1. Assemblée nationale
a. Amendements adoptés en commission - Amendement n° CD48 – adopté
Présenté par Mme Le Dissez, M. Chanteguet, Mme Berthelot, Mme Romagnan, Mme Alaux, M. Cottel, M. Bouillon, M. Bailliart, M. Plisson, Mme Lignières-Cassou, M. Lesage, Mme Tallard, M. Savary, Mme Florence Delaunay, Mme Quéré, Mme Françoise Dubois, M. François-Michel Lambert, Mme Le Vern, M. Duron, M. Bardy, M. Calmette, M. Burroni et M. Bricout.
À l’alinéa 8, après la première occurrence du mot :
121
« atteintes », supprimer le mot :
« significatives ».
EXPOSÉ SOMMAIRE
Le présent amendement vise à supprimer l’adjectif « significatives » s’appliquant aux atteintes à la biodiversité car ce terme restreint la portée du texte. Au cours de chacune de ses deux lectures, l’Assemblée nationale a supprimé ce terme.
- Amendement n° CD151 – adopté Présenté par Mme Gaillard, rapporteure.
Identique à l’amendement CD48.
EXPOSÉ SOMMAIRE
Conformément à la position de l’Assemblée nationale en deuxième lecture, le présent amendement vise à supprimer l’adjectif « significatives » s’appliquant aux atteintes à la biodiversité car ce terme restreint la portée du texte.
- Amendement n° CD195 – adopté
Présenté par Mme Abeille, Mme Sas, M. Roumégas, M. Mamère, Mme Duflot, M. Coronado, Mme Bonneton, Mme Auroi, Mme Attard, Mme Allain et M. Noguès.
À l’alinéa 8, supprimer le mot :
« significatives ».
EXPOSÉ SOMMAIRE
Il s’agit d’un amendement de cohérence rédactionnelle. Le principe d’action préventive, inscrit à l’article L110-1 du code de l’environnement, vise à prévenir et corriger les « atteintes à l’environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable ». Dans le projet de loi est ajoutée une phrase spécifique concernant les atteintes « significatives » à la biodiversité. La précision des atteintes
« significatives » ne semble pas nécessaire ni justifiée pour la biodiversité, puisqu’une telle précision n’existe pas pour les autres aspects environnementaux, d’où la proposition de suppression. D’autre part elle introduit une faiblesse juridique le terme « significatif » n’ayant pas de portée normative. Il revient aux tribunaux d’en apprécier la portée au cas par cas.
- Amendement n° CD153 – adopté
Présenté par Mme Gaillarde, rapporteure et M. Chanteguet.
Substituer à l’alinéa 9 les deux alinéas suivants :
« 2° bis Le même 2° est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Ce principe doit viser un objectif d’absence de perte nette, voire tendre vers un gain de biodiversité ; ».
EXPOSÉ SOMMAIRE
Il est proposé de reprendre, comme le prévoyait l’article 2 à l’issue des travaux de l’Assemblée nationale en première comme en deuxième lecture, la précision selon laquelle le principe d’action préventive et de correction doit viser un objectif d’absence de perte nette, voire tendre vers un gain de biodiversité.
- Amendement n° CD49 – adopté
Présenté par Mme Le Dissez, M. Chanteguet, Mme Berthelot, Mme Romagnan, Mme Alaux, M. Cottel, M. Bouillon, M. Bailliart, M. Plisson, Mme Lignières-Cassou, M. Lesage, Mme Tallard, M. Savary, Mme Quéré, Mme Françoise Dubois, Mme Florence Delaunay, M. François-Michel Lambert, Mme Le Vern, M. Duron, M. Bardy, M. Calmette, M. Burroni et M. Bricout.
Substituer à l’alinéa 9 les deux alinéas suivants :
« 2° bis Le même 2° est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Ce principe doit viser un objectif d’absence de perte nette, voire tendre vers un gain de biodiversité ; ».
