Si elle a effectivement répondu aux injonctions de réorganisation émanant de la cour des comptes ainsi qu’aux exigences de la RGPP et aux nouvelles orientations de politique pénale concernant les mineurs, la PJJ a été fortement déstabilisée par des évolutions imposées à un rythme soutenu, qui ont également déconcerté ses partenaires.
a. Une évolution répondant aux exigences de la cour des comptes et de la RGPP, mais aussi aux nouvelles orientations de politique pénale
La cour des comptes, dans son rapport de juillet 2003, se montre particulièrement critique. Elle estime que la PJJ est largement sous administrée, et qu’il est nécessaire de remettre en cause son organisation, ses procédures et ses méthodes ; elle constate une absence de pilotage de l’administration centrale, un émiettement des services, une absence de contrôle et d’évaluation de l’action des établissements.
En réponse, la DPJJ a lancé un processus de modernisation et de rationalisation de grande ampleur, la mettant quelquefois en avance sur d’autres directions. La structure administrative nationale et régionale a été adaptée à la taille de la PJJ, aux moyens et aux besoins de pilotage de la politique publique de la PJJ. Les directions inter régionales ont été réduites de 15 à 9, les 100 directions départementales ont été remplacées par 54 directions territoriales. Les services et établissements ont été restructurés. La réorganisation administrative est aujourd’hui achevée.
L’action éducative sous contrainte est désormais admise et acceptée par le corps éducatif.
Officiellement, la PJJ revendique, au niveau de sa hiérarchie supérieure et intermédiaire, la mission de prendre en charge les mineurs les plus difficiles, c’est à dire les mineurs délinquants, y compris dans un cadre contraint comme les CEF ou les EPM. De nombreux documents de référence on été produits pour conforter cette action.
La PJJ a également engagé des efforts substantiels pour améliorer son efficacité : réduction progressive des délais de prise en charge des mesures, efforts pour optimiser le taux d’occupation des structures, efforts pour donner un contenu éducatif à l’action menée dans le cadre pénal
Elle a totalement abandonné l’action opérationnelle dans le domaine de l’assistance éducative, sauf les mesures d’investigation, et refusé de poursuivre le financement des mesures civiles d’aide aux jeunes majeurs.
Elle a publié des textes relatifs à la réorganisation de la justice des mineurs et de la coordination des politiques publiques dans le domaine de la protection de l’enfance.
24Avis de la commission des lois du Sénat du 22 novembre 2012 sur le projet de budget 2013 de la PJJ.
Avis de la commission des lois de l’AN sur le projet de budget 2014.
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Ces nouvelles orientations ont été formalisées dans les projets stratégiques nationaux (PSN), élaborés à partir de 2006, qui permettent de structurer l’action, de rendre visibles les objectifs, d’évaluer les résultats de l’ensemble de la PJJ.
Le PSN 1 : 2004 / 2007 actualisé et réaffirmé en 2006, donne dix axes de travail, qui traduisent le changement de cap de la PJJ.
Le PSN 2 : 2008/2011 porte trois axes principaux : conseiller (aide à la décision, mise en place de la MJIE), éduquer (priorité au pénal, réduction des délais et adaptation des méthodes), évaluer (installation d’un dispositif d’audit territorial). En outre, il prévoit la réorganisation territoriale et administrative des services.
Le PSN 3 : 2012/2014, intitulé « l’ambition éducative comme ligne de force, » vise à approfondir les réformes initiées précédemment, dans trois directions : le renforcement du rôle et de la place de la PJJ au sein des acteurs de la justice des mineurs, l'évolution des méthodes et pratiques de l'action éducative, la réforme de l'organisation territoriale. L’objectif est l’appropriation des orientations par les unités et services dans tous les territoires.
b. Mais cette évolution a entraîné une forte déstabilisation des personnels et des partenaires
La restructuration s’est faite à marche forcée, amplifiée par les contraintes de la RGPP, sans la préparation et l’accompagnement nécessaires au regard des mutations profondes imposées à la PJJ.
