A. Première lecture
2. Sénat
a. Amendements adoptés en commission - Amendement n° COM-548 – adopté
Présenté par M. Bignon, rapporteur.
Alinéas 7 et 8
Supprimer ces alinéas Objet
L'Assemblée nationale a complété le principe d'action préventive par un objectif "d'absence de perte nette", voire de "gain de biodiversité". Cet ajout est dénué de toute portée normative. Cet amendement propose de le supprimer.
- Amendement n° COM-584 – adopté Présenté par M. Bignon, rapporteur.
Alinéa 10
Supprimer les mots : ou indirectement Objet
Cet amendement propose de supprimer la mention des territoires "indirectement concernés" afin de ne pas alourdir les études d'impact de projets.
- Amendement n° COM-496 – adopté Présenté par M. Bignon, rapporteur.
Alinéas 11 et 12
Remplacer ces alinéas par deux alinéas ainsi rédigés :
I bis. - Après le 18ème alinéa de l'article L.1 du code rural et de la pêche maritime, il est ajouté un 18° ainsi rédigé :
18° De promouvoir le principe de complémentarité entre l'environnement, l'agriculture et la sylviculture, selon lequel les surfaces agricoles et forestières sont porteuses d'une biodiversité spécifique et variée et les activités agricoles et forestières peuvent être vecteur d'interactions écosystémiques garantissant d'une part, la préservation des continuités écologiques, d'autre part, des services environnementaux qui utilisent les fonctions écologiques d'un écosystème pour restaurer, maintenir ou créer de la biodiversité.
Objet
Le principe de complémentarité entre l'agriculture, la sylviculture et l'environnement ne constitue pas un principe général du droit de l'environnement mais un principe dont doit tenir compte la politique publique en faveur de l'agriculture et de l'alimentation. Cet amendement vise ainsi à transférer ce principe au sein du code
31
rural et de la pêche maritime. Il remplace également la notion de "fonctionnalités écologiques" par celle de
"services environnementaux", pour englober toutes les activités agricoles ayant un impact positif sur la biodiversité.
- Amendement n° COM-550 – adopté Présenté par M. Bignon, rapporteur.
Alinéa 13
I. Remplacer les mots : deux ans
par les mots : un an
II. Après le mot : rapport
rédiger ainsi la fin de cet alinéa :
sur le principe de non-régression et l'opportunité de l'inscrire dans le code de l'environnement Objet
Le II de l'article 2 prévoit que le Gouvernement doit remettre un rapport sur l'opportunité d'inscrire dans le code de l'environnement le principe de non-régression. Ce principe, dont l'idée a notamment été introduite par le professeur Michel Prieur à l'occasion de la Conférence Rio+20, fait aujourd'hui partie intégrante des discussions dans les négociations internationales, qui reprennent l'idée d'une diffusion de ce principe. La commission spécialisée sur la démocratisation du dialogue environnemental présidée par Alain Richard n'a pas abordé la question de l'introduction d'un tel principe dans notre droit.
Cet amendement vise à prévoir que le rapport porte sur le principe de non-régression et l'opportunité de l'inscrire dans le code de l'environnement et à avancer le délai prévu, puisque de nombreux travaux ont déjà été menés sur ce sujet et que ces conclusions présenteraient un réel intérêt pour le législateur.
- Amendement n° COM-387 – adopté Présenté par M. Dantec.
Après l’alinéa 4, insérer l’alinéa suivant :
« 1° bis Le même alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « Ce patrimoine génère des services écosystémiques et des valeurs d’usage. »
Objet
Le code de l’environnement définit la nature du patrimoine naturel et les moyens de le protéger. Pour mieux protéger ce patrimoine il convient de mieux le connaître et de valoriser de manière explicite les apports de ce patrimoine.
Parmi les services naturels, on récence par exemple la régulation du climat, l’épuration de l’eau et de l’air, la pollinisation, etc.
Parmi les valeurs d’usages, on peut citer l’alimentation, les matériaux de construction, les plantes médicinales, le bois énergie, l’eau, mais aussi la pêche et la chasse ou encore toutes les activités récréatives.
