Assemblée nationale

a. Projet de loi n° 1847 du 26 mars 2016 1 - Exposé des motifs

L’article 2 consacre la connaissance de la biodiversité, jugée, lors de l’élaboration de l’actuelle stratégie nationale pour la biodiversité, comme essentielle à l’atteinte de ses objectifs, comme une action d’intérêt général.

Cet article introduit de plus par ailleurs deux nouveaux principes. D’une part, la séquence « Éviter réduire compenser » est déclinée pour la biodiversité comme un principe de l’action préventive. Il semble en effet utile que cette séquence essentielle trouve une traduction législative au niveau des grands principes que pose l’article L. 110-1 notamment pour fixer l’ordre de cette séquence et introduire la notion de valeur écologique qui doit servir de référence lors des procédures mises en œuvre.

Par ailleurs, il introduit le principe de solidarité écologique. Ce principe existe déjà pour les parcs nationaux et pour la gestion de l’eau. Introduit comme principe général, il met en exergue l’importance des interactions positives et négatives entre la préservation de la biodiversité et les activités humaines et permet de s’assurer que les questions complexes d’interactions et d’effets rétroactifs sont prises en compte dans les décisions.

- Article 2

Le II du même article L. 110-1 est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « Leur protection » sont remplacés par les mots : « Leur connaissance, leur protection » et les mots : « et leur gestion » par les mots : « leur gestion, la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu’ils fournissent » ;

2° Le 2° est complété par la phrase suivante : « Ce principe implique d’éviter les atteintes à la biodiversité et, à défaut, d’en réduire la portée et de compenser les atteintes qui n’ont pu être évitées en tenant compte des fonctions écologiques de la biodiversité affectée » ;

3° Il est ajouté un 6° ainsi rédigé :

« 6° Le principe de solidarité écologique qui appelle à prendre en compte, dans toute prise de décision publique ayant une incidence sur l’environnement, les interactions des écosystèmes, des êtres vivants et des milieux naturels ou aménagés. »

b. Etude d’impact

II.2. INTRODUIRE UN CONCEPT DE SOLIDARITE ECOLOGIQUE

Les écosystèmes, quels que soient leur degré d’anthropisation, sont en relation les uns avec les autres à différentes échelles. La perturbation d’un écosystème a des répercussions sur un autre. Le Conseil scientifique du patrimoine naturel et de la biodiversité l’a illustré avec de nombreux exemples. La préservation de la biodiversité en elle-même ou des services écosystémiques rendus passe donc par une attention particulière à apporter aux effets apportés sur les éléments constitutifs de la biodiversité et aux conséquences sur d’autres écosystèmes.

La stratégie nationale pour la biodiversité a introduit ce concept dans son objectif 13 « partager de façon équitable les avantages issus de l’utilisation de la biodiversité à toutes les échelles » et l’a définit comme « l’étroite interdépendance des êtres vivants, entre eux, avec les milieux naturels ou aménagés de deux espaces géographiques contigus ou non (R. Mathevet, rapport CNRS). Elle désigne à la fois la « communauté de destin

» entre les hommes et leur environnement et la volonté d’influencer de manière positive les différentes composantes de cette communauté. »

Cette solidarité fait par ailleurs écho à la solidarité entre territoire amont et aval en matière de gestion des eaux justifiant son introduction à un niveau supérieur du code.

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II.3. INTRODUIRE LA SEQUENCE EVITER REDUITE COMPENSER DANS LES PRINCIPES D’ACTION DU CODE DE L’ENVIRONNEMENT

II.3.1. Option retenue : une référence au principe

La rédaction actuelle du code de l’environnement a introduit le principe de prévention et de réduction par priorité à la source des atteintes portées à l’environnement. La loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature portait déjà une approche de la compensation des dommages causés à la faune et à la flore. La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a dans ses articles 230 et 231 revu la procédure d’étude d’impact pour renforcer la mise en œuvre de ce principe. Dans le cas de la biodiversité, l’élaboration d’une doctrine dite « séquence Eviter Réduire Compenser (ERC) » a permis d’avancer notablement sur la mise en œuvre de ces dispositions. Il est proposé ici, dans le cas précis de la biodiversité, qui est couverte par plusieurs livres du code de 18 l’environnement d’introduire ce principe d’action en amont des différents titres, c'est-à-dire dans les principes d’actions du livre premier.