Des personnels ont perdu leurs repères habituels, dans une avalanche de réformes, une redéfinition des missions éducatives, la multiplication des taches administratives. Les troubles ont été multiples, jusqu’à la spectaculaire tentative de suicide d’une directrice de la PJJ de Paris.25
Les tentatives de rénovation , de modélisation, ou d’encadrement des méthodes éducatives n’ont pas permis de faire face aux difficultés de prise en charge des adolescents déstructurés, manifestant des troubles du comportement, surtout dans le cadre du placement
Les partenaires habituels de la PJJ sont déconcertés par la nouvelle organisation, l’abandon unilatéral de missions légales (aide aux jeunes majeurs, mesures d’assistance éducative), la brutalité du recentrage pénal : les relations avec les juges des enfants sont altérées ; elles sont dubitatives avec les conseils généraux qui contestent la légitimité de la PJJ à intervenir sur le terrain de la protection de l’enfance, compte tenu de son retrait de l’assistance éducative. Elles sont fortement troublées avec le secteur associatif habilité qui exprime le sentiment d’avoir été maltraité et de servir de « variable d’ajustement ».
c. Des changements récents porteurs d’espoir
L’alternance politique et le changement de gouvernement en mai 2012 ont introduit de nouvelles orientations.
25 Le monde du 5 novembre 2009.
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La ministre de la justice, Christiane Taubira, a clairement fait part de son intention de restaurer pleinement les principes fondateurs de la justice des mineurs, et de proposer l’abrogation des dispositions pénales les plus contestables, comme les tribunaux correctionnels pour mineurs et les peines plancher.
Le projet de budget 2013 est décrit comme une rupture salutaire pour la PJJ, avec une augmentation des autorisations d’engagement de 1,09 % et de 2,41 % des crédits de paiement, (voir page 97) De même, le plafond d’emploi augmente de 205 en 2013.
Toutefois, le projet de budget 2014 est présenté à nouveau en baisse des autorisations d’engagement de 2,3 % et des crédits de paiement de 0,6 %. Cette baisse affecte notamment les dépenses de fonctionnement, de 9,2 % en autorisations d’engagement et de 4,5 % pour les crédits de paiement, par rapport à la loi de finances de 2013. Les organisations syndicales ont exprimé la crainte que cette baisse entraine soit une augmentation de la dette de la PJJ à l’égard du secteur associatif habilité, soit l’interruption du financement de certaines actions éducatives fin 2014.
Le budget 2014 prévoit également une hausse modeste des moyens : + 99 emplois pour les mesures judiciaires, mais – 62 pour les actions de soutien et de formation, soit un solde positif de 37 emplois seulement.
La nomination d’une nouvelle directrice, en juin 2013, manifeste plus fortement la volonté politique de donner de nouvelles orientations à la PJJ. Elle a lancé une évaluation interne de l’ensemble des services de la PJJ, sous la forme d’un diagnostic partagé.
Il paraît aujourd’hui nécessaire de redonner du sens à la politique de protection judiciaire de la jeunesse.
19 CHAPITRE II
REDEFINIR LES MISSIONS DE LA PJJ AUTOUR DE L’ENSEMBLE DES QUESTIONS CONCERNANT LA JUSTICE DES MINEURS
La justice des mineurs intervient chaque année auprès de 260 000 nouveaux mineurs : 100 000 environ en assistance éducative et 160 000 dans le cadre de procédures pénales.
La raison d’être de la PJJ est, avant tout, de mettre en œuvre les décisions judiciaires concernant les mineurs. Trop souvent, ces dernières années, on a pu penser que la PJJ fonctionnait de façon autonome, préoccupée seulement par des considérations politiques ou économiques, s’émancipant du cadre légal qui, seul, est susceptible de fonder son intervention. Or, seule la loi peut fixer le cadre d’action de la justice des mineurs.
Ces décisions qui s’appliquent à des enfants ou à des adolescents, doivent nécessairement avoir une visée éducative et être appliquées avec des méthodes éducatives adaptées à l’âge et à la personnalité des mineurs.