EXPOSÉ SOMMAIRE
122
Il est proposé de reprendre, comme le prévoyait l’article 2 à l’issue des travaux de l’Assemblée nationale en première comme en deuxième lecture, la précision selon laquelle le principe d’action préventive et de correction doit viser un objectif d’absence de perte nette, voire tendre vers un gain de biodiversité.
- Amendement n° CD50 – adopté
Présenté par Mme Le Dissez, M. Chanteguet, Mme Berthelot, Mme Romagnan, Mme Alaux, M. Cottel, M. Bouillon, M. Bailliart, M. Plisson, Mme Lignières-Cassou, M. Lesage, Mme Tallard, M. Savary, Mme Quéré, Mme Florence Delaunay, Mme Françoise Dubois, M. François-Michel Lambert, Mme Le Vern, M. Duron, M. Bardy, M. Calmette, M. Burroni et M. Bricout.
À l’alinéa 11, supprimer le mot :
« directement ».
EXPOSÉ SOMMAIRE
Le présent amendement vise à étendre le champ d’application du principe de solidarité écologique à l’environnement de l’ensemble des territoires concernés, directement ou non, par une décision publique. Cette position a été celle de l’Assemblée nationale au cours de chacune des deux lectures du projet de loi.
- Amendement n° CD154 – adopté
Présenté par Mme Gaillard, rapporteure et M. Chanteguet.
Identique à l’amendement CD50.
- Amendement n° CD156 – adopté
Présenté par Mme Gaillard, rapporteure et M. Chanteguet.
Rédiger ainsi l’alinéa 14 :
« 9° Le principe de non-régression, selon lequel la protection de l’environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement, ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. »
EXPOSÉ SOMMAIRE
Le présent amendement vise à rétablir, comme le prévoyait l’article 2 à l’issue des travaux de l’Assemblée nationale en deuxième lecture, le principe de non-régression parmi les principes fondateurs du droit de l’environnement, ce principe constituant le cœur même de l’objectif du présent projet de loi.
Il convient de souligner que le principe de non-régression n’implique pas, comme le prétend la caricature qui en est souvent faite, de geler l’ensemble des normes applicables. La non-régression n’empêchera pas l'adaptation aux évolutions de l'environnement ou des connaissances. C’est la raison pour laquelle il est précisé que l'amélioration constante doit s’entendre « compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment ».
- Amendement n° CD52 - adopté
Présenté par Mme Le Dissez, M. Chanteguet, Mme Berthelot, Mme Alaux, M. Cottel, M. Bouillon, M. Bailliart, Mme Lignières-Cassou, M. Lesage, Mme Tallard, M. Savary, Mme Florence Delaunay, Mme Quéré, Mme Françoise Dubois, M. François-Michel Lambert, Mme Le Vern, M. Duron, M. Bardy, M. Calmette, M. Burroni, Mme Buis et M. Bricout.
Identique à l’amendement CD156.
b. Rapport n° 3833 de Mme GAILLARD - Article 2
(article L. 110-1 du code de l’environnement) Actualisation des grands principes du code de l’environnement et consécration de nouveaux principes
Le présent article a plus précisément trait aux grands principes au fondement du code de l’environnement, qui sont définis au II de son article L. 110-1 : ces grands principes sont ceux qui doivent guider la protection, la
123
mise en valeur, la restauration, la remise en état et la gestion du patrimoine commun, ces actions étant d'intérêt général.
Ces actions concourent à l'objectif de développement durable qui « vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs ».
Elles doivent s’inspirer, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, de cinq grands principes :
– le principe de précaution en application duquel l’absence de certitudes ne doit pas retarder la prise de mesures visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l’environnement, pour un coût économiquement acceptable ;
– le « principe d'action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable » ;
– le principe pollueur-payeur, « selon lequel les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur » ;
– le principe selon lequel toute personne a le droit d'accéder aux informations relatives à l'environnement qui sont détenues par les autorités publiques ;
– le principe de participation selon lequel toute personne est informée des projets de décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement, dans des conditions qui lui permettent de formuler des observations, ces dernières devant ensuite être prises en compte par les autorités publiques.
