La première partie de cette recherche a étudié les fondements et les principales dynamiques de la GCC européenne depuis ses origines. Il faut analyser maintenant dans une optique plus conceptuelle ses lignes de force et le jeu de ses acteurs, en lien avec le paysage idéologique, politique et juridico-institutionnel dans lequel elle se cristallise. Il ne s’agit donc pas de procéder à un état de lieux de la GCC mais de la mettre en perspective en insistant sur les dilemmes et les débats soulevés. En effet, seule la multiplication des angles d’approche permet d’appréhender la complexité et la singularité du volet civil de la PESD, à la fois comme objet d’étude et comme objet/outil politique.
Plus généralement, l’objectif poursuivi dans cette seconde partie est de voir en quoi le développement de capacités civiles au sein de la PESC/PESD est une entreprise politico-stratégique qui interroge le processus d’intégration européenne et le rôle de l’UE dans le monde globalisé. Quels sont les enjeux intra-institutionnels de la GCC ? Comment peut-elle contribuer à la crédibilité de l’Union qui cherche à être reconnue comme un acteur de sécurité « différent » sur la scène internationale ? Quelles sont en retour les répercussions sur l’identité de l’UE et sur la nature de la puissance européenne ? Ce jeu circulaire n’est assurément pas facile à décrypter.
Les quatre chapitres qui suivent visent dès lors à ouvrir des pistes de réflexion utiles et novatrices.
Le Chapitre V analyse tout d’abord le concept ambivalent de gestion civile des crises en présentant les définitions possibles, les contradictions et les tensions entre les différents acteurs impliqués: Etats membres, institutions européennes, réseaux et lobbies actifs dans le façonnement de la dimension extérieure de l’Union. En effet, la GCC est à la croisée d’influences contraires, défiant de ce fait les interprétations superficielles ou univoques. La gestion civile des crises est-elle un concept introuvable ou apparaît-t-elle comme une notion spécifiquement européenne ? Que nous disent son « contenu » et sa place dans le « cycle du conflit » sur les objectifs poursuivis ? Ce chapitre montre enfin que la « pesdisation » de la GCC traduit une intentionnalité claire de la part des Etats membres : disposer de capacités non militaires robustes pour intervenir dans les affaires politico-stratégiques. Le volet civil de la PESD s’inscrit dès lors nettement dans la sphère des high politics.
En croisant les grilles de lecture, le Chapitre VI élargit pour sa part le champ d’interprétation de la GCC en mesurant son impact sur la PESC/PESD et, plus largement, sur la construction européenne dans sa double dimension interne et extérieure. La GCC est ainsi mise en relation avec les théories de la sécurité, les théories des relations internationales et les théories de l’intégration. Elle est aussi étudiée dans le prolongement des débats sur la nature de la puissance
européenne. Finalement, ce chapitre montre que le volet civil de la PESD est avant tout un outil mis au service de la PESC et d’une certaine vision de l’UE. Cela suppose de privilégier une lecture verticale qui relie dans une chaîne logique les capacités civiles de la PESD à la notion d’Europe-puissance.
Le Chapitre VII traite quant à lui de la place et des potentialités des capacités civiles de la PESD dans la « boîte à outils européenne ». L’UE vante en effet sa capacité à mobiliser une « vaste gamme d’instruments et de moyens » pour agir sur tout le « spectre » de la gestion des crises et des conflits. La GCC est analysée ainsi au travers du concept inédit de CMCO (Civil-military Coordination) qui vise à renforcer la cohérence civilo-militaire et interpiliers sans oublier les partenariats extérieurs. Ce chapitre étudie par ailleurs les structures et le fonctionnement de la GCC au niveau politico-institutionnel (les aspects plus directement opérationnels sont abordés dans le Chapitre XII). L’idée maîtresse est de montrer que si la GCC n’est qu’un outil parmi d’autres, son apport est appelé à devenir central par sa polyvalence et sa capacité à « créer du lien ». Ce rôle charnière en fait un outil politique par excellence malgré la persistance de nombreux obstacles.
