_____________________ PRÉSENTATION _____________________
En fonction des événements et aléas qui affectent leur existence, nos concitoyens peuvent bénéficier de plusieurs types de revenus de remplacement : indemnités journalières pour arrêt de travail lié à une maladie, une maternité, un accident de travail ou une maladie professionnelle ; pensions d’invalidité ; prestations liées à un handicap ; allocations chômage ou revenu de solidarité active en cas d’inactivité ; retraites quand leur activité professionnelle prend fin.
Définis comme l’ensemble des prestations ayant pour objet de compenser une perte de revenus d’activité pendant une période d’inactivité totale ou partielle, près de 387,5 Md€ de revenus de remplacement, soit l’équivalent de 16,9 % du PIB, ont ainsi été versés en 2017 par les régimes obligatoires de base de sécurité sociale, les régimes conventionnels instaurés par les partenaires sociaux (retraites complémentaires, assurance chômage), l’État et les collectivités locales.
Dans les trois chapitres de cette deuxième partie, la Cour examine successivement trois catégories de revenus de remplacement versés par la sécurité sociale (soit près de 334,6 Md€ au total en 2017) : les indemnités journalières (14,2 Md€ pour l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale en 2017), les pensions d’invalidité (7,4 Md€ en 2017) et, au sein des prestations d’assurance vieillesse, les dispositifs de départ anticipé à la retraite, soit avant l’âge légal d’ouverture des droits, soit à l’âge légal avec une pension sans décote, mais sans réunir la durée d’assurance requise pour une telle pension (près de 14 Md€ en 2016).
Au-delà de leurs spécificités, les dispositifs d’indemnisation des arrêts de travail et de l’invalidité et de départ anticipé à la retraite présentent en effet des enjeux communs.
En premier lieu, un nombre significatif d’assurés bénéficient de ces revenus de remplacement de manière simultanée ou successive dans le temps. Ainsi, trois mises en invalidité sur quatre font suite à des arrêts de travail pour maladie de longue durée. En outre, l’attribution d’une pension d’invalidité crée un droit à l’âge légal d’ouverture des droits à la retraite à une pension de retraite pour inaptitude, qui constitue l’un des principaux dispositifs de départ anticipé à la retraite. À cet égard, les dispositifs de revenus de remplacement comportent des effets de substitution entre eux.
Ainsi, des indemnités journalières continuent à être versées lorsque l’assurance maladie reconnaît avec retard l’état d’invalidité des assurés malgré l’absence de perspectives d’amélioration de leur état de santé.
En deuxième lieu, le coût de ces dispositifs apparaît particulièrement dynamique sur la période récente, avec un rythme de progression annuelle moyen de près de 4 % entre 2013 et 2017 pour les indemnités journalières et de 5 % entre 2011 et 2017 pour les pensions d’invalidité. De même, le coût de certains dispositifs de départ anticipé en retraite s’est fortement accru, à l’image des départs anticipés pour carrière longue, dont le coût est passé de 1,6 à 6 Md€ entre 2012 et 2016.
Pour une part, le dynamisme des dépenses s’explique par l’évolution de la masse salariale, le montant des prestations étant pour partie fonction de la rémunération des assurés.
Il résulte aussi du relèvement progressif de l’âge légal de départ à la retraite et de la durée d’assurance pour bénéficier d’une retraite à taux plein. Cette évolution s’est en effet accompagnée d’une augmentation des arrêts de travail et des indemnités pour maladie versées aux salariés âgés, d’un allongement de la durée de versement des pensions d’invalidité jusqu’à l’âge légal de départ à la retraite à taux plein, ainsi que d’une hausse des départs anticipés. En 2017, près d’un départ sur deux à la retraite a eu lieu de manière anticipée, contre un sur trois en 2012.
Mais la progression rapide des dépenses est aussi la conséquence d’un recours parfois injustifié ou qui pourrait être évité à certains dispositifs. Ainsi, les actions de prévention des arrêts de travail pour maladie dans les entreprises restent peu développées, malgré la place des conditions et des relations de travail parmi leurs déterminants, tandis que les incitations financières visant à responsabiliser les employeurs, les assurés et les médecins prescripteurs restent modestes.
En troisième lieu, les dispositifs de revenus de remplacement ici examinés se caractérisent par des règles complexes et des niveaux hétérogènes pour des assurés pouvant être placés dans des situations voisines. Il en va ainsi de la prise en compte des incidences potentielles ou avérées du travail sur l’état de santé par cinq dispositifs distincts de départ anticipé à la retraite et des niveaux de plus en plus divergents des minima sociaux du handicap et de l’invalidité. Des inégalités de traitement des assurés peuvent aussi provenir de l’absence de doctrine nationale de reconnaissance de leur état, comme pour l’invalidité.
En dernier lieu, les revenus de remplacement sont attribués, calculés et servis dans le cadre de processus de gestion lourds, partiellement dématérialisés et propices à des erreurs en faveur ou au détriment des assurés et à un allongement injustifié de la durée de versement de tout ou partie du montant des prestations. Au-delà d’une nécessaire réflexion sur l’adaptation de ces dispositifs à leur
environnement économique et social et à la capacité de la collectivité à les financer, le paiement à bon droit des prestations s’impose ainsi comme un enjeu déterminant pour les revenus de remplacement.
À la lumière de ces constats, plusieurs leviers paraissent devoir être actionnés afin de maîtriser les dépenses de prestations de sécurité sociale relatives à des revenus de remplacement, recentrer chaque dispositif sur son objet propre dans un objectif d’équité entre assurés et améliorer la qualité de sa gestion.
Ainsi, il convient d’encourager le maintien ou le retour des assurés dans l’emploi, en suivant de manière active l’évolution de leur état de santé, en assouplissant les conditions du cumul de revenus professionnels avec une pension d’invalidité et en privilégiant les retraites progressives par rapport à la cessation complète d’activité ; à l’inverse, l’invalidité des assurés dont l’état de santé ne pourra malheureusement s’améliorer devrait être reconnue plus tôt.
En outre, les parties prenantes des dépenses d’indemnisation des arrêts de travail pour maladie devraient être plus fortement responsabilisées, qu’il s’agisse des médecins qui prescrivent les arrêts, des salariés qui les sollicitent ou des employeurs dont les conditions de travail concourent à la demande d’arrêts par ces derniers.
Par ailleurs, l’enjeu de soutenabilité des dépenses de retraite invite à stabiliser les conditions de départ à la retraite pour carrière longue, ainsi qu’à réduire le périmètre des emplois relevant de catégories actives permettant de partir plus tôt à la retraite dans les trois fonctions publiques (État, collectivités territoriales et hôpitaux publics).
Enfin, l’ampleur des pertes financières que subit l’assurance maladie - du fait d’irrégularités affectant les prestations versées et d’une coordination insuffisante de ses composantes administrative et médicale - appelle une mise à niveau de ses systèmes d’information et procédures de gestion ainsi que des vérifications automatisées systématiques de la cohérence des informations déclarées par les assurés et les employeurs.