les objectifs de Next Generation EU sont de soutenir la relance économique au sein des Etats membres afin de leur permettre de surmonter les impacts de la crise liée au Covid-19, mais aussi de promouvoir les agendas de la transition écologique et numérique qui sont censés définir le nouveau modèle de la croissance économique en Europe. Dans ses propositions émises le 28 mai, la Commission européenne indique qu'il s'agit, par Next Generation EU, de "fournir un soutien sous la forme de subventions et de prêts pour mettre en œuvre les plans pour la reprise et la résilience des États membres dans le cadre de la facilité pour la reprise et la résilience", mais également d'"octroyer de nouvelles aides à l’investissement dans le cadre des garanties budgétaires existantes et proposées (EFSI/InvestEU) dans le but, notamment, 1) de permettre aux entreprises viables touchées par la crise de sortir de celle-ci, et en particulier d’accélérer la double transition écologique et numérique; 2) d’apporter un soutien ciblé à des projets présentant un intérêt stratégique européen pour les chaînes d’approvisionnement du marché intérieur dans le but de développer l’autonomie stratégique de l’UE dans des secteurs et des capacités de première importance"; et d'"atténuer l’impact de la pandémie de COVID-19 sur la transition juste vers une économie verte dans les territoires". L'article 2 § 1er, h), de la proposition de règlement de la Commission fait référence à cet égard à "des mesures de soutien visant à garantir qu’une transition juste vers une économie neutre pour le climat ne sera pas compromise par la pandémie de COVID-19". Il est à cet égard prévu que 30% des montants alloués dans le cadre de Next Generation EU seront consacrés à des projets liés à l'action climatique (la même exigence est imposée concernant le cadre financier pluriannuel 2021-2027, adopté simultanément)275_.

273 _{Proposition de Règlement du Conseil établissant un instrument de l’Union européenne pour la relance en vue de soutenir} la reprise à l’issue de la pandémie de COVID-19, COM(2020) 441 final du 28.5.2020.

274 _{Ces programmes sont REACT-EU (47,5 milliards d'EUR), Horizon Europe (5 milliards d'EUR), InvestEU (5,6 milliards d'EUR),} développement rural (7,5 milliards d'EUR), le Fonds pour une transition juste (FTJ) (10 milliards d'EUR), et RescEU (1,9 milliard d'EUR).

275 _{Les conclusions adoptées par le Conseil européen au terme de sa réunion des 17-21 juillet précisent à cet égard: "L'action} pour le climat sera intégrée dans les politiques et programmes financés au titre du CFP et de Next Generation EU. Un objectif climatique global de 30% s'appliquera au montant total des dépenses au titre du CFP et de Next Generation EU et se traduira

162 Afin de pouvoir bénéficier de Next Generation EU, les États membres doivent élaborer des plans nationaux pour la reprise et la résilience établissant leur programme de réforme et d'investissement pour les années 2021-2023. Ces plans sont évalués par la Commission selon les critères suivants, définis dans les conclusions adoptées par le Conseil européen au terme de sa réunion des 17-21 juillet: seront pris en compte "les critères de cohérence avec les recommandations par pays, ainsi que de renforcement du potentiel de croissance, de la création d'emplois et de la résilience économique et sociale de l'État membre", ces critères prioritaires devant "obtenir le score le plus élevé de l'évaluation. Une contribution effective à la transition verte et numérique constitue également une condition préalable à une évaluation positive"276_{. Cette formulation suggère que les trajectoires budgétaires}

déterminées dans le cadre du semestre européen doivent être respectées, et que la Commission sera particulièrement attentive à la conformité des plans nationaux avec la coordination des politiques macro-économiques qu'effectue le semestre européen.