Enfin, le Chapitre VIII s’intéresse à la dimension extérieure de la GCC. Il analyse notamment son caractère « inclusif » sous un mode critique. Il s’agit ainsi d’étudier les liens noués avec les Etats tiers, les organisations régionales et les ONG/OSC mais aussi, avec l’ONU et l’OSCE. Ce chapitre aborde ensuite la question sensible des relations avec les Etats-Unis et avec l’OTAN.
L’idée générale est de montrer que les partenariats mis en œuvre sont à géométrie variable. Plus que le concept de « multilatéralisme efficace », c’est la notion de stratégie d’influence et la quête de légitimité qui expliquent le mieux les motivations de l’UE pour coopérer sur un mode concurrence/complémentarité. L’UE tente en effet de maximaliser ses atouts tout en veillant à préserver son autonomie de décision. La réalité de la coopération transatlantique montre toutefois que le rapport de forces peut s’inverser et que le volet civil de la PESD pourrait de plus en plus servir de force d’appoint à l’OTAN.
Chapitre V : la gestion civile des crises - un concept introuvable ?
Résumé
Notion élastique et ambiguë, la gestion civile des crises est à la croisée d’influences contradictoires qui défient les interprétations monoconceptuelles et univoques, a fortiori dans le contexte institutionnel européen. Ce chapitre analyse ses contours et son contenu en insistant sur les dilemmes fondamentaux soulevés. Il révèle par ailleurs les divergences d’intérêt et de vision qui existent entre les différents acteurs impliqués par son développement - et sa promotion - au sein de l’UE : Etats membres, institutions européennes, groupes de pression, acteurs non étatiques. L’idée principale est de montrer que l’arrimage de la GCC à la PESC/PESD traduit une intentionnalité claire : se doter de capacités civiles robustes pour agir efficacement dans la sphère politico-stratégique des high politics.
Introduction
L’attention des commentateurs de la PESD semble se focaliser sur les seuls aspects militaires : groupements tactiques, Agence européenne de défense… Ces évolutions dans le domaine de la défense ont à l’évidence un impact direct sur la crédibilité de l’UE, face à l’OTAN en particulier.
En comparaison, la gestion civile des crises demeure une facette méconnue, quand elle n’est pas considérée avec suspicion ou condescendance. Certains ont pu ainsi redouter que la GCC ne serve de prétexte commode aux nations peu désireuses d’investir budgétairement dans le domaine militaire et dans la défense européenne en particulier561. Plus encore, la GCC serait l’illustration du caractère foncièrement « vénusien » des Européens, tout juste capables de remplir des tâches
« subalternes » de reconstruction d’après-conflit562.
Ces arguments ne manquent pas de pertinence: la GCC interroge le niveau d’ambition de la PESC/PESD et, au-delà, la volonté des Européens à s’unir pour peser dans le monde et faire entendre leur différence. Ces aspects sont abordés plus directement dans le chapitre suivant mais il faut se poser ici des questions plus fondamentales. La gestion civile des crises soulève en effet des questionnements d’ordre conceptuel et épistémologique qui se doublent avec la difficulté traditionnelle à cerner la nature sui generis de l’UE et les particularités de son fonctionnement.
561 Richard GOWAN, « Les capacités civiles européennes: des raisons de se montrer sceptique », Les Champs de Mars, n° 16, 2004, pp. 57-68.
562 Cf. l’image popularisée par Robert KAGAN selon laquelle les Etats-Unis feraient « le dîner » pendant que les Européens se contenteraient de « faire la vaisselle ». Robert KAGAN, « Puissance et faiblesse », Commentaire, n°99, automne 2002, pp. 517-535.
de gestion civile des crises563. Aujourd’hui, la question reste entière : la GCC est-elle un concept introuvable ? Emerge-t-elle au contraire, au travers des capacités civiles de la PESD, comme une notion inédite et spécifiquement européenne ?
