pragmatisme (1999-2003)
Résumé
Ce chapitre étudie les quatre premières années du volet civil de la PESD, depuis le sommet de Cologne jusqu’à l’adoption de la Stratégie européenne de sécurité (1999-2003). Cette phase de définition initiale doit être replacée dans le contexte international et européen de son époque. La crise paradigmatique du Kosovo a joué en ce sens un rôle incitatif majeur. Mais l’émergence de la GCC doit aussi être mise en lien avec les débats sur la PESD et ses débuts. La dimension civile est ainsi le résultat de nombreux marchandages intergouvernementaux et interinstitutionnels quant au rôle et à la valeur ajoutée de l’Union comme acteur de sécurité. Les grands contours de la GCC européenne ont été dès lors dessinés cahin-caha, au gré des Conseil européens et des présidences semestrielles. L’idée principale est de montrer comment s’esquissait toutefois la méthode capacitaire. Cette démarche pragmatique visait en effet à construire « par le bas » un édifice nouveau, à partir des capacités et du savoir-faire des Etats membres.
Introduction
Si les années 1990 peuvent être considérées comme le prélude de la PESD, il faudra attendre le
« revirement britannique » de Saint-Malo151 et le sommet européen de Cologne152 pour que l’UE s’engage sérieusement dans le champ de la sécurité et de la défense. Les crises internationales complexes de l’après Guerre froide avaient permis de tester des modes d’action originaux (à défaut d’être totalement novateurs)153 : envoi d’observateurs, missions de police internationale, administrations transitoires… Pour les Etats européens, la leçon première était néanmoins que l’Union devait pouvoir mener elle-même les Tâches de Petersberg définies à l’origine dans le cadre de l’UEO154. Il fallait pour cela construire une chaîne politico-militaire complète « en
151 Déclaration du Sommet franco-britannique, Saint-Malo, 4 décembre 1998. Avec l’accord des Etats-Unis, Tony BLAIR levait en effet le veto britannique sur l’idée même d’une Europe de la défense.
152 Juin 1999.
153Une étude historique plus poussée montrerait en effet que les procédés mis en oeuvre ont déjà été testés dans des époques antérieures, lors de la période coloniale notamment.
154 Déclaration de Petersberg, UEO, juin 1992, op.cit. Le Traité d’Amsterdam (signé en 1997 et entré en vigueur en 1999) inclut dans le cadre juridique de l’UE les Tâches de Petersberg (article 17-2 TUE). A cette époque, l’UE n’avait toutefois pas la capacité d’agir avec ses moyens propres.
repartant de zéro »155. C’est toute l’histoire de l’institutionnalisation de la PESD que nous aborderons de façon volontairement sélective.
L’histoire générale de la PESD est en effet bien établie dans la littérature156. L’histoire particulière de son volet civil n’a en revanche jamais fait l’objet d’une étude systématique. Une rétrospective détaillée serait néanmoins fastidieuse. Il s’agit dès lors d’analyser empiriquement le contexte mais aussi les dynamiques internes et externes de la GCC, des sommets fondateurs à l’adoption, fin 2003, de la Stratégie européenne de sécurité. C’est dans cette période initiale qu’ont été identifiés les premiers domaines prioritaires et les grandes lignes de la gestion civile des crises.
La première urgence fut à cet égard de développer des capacités de police pour répondre aux besoins immédiats générés par le déploiement de la KFOR157 et de la MINUK158. Cette dimension réactive de la GCC se doublait cependant d’un début de démarche rationnelle visant à positionner l’UE dans le club - déjà bien fourni - des acteurs internationaux en matière de sécurité. Pour cela, l’UE devait cerner ses avantages comparatifs et les secteurs dans lesquels elle pourrait apporter sa valeur ajoutée. Il fallait par conséquent recenser les capacités civiles déjà existantes, tant au sein du premier pilier que dans les Etats membres. Le but poursuivi était de s’engager ensuite sur la voie d’une meilleure coordination des moyens, voire d’une certaine forme de mutualisation en utilisant le cadre du second pilier resté jusqu’alors une coquille vide.