1. Les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale
Les dispositions de ce II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement devraient être actualisées et prendre en compte de nouvelles préoccupations.
Parmi les actions qui concourent à l’objectif de développement durable figureraient la connaissance des éléments du patrimoine commun de la nation, la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu’ils fournissent.
La définition du principe d’action préventive et de correction serait complétée par deux alinéas, introduits suite à l’adoption d’amendements présentés par votre rapporteure, visant à préciser que :
– ce principe implique d’éviter les atteintes à la biodiversité et aux services qu’elle fournit ; à défaut, d’en réduire la portée ; enfin, en dernier lieu, de compenser les atteintes qui n’ont pu être évitées ni réduites, en tenant compte des espèces, des habitats naturels et des fonctions écologiques affectées. Il s’agit d’introduire la définition du triptyque dit « éviter, réduire, compenser » (ou ERC) ;
– le principe d’action préventive et de correction doit viser une absence de perte nette de biodiversité, voire tendre vers un gain de biodiversité.
Par ailleurs, dans le texte issu des travaux de l’Assemblée nationale, en deuxième lecture, les principes fondamentaux ont été complétés par quatre nouveaux principes :
– le principe de solidarité écologique, « qui appelle à prendre en compte, dans toute prise de décision publique ayant une incidence notable sur l’environnement des territoires directement ou indirectement concernés, les interactions des écosystèmes, des êtres vivants et des milieux naturels ou aménagés ». Ce principe, introduit par un amendement présenté par votre rapporteure, trouve son origine dans la loi sur la création de parcs nationaux de 19608 et est défini dans la loi de 2006 sur les parcs nationaux9 avec la notion de « cœur de parc » et la définition d’espaces qui décident d’adhérer volontairement à la charte du parc, en raison de leur continuité écologique ou de leur solidarité écologique avec le cœur de parc. Enfin, la solidarité écologique figure déjà dans la stratégie nationale pour la biodiversité en cours d’application10 (2011-2020, objectif n° 13 : partager de façon équitable les avantages issus de l’utilisation de la biodiversité à toutes les échelles, objectif n° 16 : développer la solidarité nationale et internationale entre les territoires) ;
– le principe de l’utilisation durable, selon lequel la pratique des usages peut être un instrument qui contribue à la biodiversité ;
– le principe de complémentarité entre l’environnement, l’agriculture, l’aquaculture et la gestion durable des forêts « selon lequel les surfaces agricoles, aquacoles et forestières sont porteuses d’une biodiversité
8 Loi n° 60-708 du 22 juillet 1960 relative à la création de parcs nationaux.
9 loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux.
10 La solidarité écologique y est définie comme une « étroite interdépendance des êtres vivants, entre eux et avec les milieux naturels ou aménagés de deux espaces géographiques contigus ou non (R. Mathevet, rapport CNRS). Elle désigne à la fois la « communauté de destin » entre les hommes et leur environnement et la volonté d’influencer de manière positive les différentes composantes de cette communauté. »
124
spécifique et variée et les activités agricoles, aquacoles et forestières peuvent être vecteurs d’interactions écosystémiques garantissant, d’une part, la préservation des continuités écologiques et, d’autre part, des services environnementaux qui utilisent les fonctions écologiques d’un écosystème pour restaurer, maintenir ou créer de la biodiversité » ;
– le principe de non-régression, introduit par un amendement présenté par votre rapporteure en séance publique, « selon lequel la protection de l’environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement, ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante. »
Il apparaît en effet indispensable que la loi relative à la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages introduise ce principe fondamental dans notre droit. Dans un premier temps, l’Assemblée nationale avait proposé qu’un rapport soit remis au Parlement sur l’opportunité d’inscrire le principe de non-régression dans le code de l’environnement. Cette disposition a paru insuffisante à votre rapporteure. La Charte de l’environnement, qui est intégrée au bloc de constitutionnalité, proclame dans ses considérants que « la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation » et l’environnement est reconnu « comme le patrimoine commun de tous les êtres humains ».