L’UE a fait la promotion de la gestion civile des crises dès 1999 alors que la PESD était en cours de définition. L’expression est devenue ainsi une « marque de fabrique » de l’Union, sans équivalent dans les autres organisations internationales. Pourtant, il n’existe pas de réelle définition de la GCC. Ce flou relatif cache des divergences, sinon des visions contradictoires, qui s’aplanissent heureusement avec le temps. De façon générale, le concept peut être compris de façon très différente selon le contexte et le point de vue choisi. Il est en outre un point de rencontre pour de nombreux enjeux dialectiques. Enfin, sur l’échiquier européen, la GCC fait l’objet de rivalités en clair-obscur où s’entrecroisent des aspects idéologiques, politiques et institutionnels. Ces fils sont assurément difficiles à démêler. Il est dès lors utile de clarifier les principaux enjeux ainsi que les prolongements possibles sur le plan théorique et conceptuel.
De fait, plusieurs questions méritent d’être posées : pourquoi la GCC est-elle si difficile à identifier et si peu étudiée en tant que telle ? Quels sont les définitions possibles et les dilemmes soulevés ? Quels sont les acteurs impliqués et sur quelles bases se constituent les grandes divergences/convergences de point de vue ? Enfin, que nous dit le « contenu » du volet civil de la PESD sur les objectifs contradictoires poursuivis ?
Si la GCC est « un processus » au cheminement complexe, ce chapitre avance que l’on peut néanmoins déceler une « trajectoire » qui traduit une intentionnalité de la part des Etats-membres et des concepteurs de la PESD. L’UE ne s’est pas seulement approprié le concept de gestion civile des crises. Malgré les hésitations initiales, l’ancrage de la GCC dans la PESC/PESD marque la détermination des Etats membres de l’utiliser avec profit dans la sphère des high politics. Ce lien avec les affaires politico-stratégiques est la première caractéristique de la GCC. Il faut donc se méfier des faux-semblants : un concept mou et séduisant peut cacher un contenu rugueux et des intentions « robustes ».
Un concept mal identifié Un domaine sous étudié
La montée en puissance de la GCC européenne est importante pour le devenir de la PESC/PESD.
Pourtant, il faut s’étonner du manque de réflexion pour accompagner et approfondir ces évolutions sur le plan théorique et conceptuel. A bien des égards, la gestion civile des crises reste un « objet d’étude non identifié ». Les lacunes de la littérature spécialisée et des travaux universitaires sur le sujet s’expliquent en particulier par la difficulté à associer le volet civil de la PESD à un champ d’étude déterminé : études internationales, études stratégiques et de sécurité, études pour la paix et pour la résolution des conflits, études européennes…
Cette pluralité des approches possibles est un réel obstacle épistémologique. De façon générale, la thématique demeure récente et elle ne mobilise que des cercles restreints de praticiens, d’analystes et d’ONG. Dès lors, la « littérature grise » prédomine. Cette dernière est
563 Agnieszka NOWAK, « Existe-t-il un concept européen de gestion civile des crises ? » in Agnieszka NOWAK, L’Union en action : la mission de police en Bosnie, Bulletin de l’UE-ISS, n°42, 2003, p.15.
officiels... Les publications existantes sont pour finir trop éparses pour permettre l’éclosion d’un véritable débat académique564.
Des interprétations erronées
Il est vrai que la notion même de gestion civile des crises est souvent mal comprise. Son usage incontrôlé (dans les médias notamment) entretient des interprétations abusives ou erronées. Il faut de ce fait commencer par énoncer nettement ce que la GCC n’est pas…
Un premier malentendu consiste à confondre la GCC européenne avec les différents moyens mobilisés en cas de catastrophes dans l’espace communautaire et, le cas échéant, « hors UE » : feux de forêts, tremblements de terre... Ces moyens sont étatiques mais leur utilisation est coordonnée à l’échelon européen par la Commission selon des modalités spécifiques565. Il faut dès lors les distinguer de la « protection civile » définie à Feira comme l’un des quatre domaines prioritaires du volet civil de la PESD. Dans ce cadre, les capacités sont censées être engagées sous le contrôle du COPS et suivant les procédures de la PESC/PESD. Elles doivent répondre à des crises complexes ayant des répercussions sur le plan sécuritaire : flux incontrôlés de réfugiés, événements mettant en cause la stabilité internationale et/ou régionale… Le recours à des moyens militaires est également envisagé (notamment pour les capacités de transport). On le voit, la frontière est tenue car, dans les deux cas, les capacités requises sont très semblables. La différence tient cependant à des cadres d’emploi, à des contextes d’intervention et à des finalités foncièrement distincts. Nous y reviendrons.