Enfin, si l’UE se proposait avant tout de renforcer des organisations partenaires (ONU, OSCE), une ambition émergeait progressivement : la participation accrue à la sécurité internationale donnerait une nouvelle visibilité à la PESC. A terme, l’UE pourrait même envisager de conduire des actions sous sa propre bannière. Cela nécessitait de surmonter au préalable de nombreux obstacles politiques et institutionnels mais aussi, conceptuels et capacitaires : définition de procédures, adoption de cadres légaux appropriés, questions liées au financement. En ce sens, les efforts fournis dans le volet militaire et dans domaine de la police ont certainement servi de locomotive à la GCC européenne tout entière.
Ce lent mouvement ne s’est pourtant pas fait sans anicroches ni incertitudes. Les Etats divergeaient eux-mêmes sur les chemins à prendre tandis que la Commission jouait sa propre partition. Surtout, le développement de capacités civiles était contraint par des enjeux plus larges, à savoir l’acquisition d’une dimension militaire par l’UE. Une telle évolution rencontrait en effet de fortes réticences, tant chez les Etats atlantistes que chez les Etats traditionnellement neutres ou non alignés. Il est en tout cas intéressant de voir comment les présidences successives de l’Union ont cherché à influencer l’agenda de la PESD et de la GCC en fonction de leurs propres préférences.
Pour retracer les premières années de la GCC européenne, ce chapitre analyse tout d’abord les grandes orientations définies à Cologne et à Helsinki puis, lors des sommets de Feira, Nice et Göteborg. Il montre ensuite comment l’UE a accéléré ses efforts pour pouvoir déclarer, fin 2002, le caractère opérationnel de la GCC. Enfin, ce chapitre étudie le « tournant » de l’année 2003 avec les premières opérations PESD et l’adoption de la Stratégie européenne de sécurité initiée par le SG/HR Javier SOLANA.
155 Telles furent en tout cas les consignes données aux diplomates en charge du dossier :entretien avec un diplomate français, op. cit.
156 Voir par exemple Nicole GNESOTTO (Dir.), La Politique de sécurité et de défense de l’UE : les cinq premières années (1999-2004), Paris, IES-UE, 2004, pp. 176-177.
157 Force de l’OTAN comprenant une MSU (Multinational stabilisation unit) sur un modèle déjà testé en BiH. La MSU engageait des forces de police spécialisées dans le maintien de l’ordre.
158 Mission des Nations Unies au Kosovo, créée sur la base de la Résolution 1244 du Conseil de sécurité de l’ONU.
Le domaine CivPol constituait l’un des piliers de la MINUK
Les sommets fondateurs de Cologne et d’Helsinki (juin 1999-décembre 1999) En 1992, la Déclaration de Petersberg159 avait jeté les bases de l’Europe de la gestion des crises.
L’élargissement de l’UE en 1995160 allait cependant accroître le poids relatif des pays neutres dans les négociations sur le devenir de l’UEO et la dimension « sécurité et défense » de la PESC161. C’est ainsi à cette période qu’a été forgé le fameux compromis entre le « volet haut » et le « volet bas » des Tâches de Petersberg162 (incorporées de fait in extenso dans le Traité d’Amsterdam163). En dissociant la gestion des crises de la défense collective, les Etats européens pouvaient en tout cas aller de l’avant sans menacer les fondements de l’Alliance atlantique.
Saint-Malo et le sommet de Cologne furent dès lors tout à la fois des aboutissements et des points de départ.
Le Conseil européen de Cologne sur fond de crise au Kosovo
En juin 1999, l’actualité internationale et européenne était largement dominée par la crise du Kosovo. Mais le sommet de Cologne164, organisé sous présidence allemande, annonçait surtout les débuts de la Politique européenne commune en matière de sécurité et de défense (PECSD qui sera appelée plus tard « PESD »). Comme à Maastricht, il était dit que cette politique pourrait - à terme - conduire à une défense commune compatible avec les engagements de certains membres dans l’Alliance atlantique (sous réserve que les Etats le décident à l’unanimité).
Pour l’ensemble des commentateurs, le Conseil européen de Cologne lançait la nouvelle dimension militaire de l’UE. On avait retenu les termes les plus significatifs (« autonomie »,
« forces militaires crédibles ») tout en soulignant l’ambition de couvrir l’ensemble des tâches de gestion de crise, y compris « les plus exigeantes » (comprendre : le volet haut des Tâches de Petersberg). Les Etats les plus engagés à cette époque - la France et le Royaume-Uni notamment - avaient donc réussi à imposer leurs vues.