L’article 2 de la Charte dispose que « chacun doit participer à la préservation et à l’amélioration de l’environnement. » et l’article 6 dispose : « les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. À cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social. » Le principe de non-régression traduit cet objectif. Il ne doit pas être caricaturé comme impliquant une obligation de geler les dispositions législatives et réglementaires. Ces dernières continueront à évoluer, compte tenu notamment des progrès des connaissances scientifiques et techniques.
2. Les modifications apportées par le Sénat
Les sénateurs ont sensiblement modifié l’article 2. Dans la définition du triptyque « éviter, réduire, compenser », les atteintes à la biodiversité ont été qualifiées de significatives, ce qui restreint la portée du texte. L’objectif d’absence de perte nette de biodiversité précisant le principe d’action préventive a été supprimé. La référence aux territoires indirectement concernés a été supprimée dans la définition du principe de solidarité. Enfin, l’inscription du principe de non-régression a été supprimée.
Il convient de souligner que la question de l’inscription du principe de non-régression a conduit à l’échec de la commission mixte paritaire qui s’est réunie le 25 mai 2016.
3. La position de votre commission
Votre commission a adopté plusieurs amendements visant à rétablir les dispositions adoptées en deuxième lecture à l’Assemblée nationale.
Elle a ainsi adopté trois amendements identiques, présentés par votre rapporteure, Mme Viviane Le Dissez et Mme Laurence Abeille, afin de supprimer l’adjectif « qualificatives » qui restreignait la portée du texte sur les atteintes à l’environnement qu’il convient d’éviter, de réduire ou de compenser.
Votre commission a également adopté deux amendements identiques, présentés par votre rapporteure et Mme Viviane Le Dissez, tendant à rétablir la précision que le principe d’action préventive doit viser un objectif d’absence de perte nette, voire tendre vers un gain de biodiversité.
S’agissant du principe de solidarité écologique, votre commission a adopté deux amendements identiques, présentés par votre rapporteure et Mme Viviane Le Dissez, et visé l’ensemble des territoires concernés par une prise de décision publique ayant une incidence notable sur l’environnement, et non les seuls territoires directement concernés.
Elle a enfin adopté deux amendements identiques, présentés par votre rapporteure et Mme Viviane Le Dissez, inscrivant le principe de non-régression parmi les grands principes guidant les actions en faveur du développement durable, dans la rédaction suivante : « le principe de non-régression, selon lequel la protection de l’environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement, ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. »
(…)
La Commission est saisie de l’amendement CD7 de M. Martial Saddier.
M. Martial Saddier. S’agissant de la séquence « éviter, réduire, compenser », nous proposons de revenir à la formulation adoptée par le Sénat en première lecture, qui nous paraît une meilleure synthèse.
Mme la rapporteure. Avis défavorable. Cette rédaction n’est pas conforme à notre volonté de faire prévaloir une vision large en la matière.
125
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine les amendements identiques CD48 de Mme Viviane Le Dissez, CD151 de la rapporteure et CD195 de Mme Laurence Abeille.
Mme Viviane Le Dissez. L’article 2 précise que le principe d’action préventive et de correction implique d’abord d’ « éviter les atteintes significatives à la biodiversité ». Notre amendement vise à supprimer l’adjectif
« significatives », car il restreint la portée du texte.
Mme la rapporteure. Même argumentation : le terme « significatives » restreindrait beaucoup la portée du texte, ce qui serait dommage, surtout s’agissant de l’article 2.
Mme Laurence Abeille. Il ne semble ni nécessaire ni justifié de préciser que les atteintes à la biodiversité qu’il s’agit d’éviter doivent être « significatives ». D’une part, cette précision n’existe pas pour les autres aspects environnementaux. D’autre part, elle serait source de fragilité du point de vue juridique : le terme
« significatif » n’ayant pas, en soi, de portée normative, il reviendrait aux tribunaux de l’apprécier au cas par cas.
La Commission adopte les amendements.
Elle en vient à l’amendement CD21 de M. Martial Saddier.