- Amendement n° COM-44 Rect. – adopté avec modification
Présenté par MM. POINTEREAU, LAUFOAULU, HOUEL, CORNU, VASPART, G. BAILLY, MAYET, P.
LEROY et DOLIGÉ, Mme MÉLOT, MM. COMMEINHES et CÉSAR, Mme MORHET-RICHAUD, M.
REVET, Mme DEROMEDI, MM. PIERRE et CHAIZE et Mme CANAYER.
Rédiger ainsi l’alinéa 6 :
« Ce principe implique d’éviter les atteintes significatives à l’environnement ; à défaut, d’en réduire la portée ; enfin en dernier lieu, de compenser les atteintes résiduelles qui n’ont pu être évitées et réduites. »
Objet
Le triptyque « éviter, réduire, compenser » est inscrit dans le code de l’environnement, depuis la loi relative à la protection de la nature du 10 juillet 1976. Il doit aujourd’hui être mis en œuvre pour toutes les décisions publiques et les projets publics ou privés ayant une incidence notable sur l’environnement. Des
32
réglementations sectorielles fixent aujourd’hui les critères pour identifier les projets susceptibles d’avoir une incidence notable sur l’environnement (ICPE, Loi sur l’eau, Natura 2000…). Le dispositif est encadré par les dispositions du droit européen depuis la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement. Dans le cadre de ce dispositif, la biodiversité n’est qu’un élément de l’environnement et non l’inverse.
En outre, le principe ERC vise les atteintes significatives à l’environnement, et pas uniquement les atteintes portées à la biodiversité, comme le propose la rédaction initiale de l’article 2. Il semble donc utile de revenir à la définition européenne de la compensation écologique, visant les atteintes notables à l’environnement, dans la diversité de ses aspects.
Enfin, il est important de souligner que la compensation n’est pas une fin en soi, elle doit être la plus limitée possible, et pour cela tout doit être entrepris pour, en amont, éviter et réduire les atteintes.
NB :La rectification consiste en l'adjonction d'un signataire.
- Amendement n° COM-184 – adopté avec modification Présenté par MM. Raison et Gremillet.
Alinéa 6
Rédiger ainsi l’alinéa 6 :
« Ce principe implique d’éviter les atteintes significatives à l’environnement ; à défaut, d’en réduire la portée ; enfin en dernier lieu, de compenser les atteintes résiduelles qui n’ont pu être évitées et réduites. »
Objet
Inscrit dans le code de l’environnement depuis la loi relative à la protection de la nature du 10 juillet 1976, le triptyque « éviter, réduire, compenser » vise les atteintes significatives à l’environnement, et pas uniquement les atteintes portées à la biodiversité (qui n'est qu'un élément de l'environnement selon le droit européen), comme le propose la rédaction initiale de l’article 2.
Il apparait ainsi opportun de revenir à la définition européenne de la compensation écologique, visant les atteintes notables à l’environnement, dans la diversité de ses aspects.
- Amendement n° COM-45 Rect. – adopté
Présenté par MM. POINTEREAU, LAUFOAULU, HOUEL, CORNU, VASPART, G. BAILLY, P. LEROY et DOLIGÉ, Mme MÉLOT, MM. COMMEINHES et CÉSAR, Mme MORHET-RICHAUD, M. REVET, Mmes CANAYER et DEROMEDI et MM. PIERRE et CHAIZE.
Alinéas 7 et 8 du 2° bis Supprimer ces alinéas.
Objet
Le principe 2° bis vise à compléter le principe "éviter-réduire-compenser" (ERC), en indiquant que ce dernier
« doit viser un objectif d’absence de perte nette, voire tendre vers un gain de biodiversité ».
Cette précision n’est pas de niveau législatif mais relève de l’interprétation doctrinale du principe ERC et est déjà appliquée dans les faits, conformément aux "lignes directrices nationales sur la séquence éviter, réduire et compenser les impacts sur les milieux naturels", publiées fin 2013 par le Ministère en charge de l’Ecologie.
Un tel principe édicté dans la loi risquerait en outre d’engendrer de nombreux contentieux qui seraient difficiles à appréhender dans la mesure où il n’existe pas de méthode d’évaluation objective qualitative sur la notion de « perte » ou de « gain » de biodiversité.