Sans méconnaître la pertinence de cette lecture, il faut retenir que Cologne est également à l’origine du caractère dual de la PESD. La formulation choisie par le Conseil européen est à cet égard remarquable. En effet, les Chefs d’Etat et de gouvernement demandaient tout d’abord au Conseil des affaires générales de développer et de mieux coordonner les « outils non militaires de gestion des crises des Etats membres » (Member States’non-military crisis response tool)165.
159Op. cit.
160 1995 : adhésion de l’Autriche, de la Finlande et de la Suède.
161Sur le rôle particulier de la Suède et de la Finlande cf. Hanna OJANEN, Participation and Influence : Finland, Sweden and the Post-Amsterdam Development of the CFSP, Occasional Paper, n°11, ISS-WEU, Paris, January 2000.
Les deux pays ont notamment lancé des initiatives dites Initiatives SuRu’s. L’auteur estime au final que les deux Etats nordiques ont plus subi qu’influencé le devenir de la PESC/PESD. Voir aussi HJELM-WALLEN, Lena and HALONEN, Tarja on Swedish-Finnish initiative designed to strenghten the EU’s conflict management capability, Helsingin Sanomat (Finland) and Dagens Nyheter (Sweden), 21 April 1996.
162 Tâches d’imposition de la paix versus maintien de la paix traditionnel, sans recours à la coercition.
163 Pour mémoire, le Traité d’Amsterdam officialisait aussi la non-participation du Danemark aux questions touchant à la défense (Protocle V). Ce Traité créait par ailleurs la fonction du SG/HR pour la PESD ainsi que l’UPPAR (Unité de planification et d’alerte rapide).
164 Conclusions of the European Council, Cologne, 3-4 June 1999 (German Presidency Report on the strenghtening of the Common European policy on security and defence).
165 Un inventaire sommaire avait été dressé peu avant : Non-military instruments of crisis management, EU Council
Il était prévu de créer aussi une « réserve de ressources et d’expertise nationales civiles » (stand-by capacity to pool national civil resources and expertise) qui devait compléter les « autres initiatives » lancées dans le cadre de la PESC.
Les Conclusions du sommet annonçaient en outre que l’UE devait couvrir un large spectre allant de la « prévention des conflits » aux « tâches de gestion des crises » énoncées dans le Traité d’Amsterdam. A cet effet, l’UE devait être capable de répondre « de façon autonome » aux crises internationales. Cette capacité devait être toutefois « soutenue par des forces militaires crédibles ». Le Conseil européen affirmait pour finir : « The focus of our efforts should be to assure that the European Union has at his disposal the necessary capacities (including military capacities) and appropriate structures for effective EU decision making in crisis management within the scope of Petersberg tasks »166.
Pour certains Etats, la mise en avant des aspects non militaires servait avant tout à édulcorer les intentions dans le domaine de la défense167. La place accordée à ces aspects n’était pourtant pas seulement rhétorique. Il s’agissait également d’un « prix à payer »168 pour satisfaire les Etats les plus rétifs à toute forme de militarisation de l’Union. C’est ce compromis qui fonde la dualité de la PESD, avec toutes ses ambivalences (cf. Chapitres V et VI).
Mais, il faut également rappeler le contexte du sommet de Cologne. Les expériences du passé récent et l’actualité brûlante du Kosovo pressaient les Etats européens de développer des moyens qui puissent répondre aux enjeux nouveaux. Ainsi, les Quinze se trouvaient en première ligne pour fournir à la MINUK les moyens nécessaires à sa montée en puissance. Si la Commission était impliquée dans le cadre du pilier « reconstruction », les Etats étaient eux-mêmes sollicités pour constituer l’essentiel de la composante CivPol (Civilian Police).
Le sommet de Cologne reflétait donc les soucis du moment tout en traçant les grandes lignes de la future PESD. Celle-ci devait reposer sur les capacités civiles et militaires des Etats. C’est par conséquent dans le cadre du second pilier que devaient être développées les « structures appropriées »169.