M. Martial Saddier. Nous proposons, là encore, une rédaction qui nous paraît bien meilleure.
Mme la rapporteure. Vous allez un peu vite, Monsieur Martial Saddier, en évoquant uniquement un problème de rédaction, car il y a, vous le savez, une divergence de fond extrêmement importante entre votre vision de la biodiversité et la nôtre : les « services écosystémiques » auxquels vous souhaitez faire référence renvoient aux services que la biodiversité rend à l’homme, alors que les « fonctions écologiques », actuellement mentionnées dans le texte, désignent, de manière bien plus large, l’ensemble des fonctions que remplit la biodiversité au service non seulement de l’homme, mais aussi de la biosphère et de la planète. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle est saisie de l’amendement CD194 de Mme Laurence Abeille.
Mme Laurence Abeille. Il s’agit de préciser que la compensation « vise un objectif d’absence de perte quantitative et qualitative et, lorsque c’est possible, un gain net de biodiversité ». Avec cet amendement, nous reprendrions l’objectif d’absence de perte, voire de gain net de biodiversité, qui figure déjà dans plusieurs textes. En particulier, la doctrine nationale sur la séquence « éviter, réduire, compenser » préconise l’adoption de mesures compensatoires permettant d’atteindre un état « au moins équivalent » à l’état initial du milieu affecté et, si possible, d’obtenir un « gain net » de biodiversité.
Mme la rapporteure. Je vous invite à retirer votre amendement au profit de mon amendement suivant, le CD153. Je propose en effet une rédaction plus simple, plus concise et plus claire : « Ce principe doit viser un objectif d’absence de perte nette, voire tendre vers un gain de biodiversité. » Il va de soi que la perte peut être quantitative ou qualitative.
Mme Laurence Abeille. Je le maintiens.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine les amendements identiques CD153 de la rapporteure et CD49 de Mme Viviane Le Dissez.
M. Martial Saddier. Nous avons beaucoup discuté en première lecture, notamment en commission, de l’objectif d’absence de perte nette, voire de gain net de biodiversité. Il s’agit d’un point très important. Sans reprendre tous les débats, nous appelons de nouveau l’attention sur le fait que cette disposition sera très difficile à mettre en œuvre.
Mme la rapporteure. Je rappelle que ce texte vise à la préservation et à la reconquête de la biodiversité. Il ne m’apparaît donc nullement ridicule d’y inscrire un objectif d’absence de perte nette de biodiversité, ni de prévoir que l’on doit tendre vers un gain net de biodiversité.
La Commission adopte les amendements.
Elle en vient à l’amendement CD22 de M. Martial Saddier.
M. Martial Saddier. Ainsi que nous l’avons déjà longuement expliqué en première lecture, en introduisant le principe de solidarité écologique, vous créez de l’incertitude juridique pour les porteurs de projets, notamment en ce qui concerne les contraintes que ce principe leur impose. Nous proposons donc de supprimer l’alinéa 11, qui énonce ce principe.
Mme la rapporteure. Nous avons en effet longuement discuté de ce point. Je rappelle que l’article 2 traite des grands principes. Or, la solidarité écologique est un principe important, qui remonte à la création des parcs et figure dans la stratégie nationale pour la biodiversité.
126
Mon amendement suivant, le CD154, vise à supprimer le terme « directement », de manière à étendre le champ d’application du principe de solidarité écologique à l’ensemble des territoires concernés. Cela peut dissiper des interrogations d’ordre juridique.
M. le président Jean-Paul Chanteguet. Je précise que les parcs mentionnés par Mme la rapporteure sont les parcs nationaux.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle est saisie des amendements identiques CD50 de Mme Viviane Le Dissez et CD154 de la rapporteure.
Mme Viviane Le Dissez. Le principe de solidarité écologique est tout à fait conforme à la philosophie du texte.
Quant au terme « directement », ainsi que vient de l’indiquer Mme la rapporteure, il ne semble guère approprié, notamment dans la mesure où il n’existe pas nécessairement de frontières au sein des écosystèmes.
La Commission adopte les amendements.
La Commission adopte les amendements.