NB :La rectification consiste en l'adjonction d'un signataire.
- Amendement n° COM-113 – adopté Présenté par M. Lasserre.
Alinéas 7 et 8
Supprimer ces alinéas Objet
Le principe 2° bis vise à compléter le principe "éviter-réduire-compenser" (ERC), en indiquant que ce dernier
« doit viser un objectif d’absence de perte nette, voire tendre vers un gain de biodiversité ».
33
Cette précision n’est pas de niveau législatif mais relève de l’interprétation doctrinale du principe ERC et est déjà appliquée dans les faits, conformément aux "lignes directrices nationales sur la séquence éviter, réduire et compenser les impacts sur les milieux naturels", publiées fin 2013 par le Ministère en charge de l’Ecologie.
Un tel principe édicté dans la loi risquerait en outre d’engendrer de nombreux contentieux qui seraient difficiles à appréhender dans la mesure où il n’existe pas de méthode d’évaluation objective qualitative sur la notion de « perte » ou de « gain » de biodiversité.
- Amendement n° COM-185 – adopté Présenté par MM. Raison et Gremillet.
Identique à l’amendement COM-113.
- Amendement n° COM-255 – adopté Présenté par M. Bonnecarrère.
Supprimer les alinéas 7 et 8.
Objet
Le principe 2° bis vise à compléter le principe « éviter-réduire-compenser » (ERC), en indiquant que ce dernier « doit viser un objectif d’absence de perte nette, voire tendre vers un gain de biodiversité ».
Cette précision n’est pas de niveau législatif mais relève de l’interprétation doctrinale du principe ERC et est déjà appliquée dans les faits, conformément aux « lignes directrices nationales sur la séquence éviter, réduire et compenser les impacts sur les milieux naturels », publiées fin 2013 par le Ministère en charge de l’Ecologie.
Un tel principe édicté dans la loi risquerait en outre d’engendrer de nombreux contentieux qui seraient difficiles à appréhender dans la mesure où il n’existe pas de méthode d’évaluation objective qualitative sur la notion de « perte » ou de « gain » de biodiversité.
Le principe de compensation est de nature à poser de solides problèmes d’interprétation ainsi que des problèmes pratiques qui sont susceptibles d’avoir un effet inverse de celui souhaité dans le projet de loi.
Si l’on doit par exemple compenser de manière positive, cela conduit à consommer plus de surfaces agricoles.
L’exemple le plus évident, qui a quelques résonances dans le département du Tarn est celui des zones humides.
Si l’on considère qu’une zone humide doit être compensée sur le plan de la biodiversité par le « haut », cela conduit à consommer plus de surfaces agricoles.
L’expérience montre assez aisément que la compensation ne se fait jamais avec des terrains à bâtir ou construits mais bien sur des hectares à vocation agricole.
Il y a donc une contradiction entre les alinéas proposés et l’objectif de reconquête de la biodiversité.
- Amendement n° COM-372 – adopté Présenté par M. Pellevat.
Alinéas 7 et 8
Supprimer ces alinéas.
Objet
Les notions de "perte" et de "gain" de biodiversité (ajoutées au 2bis de l'article 2) ne sont pas adaptées à la biodiversité.
En effet, s'il est possible d'augmenter par des aménagements le nombre d'espèces sur un espace donné et d'influer sur la fonctionnalité du milieu, ces évolutions, le cas échéant "positives" ne peuvent en aucune mesure être comparées à une perte sur un autre espace, car les facteurs écologiques, s'ils peuvent être comparables, ne seront jamais exactement les mêmes.
- Amendement n° COM-473 – adopté Présenté par M. Bizet.
Supprimer les alinéas 7 et 8.
Objet
34
Le principe 2° bis vie à compléter le principe "eviter-réduire-compenser" (ERC), en indiquant que ce dernier « doit viser un objectif d’absence de perte nette, voire tendre vers un gain de biodiversité ».
Cette précision n’est pas de niveau législatif mais relève de l’interprétation doctrinale du principe ERC et est déjà appliqué dans les faits, conformément aux "lignes directrices
nationales sur la séquence éviter, réduire et compenser les impacts sur les milieux naturels", publiées fin 2013 par le Ministère en charge de l’Ecologie.