Le 1er juillet 1999, la Finlande succédait à l’Allemagne à la tête de l’UE selon le principe de la présidence tournante. Soucieux de ne pas laisser leur pays devenir un « footnoote country »170, le Président finlandais Martii AHTISAARI et son Ministre des affaires étrangères, Tarja HOLONEN171, allaient s’engager résolument dans la formulation de la « PECSD ». Surtout, ils allaient veiller à ce que les aspects civils ne soient pas relégués au rang des accessoires de façade.
Secretariat, Doc. 11044/1/99, 3 December 1999.
166 Ibid.
167De façon plus générale, les principes directeurs insistaient sur le fait que l’UE devait être en mesure de répondre aux crises en prenant en compte toute la palette d’instruments politiques, économiques et militaires disponibles. L’UE rappelait également son attachement aux principes énoncés dans l’article 11 du TUE : référence à la Charte des Nations Unies, à l’Acte final d’Helsinki, aux objectifs de la Charte de Paris...
168Entretien avec un membre du Secrétariat général du Conseil, août 2008.
169 Conclusions de la Présidence allemande, Conseil européen, Cologne, 3-4 juin 1999.
170 OJANEN, op. cit.
171 Juriste issue du milieu syndicaliste, Tarja HALONEN est une figure du parti social-démocrate finlandais. Ministre des affaires étrangères depuis 1995, elle a accédé à la présidence de la Finlande en 2000.
L’impact de la Présidence finlandaise de 1999
A l’été 1999, l’UE s’impliquait toujours plus dans les Balkans. Elle représentait un acteur majeur du Pacte de Stabilité pour l’Europe du Sud Est (PSESE, tout juste adopté). Elle apportait en parallèle une contribution essentielle à l’effort international au Kosovo.
Durant le second semestre 1999, la Présidence finlandaise allait en tout cas cibler ses efforts sur la thématique de la gestion civile des crises. Mme Tarja HALONEN sera à cet égard en pointe.
En introduisant l’expression gestion civile des crises dans le discours officiel européen (cf.
Chapitre V), elle partait d’un constat irréfutable : les tâches de maintien de la paix englobaient désormais la reconstruction des structures et des sociétés. Cela supposait de mobiliser du personnel nouveau, issu de tous les champs de l’activité civile. Le défi était néanmoins immense : « In most cases it is difficult, if not impossible, to find the right tools to cope with the multi-faceted conflicts »172.
En novembre 1999, Mme HALONEN précisait sa propre vision de la gestion civile des crises.
Celle-ci ne devait pas se limiter aux seules capacités des Etats membres. Il fallait également rechercher les synergies avec les ressources de « l’Union » et des ONG. L’UE devait en outre s’inscrire clairement dans un cadre coopératif et multilatéral173. Les intentions de la Finlande étaient dès lors exprimées sans détours :
« The Cologne Council gave us a clear mandate : the Union’s crisis management capacity has to be improved by developing both military and civilian instruments (…) It is important to ensure compability between these two sectors of crisis management (…) The Helsinki conclusions are hoped to speed up the EU civilian crisis management just like the Cologne conclusions boosted the development of military crisis management »174.
Fin 1999, la Présidence finlandaise présentait en ce sens deux rapports concernant le renforcement de la « PESCD ». Le premier avait trait aux aspects militaires. Le second était exclusivement consacré aux aspects civils175. Lors du Conseil européen de décembre 1999, l’attention des commentateurs allait toutefois se focaliser sur les annonces relatives à l’Objectif global d’Helsinki. Ce dernier représentait assurément une mesure phare : d’ici 2003, l’UE devait être capable de déployer une force d’intervention militaire de 60 000 hommes (pendant un an et dans un délais de 60 jours). Ce projet ambitieux allait faire couler beaucoup d’encre. Toujours est-il que les conclusions du sommet d’Helsinki sur les aspects civils sont passées inaperçues.
Avec le recul, elles nous semblent pourtant non négligeables. Avec le soutien actif de l’Allemagne176 et de le Suède, la Présidence finlandaise allait en effet réussir à jeter les bases de la GCC européenne.
172 Address by the President of the Council of the EU, Ms. Tarja HALONEN, Minister for Foreign Affairs of Finland, UN General Assembly, New York, 21 September 1999.
173 Etaient notamment cités: l’ONU et ses agences, l’OSCE et le Conseil de l’Europe.
174 Finnish Foreign Minister Tarja HALONEN at the Committee on Foreign Affairs, European Parliament, 24 November 1999.
175 Conclusions of the Finnish Presidency, European Council, Helsinki, 10-11 December 1999 (Presidency Report on Non-military Crisis Management of the European Union).