Un second malentendu consiste à faire l’amalgame entre la gestion civile des crises et l’action humanitaire. Là aussi, la confusion peut s’expliquer par certaines tâches pouvant être confiées à titre transitoire aux capacités militaires ou civiles de la PESD dans les crises internationales/régionales de grande ampleur: provision de biens essentiels, assistance aux populations déplacées, actions de relèvement d’urgence … Dans ces cas de figure - exceptionnels - la finalité première de la PESD est cependant de réagir dans l’urgence de façon à éviter qu’une situation ne dégénère en chaos. La communauté humanitaire et l’Office humanitaire de la Commission (ECHO) restent néanmoins très vigilants en défendant leur savoir-faire en la matière et surtout, les principes de neutralité et d’impartialité qui guident leur action566.
Enfin, une troisième interprétation erronée est de considérer la GCC comme une forme d’aide au développement et à la démocratisation au travers d’actions relevant traditionnellement de la coopération technique ou culturelle : formation des cadres, soutien à des ONG locales, conseil dans le secteur de la santé, dans l’enseignement... Ces actions s’inscrivent généralement sur le long terme et dans des contextes pacifiés. Elles sont menées traditionnellement par les Etats sous forme d’aide bilatérale ou sous l’égide de la Commission (Office EuropeAid de coopération
564 Nous avons déjà dit plus haut qu’il a fallu attendre juin 2006 pour que l’IES-UE consacre un Cahier de Chaillot à la GCC (NOWAK, 2006, op. cit.). Dès 2001-2002, on citera toutefois les premiers travaux de Renata DWAN (op. cit.) et de Simon DUKE : Simon DUKE, The EU and Crisis Management: Development and Prospects, Maastricht, European Institute of Public Administration, 2002.
565Cf. le « Rapport BARNIER » de 2006 qui appelle de ses voeux la création d’une Force européenne de protection civile : Pour une force européenne de protection civile, op. cit ; Cf. aussi la proposition de constituer à l’échelle de l’Union des unités de Gardes-côtes pour prévenir les pollutions marines et/ou lutter contre l’immigration clandestine.
566 Le TUE distingue clairement la PESD et l’aide humanitaire, placées dans des chapitres différents. Cette différenciation se retrouve dans le Traité de Lisbonne.
européenne pour la démocratie et les droits de l'homme (IEDDH).
GCC et « high politics »
Il semble utile de souligner dès à présent trois traits distinctifs de la GCC européenne.
Il faut comprendre tout d’abord que les actions civiles PESD sont cantonnées à des interventions à l’extérieur de l’espace communautaire, éventuellement sur ses marges mais en aucun cas sur le territoire des Etats membres. Cette règle s’est appliquée à toutes les actions de la GCC conduites jusqu’à présent et les procédures juridiques/décisionnelles de la PESC/PESD567 laissent penser qu’elle restera de mise. On ne peut toutefois pas exclure entièrement des évolutions sur ce point568.
Le second point distinctif est le lien entre la GCC et les questions sécuritaires. Les moyens de la gestion civile des crises sont engagés prioritairement dans des contextes de conflictualité et/ou d’instabilité engendrant de la violence.