Un tel principe édicté dans la loi risquerait en outre d’engendrer de nombreux contentieux qui seraient difficiles à appréhender dans la mesure où il n’existe pas de méthode d’évaluation
objective qualitative sur la notion de « perte » ou de « gain » de biodiversité.
b. Rapport n°607 de M. BIGNON
B. UN PROJET DE LOI QUI CONSACRE UNE NOUVELLE APPROCHE FONDÉE SUR UNE REDÉFINITION DES PRINCIPES (TITRE I)
Le titre Ier du projet de loi, intitulé « Principes fondamentaux », apporte quelques modifications aux principes généraux du droit de l'environnement, principalement contenus dans les premiers articles du code de l'environnement, dont la plus importante consiste en une définition de la « biodiversité » (article 1er). Cette dernière a été insérée à l'Assemblée nationale à l'initiative de la rapporteure, et transcrit, à l'article L. 110-1 du code de l'environnement, la définition de la Convention sur la diversité biologique de 1992.
D'une manière générale, les principales dispositions de ce titre visent à consacrer l'approche « dynamique » de la préservation de la biodiversité, permise par les différentes évolutions et avancées scientifiques, philosophiques et sociales, ou encore à apporter quelques compléments à la codification de ces dispositions.
Le principe d'action préventive est ainsi précisé (article 2) afin de transposer la séquence dite « ERC », à savoir le triptyque « éviter-réduire-compenser », qui s'applique à tous les types de plans, programmes et projets dans le cadre des procédures administratives conduisant à leur autorisation et qui impose aux maîtres d'ouvrage de définir les mesures adaptées pour éviter, réduire et, lorsque c'est nécessaire et possible, compenser leurs impacts négatifs significatifs sur l'environnement. Une « doctrine » a été élaborée par le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, pour faciliter la mise en oeuvre de ce triptyque par les maîtres d'ouvrages, leurs prestataires et les services de l'État.
En outre, un principe de solidarité écologique (article 2) a été introduit à l'article L. 110-1 du code de l'environnement, dont le Conseil d'État, d'après les informations transmises à votre rapporteur, a considéré que, positionné à cet endroit du code, il n'avait pas de portée immédiate mais qu'il pourrait avoir un impact sur l'amélioration des études d'impact ou encore les péréquations territoriales.
L'Assemblée nationale a également introduit (article 2) un principe de complémentarité entre l'environnement, l'agriculture et la sylviculture, « reconnaissant les surfaces agricoles et forestières comme porteuses d'une biodiversité spécifique et variée, et les activités agricoles et forestières comme vecteur d'interactions écosystémiques permettant la préservation des continuités et des fonctionnalités écologiques », ainsi que la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur l'opportunité d'inscrire le principe de non-régression dans le code de l'environnement.
- Article 2
Connaissance de la biodiversité d'intérêt général, principes de l'action préventive et de la solidarité écologique Objet : cet article consacre la connaissance de la biodiversité, précise les principes d'action préventive par le triptyque « éviter, réduire, compenser », de solidarité écologique et de complémentarité entre l'environnement, l'agriculture et la sylviculture.
I. Le droit en vigueur
Le code de l'environnement fixe un objectif général de développement durable ainsi que cinq principes guidant la protection et la gestion des espaces naturels.
Le II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement prévoit que la protection, la mise en valeur, la restauration, la remise en état et la gestion des espaces, des ressources et des milieux naturels et de la biodiversité sont d'intérêt général et « concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs ».
Elles s'inspirent de plusieurs principes, dans le cadre des lois qui en définissent la portée. Il s'agit des principes de précaution, d'action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, du principe pollueur-payeur et du principe de participation.