176 Michael MATTHIESSEN, « Lessons Learned ? Internationale Beiträge zur Verbesserung der Zivilen Missionsfähigkeiten », Dokumentation der Fachtagung Bündnis 90/Die Grünen, Berlin, 12 Oktober 2001. Il faut rappeler que l’Allemagne était alors dirigée par une coalition « rouge verte ». Les Grünen et leur figure emblématique, Joska FISCHER, étaient naturellement intéressés par la GCC qui offrait une alternative à l’usage de la force (cf. Chapitre VI).
Le Plan d’action d’Helsinki (1999) et la création du Mécanisme de coordination pour la gestion non militaire des crises
Quelles furent les décisions prises à Helsinki en matière de GCC ? Depuis Cologne, un Security working group (SWG) avait commencé à inventorier les ressources existantes dans l’UE et les Etats membres : police, assistance humanitaire, « réhabilitation administrative et judiciaire »,
« recherche et secours »177, observation des élections et des droits de l’homme. Le rapport de la Présidence finlandaise pouvait dès lors insister sur « l’expérience considérable accumulée » tout en reconnaissant la nécessité de mieux identifier les points forts et les lacunes. Le sommet d’Helsinki avait entériné en ce sens un « Plan d’action » spécifique. Trois objectifs principaux avaient été définis.
Il fallait tout d’abord renforcer la « réactivité » et créer des synergies entre les ressources
« nationales » et « collectives », sans oublier l’expertise des ONG. Chaque « contributeur » devait toutefois pouvoir garder sa liberté d’action (choix des moyens mais aussi du « canal »178 approprié pour les mettre en œuvre dans telle ou telle crise). Dit autrement, les Etats restaient souverains d’agir ou de ne pas agir, selon les modalités qui leur conviendraient le mieux.
Le second objectif était de mieux soutenir l’ONU et l’OSCE, citées toutes deux comme des organisations leaders (Lead organisations). Il était néanmoins envisagé - subrepticement - que l’UE puisse entreprendre également des actions civiles autonomes.
Enfin, le troisième objectif était de veiller à la cohérence entre les piliers de l’UE. La gestion civile des crises supposait en effet d’interagir avec la Commission et avec les moyens mis en œuvre dans le cadre du Titre VI TUE (Justice et Affaires Intérieures ou JAI)179.
Le Plan d’action d’Helsinki prévoyait dès lors de poursuivre l’inventaire afin de constituer des bases de données180 pour « pré-identifier les atouts, les capacités et les expertises » au sein de l’UE et des Etats membres. Au regard des crises récentes en Albanie et au Kosovo, deux secteurs prioritaires étaient définis : les forces de police civiles et les moyens de recherche et de secours (on ne parlait pas encore de Protection civile)181.
La future présidence devait travailler de concert avec le SG/HR pour faciliter les échanges et le partage des bonnes pratiques sur un mode bilatéral ou multilatéral. Mais, il était aussi décidé de créer - au sein du Secrétariat Général du Conseil - un Mécanisme de coordination pour la gestion non militaire des crises. Ce dernier devait être animé dans un premier temps par des experts nationaux. Sa structure devait rester souple et non bureaucratique. En cas de crise, il devait néanmoins pouvoir activer un « centre ad hoc » pour coordonner l’action des Etats membres mais, « sans porter préjudice aux procédures de décision spécifiques du premier pilier » (la Commission percevait déjà ces développements comme une intrusion dans son
La future présidence devait travailler de concert avec le SG/HR pour faciliter les échanges et le partage des bonnes pratiques sur un mode bilatéral ou multilatéral. Mais, il était aussi décidé de créer - au sein du Secrétariat Général du Conseil - un Mécanisme de coordination pour la gestion non militaire des crises. Ce dernier devait être animé dans un premier temps par des experts nationaux. Sa structure devait rester souple et non bureaucratique. En cas de crise, il devait néanmoins pouvoir activer un « centre ad hoc » pour coordonner l’action des Etats membres mais, « sans porter préjudice aux procédures de décision spécifiques du premier pilier » (la Commission percevait déjà ces développements comme une intrusion dans son