Enfin, il faut insister sur l’existence de sphères foncièrement différentes. La sphère humanitaire est par définition neutre et impartiale. En raison de son caractère « technique », l’aide au développement est pour sa part supposée apolitique. Cela permet à David MILIBAND, Secrétaire britannique aux affaires étrangères, de placer a contrario les capacités de la GCC dans la sphère politique569. Cette différenciation peut sembler factice car, sur le fond, aucune action internationale ne peut s’affranchir totalement de considérations politiques… David MILIBAND a cependant le mérite d’énoncer sans ambages la nature politique des actions civiles PESD.
Mis bout à bout, les trois traits distinctifs soulignés supra permettent d’affirmer que la GCC européenne s’inscrit dans le champ des high politics. Etablir ce lien avec les affaires politico-stratégiques ouvre ainsi des pistes intéressantes pour comprendre l’intentionnalité des Etats et le développement des capacités civiles au sein de la PESC/PESD. Les relations extérieures menées par la Commission recouvrent en effet plutôt des actions qui relèvent des low politics traditionnelles: commerce au sens large, aide internationale, droits de l’homme…
On peut bien entendu contester cette hiérarchisation entre high politics et low politics. Dans un monde globalisé, caractérisé par la pluralité des acteurs et l’interconnexion des thématiques, la distinction peut sembler caduque. Le phénomène de « low politicisation » ne doit toutefois pas masquer les réalités essentielles de la (sur)vie des nations et des relations internationales. Certains enjeux (ex : les approvisionnements énergétiques) pèsent plus que d’autres tandis que les relations entre Etats ou groupes d’Etats restent marquées par des logiques de concurrence et, parfois, de conflictualité.
567 Règle de l’unanimité sur le principe d’égalité souveraine entre les Etats membres.
568 Un cas limite (et théorique) pourrait être ainsi le déploiement des agents de la GCC dans la partie nord de Chypre en vue de préparer/faciliter une réunification de l’île. Des casques bleus européens ne sont-ils pas présents dans la zone depuis 1974 ?
569Europe 2030 : Model Power, Not Superpower, Speech by David MILIBAND, UK Foreign Secretary, College of Europe, Bruges, 15 November 2007. Voir aussi Twenty-Fifth Report, UK Parliament, Select Committee on European Scrutiny, London, 25 June 2007 ; Seventh Report, UK Parliament, Select Committee on European Scrutiny, London, 22 January 2008.
Pour appréhender la complexité de la notion de gestion civile des crises, il faut étudier maintenant la GCC à deux niveaux, de fait étroitement imbriqués. Le premier niveau considère la GCC de façon très large, c’est-à-dire parmi le spectre des moyens civils engagés pour maintenir/rétablir la paix et la sécurité internationale. Le second niveau est celui de l’UE qui s’est emparée du concept pour étoffer sa panoplie d’intervention. L’intrication des enjeux rend l’exercice difficile, sinon artificiel. L’objectif didactique doit cependant prendre le pas, au risque de proposer des schémas par trop réducteurs.
L’absence de définition communément admise
La première question qui se pose est d’ordre sémantique. Depuis le début des années 1990, on trouve dans les documents officiels (ONU, OSCE) et dans la littérature une grande variété d’expressions relatives à l’emploi de moyens civils d’intervention: non-military crisis management ; civilian tasks and capabilities ; civilian post-conflict response ; civilian aspects of the conflict management of peacebuilding. On pourrait multiplier les exemples car cette diversité des tournures se retrouve dans toutes les langues. Universitaires, diplomates, juristes, fonctionnaires internationaux, agents humanitaires, tous ces acteurs utilisent les mêmes mots sans parler le même langage. La gestion civile des crises et le vocabulaire afférent posent ainsi un problème de compréhension et, souvent, de traduction (du fait de la prépondérance croissante de l’anglais comme langue de communication internationale).
En outre, chaque organisation internationale a sa propre interprétation du rôle et de l’emploi des moyens civils d’intervention. Aucune ne propose de définition précise qui puisse servir de
En outre, chaque organisation internationale a sa propre interprétation du rôle et de l’emploi des moyens civils d’intervention. Aucune ne propose de définition précise qui puisse servir de