35
La loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en oeuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement a inséré un cinquième principe, d'accès à l'information environnementale, et a reformulé le principe de participation, en vertu duquel « toute personne est informée des projets de décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement dans des conditions lui permettant de formuler ses observations, qui sont prises en considération par l'autorité compétente. »
II. Le projet de loi initial
Le projet de loi initial modifie le II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement :
- en faisant de la connaissance de la biodiversité une action d'intérêt général au même titre que la protection, la restauration, la mise en valeur, la remise en état, la gestion des espaces, ressources et milieux naturels, de même que « la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu'ils fournissent » (1°) ;
- en précisant le principe d'action préventive et de correction : ce dernier implique « d'éviter les atteintes à la biodiversité et, à défaut, d'en réduire la portée et de compenser les atteintes qui n'ont pu être évitées en tenant compte des fonctions écologiques de la biodiversité affectée » ; - en introduisant un nouveau principe, celui de la « solidarité écologique », qui implique de « prendre en compte, dans toute prise de décision publique ayant une incidence sur l'environnement, les interactions des écosystèmes, des êtres vivants et des milieux naturels ou aménagés ».
III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale
À l'initiative de la rapporteure, la commission du développement durable a :
- posé l'obligation de compensation, prévue pour préciser le principe d'action préventive, comme moyen ultime, après l'évitement et la réduction de la biodiversité ;
- détaillé les principaux éléments composant la « biodiversité affectée » dans le cadre du principe d'action préventive, à savoir « les espèces, les habitats naturels et les services écosystémiques » ;
- atténué la portée de l'application du principe de solidarité écologique aux décisions publiques ayant une incidence « notable » sur l'environnement.
Elle a également créé un nouveau principe, à l'initiative du groupe RRDP, visant à consacrer la complémentarité entre l'environnement et l'agriculture.
En séance, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications :
- un amendement du gouvernement remplaçant la référence aux « services écosystémiques », prévue par le texte issu de la commission en ce qui concerne la biodiversité affectée nécessitant de mettre en oeuvre le principe « éviter-réduire-compenser », par la référence aux « fonctions écologiques affectées » ;
- un amendement du groupe écologiste visant à donner au principe « éviter-réduire-compenser » un objectif de
« d'absence de perte nette de biodiversité, voire de gain de biodiversité » ;
- un amendement de la rapporteure précisant que le principe de solidarité écologique s'applique pour les décisions ayant une incidence notable sur l'environnement « des territoires directement ou indirectement concernés » ;
- un amendement de la rapporteure élargissant le principe de complémentarité entre l'environnement et l'agriculture à un troisième volet, celui de la sylviculture ;
- un amendement de M. Pancher prévoyant que le Gouvernement doit remettre un rapport, dans un délai de deux ans, sur l'opportunité d'inscrire le principe de non-régression dans le code de l'environnement.
IV. La position de votre commission
Votre rapporteur est favorable à la consécration de la connaissance de la biodiversité, ainsi qu'à une vision rénovée et dynamique de la biodiversité.
Sur cet article aussi, il a souhaité veiller à une clarté des principes et à une simplification du droit, en ne retenant dans cette partie du code de l'environnement que les dispositions dont la portée normative est claire et incontestable.
Votre commission a adopté les amendements suivants :
- les amendements identiques COM-548 du rapporteur, COM-45, COM-113, COM-185, COM-255, COM-372 et COM-473, qui suppriment l'objectif « d'absence de perte nette », voire « de gain de biodiversité », inséré par l'Assemblée nationale et sensé préciser le principe d'action préventive : en effet,
36
cette précision - « Ce principe doit viser... » - n'apporte rien au droit existant et est dénuée de toute portée normative ; en outre, l'absence de perte nette de biodiversité est difficilement caractérisable et mal définie ; - l'amendement COM-584 du rapporteur, qui supprime la notion de territoires « indirectement concernés » visés par le principe de solidarité écologique : en effet, une telle précision, dont le périmètre est particulièrement flou, pourrait avoir un impact considérable et devenir trop contraignante, notamment pour la réalisation des études d'impact auxquelles s'applique ce principe ;
- l'amendement COM-549 du rapporteur, qui déplace le principe de « complémentarité entre l'environnement, l'agriculture et la sylviculture » au sein du code rural, à l'article L. 1, dans la mesure où il ne revêt pas la même portée normative ni le même type d'impact que les autres principes énoncés en tête du
- l'amendement COM-549 du rapporteur, qui déplace le principe de « complémentarité entre l'environnement, l'agriculture et la sylviculture » au sein du code rural, à l'article L. 1, dans la mesure où il ne revêt pas la même portée normative ni le même type d'impact que les autres principes énoncés en tête du