II.3.2. Option non retenue : principe de non régression

Il a été suggéré d’introduire un principe de non-régression dans ce titre 1. Ce principe peut s’entendre de différentes façons :

Une non-régression du droit appliqué à la protection de la biodiversité 6 ;

Une non-régression de la biodiversité, aussi appelée « pas de perte nette de biodiversité » ou « no nett loss », développée notamment dans la stratégie européenne pour la biodiversité.

Ces deux acceptions n’ont pas été retenues.

La première acception est au cœur des réflexions et actions menées par le Gouvernement dans le cadre de sa feuille de route de modernisation du droit de l'environnement qui vise la simplification des procédures sans abaissement du niveau d'exigence de la protection de l'environnement. Dès lors, il semble nécessaire d'attendre la conclusion des travaux en cours avant d'éventuellement en faire un principe général de l'action publique.

La deuxième relève plus d’un objectif politique dont la force juridique resterait incertaine.

c. Amendements adoptés en commission - Amendement n°CD12 – Adopté

présenté par Mme Gaillard, rapporteure ARTICLE 2

Après la première occurrence du mot : « biodiversité », rédiger ainsi la fin de l’alinéa 3 :

« et aux services qu'elle fournit ; à défaut, d’en réduire la portée ; enfin, en dernier lieu, de compenser les atteintes qui n’ont pu être évitées et réduites, en tenant compte des espèces, des habitats naturels et des services et fonctions écosystémiques affectés ».

EXPOSÉ SOMMAIRE

Cet amendement poursuit deux objectifs :

- d’une part à poser l’obligation de compensation comme moyen ultime, après l’évitement et la réduction, de respecter le principe d’action préventive et de correction affirmé au 2° de l’article L. 110-1 du code de l’environnement,

- d’autre part à détailler les principaux éléments composant la « biodiversité affectée » : les espèces, les habitats naturels et les services écosystémiques.

- Amendement n°CD676 – Adopté

Présenté M. Giraud, M. Falorni, M. Giacobbi et M. Krabal ARTICLE 2

Après la première occurrence du mot : « biodiversité », rédiger ainsi la fin de l’alinéa 3 :

« et aux services qu'elle fournit ; à défaut, d’en réduire la portée ; enfin, en dernier lieu, de compenser les atteintes qui n’ont pu être évitées et réduites, en tenant compte des espèces, des habitats naturels et des services et fonctions écosystémiques affectés ».

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EXPOSÉ SOMMAIRE

Cet amendement propose d'inscrire le principe de compensation en dernier ressort après les tentatives d'évitement et de réduction, selon le principe ERC, en précisant que cela doit se faire en faveur des espèces, des habitats naturels et des services et fonctions écosystémiques affectés.

- Amendement n°CD18 – Adopté présenté par Mme Gaillard, rapporteure ARTICLE 2

Á l'alinéa 5, après le mot :

« incidence », insérer le mot :

« notable ».

EXPOSÉ SOMMAIRE

Cet amendement vise à circonscrire et à atténuer la portée de l'application du principe de solidarité écologique aux décisions publiques ayant une incidence notable sur l'environnement.

- Amendement n°CD644 – Adopté

Présenté M. Giraud, M. Falorni, M. Giacobbi, M. Krabal et Mme Dubié

ARTICLE 2

Après l’alinéa 5, insérer les deux alinéas suivants :

« 4° Il est ajouté un 7° ainsi rédigé :

« " 7° Le principe de complémentarité entre l’environnement et l’agriculture, reconnaissant les surfaces agricoles comme porteuses d’une biodiversité spécifique et variée, et l’activité agricole comme vecteur d’interactions écosystémiques permettant la préservation des continuités écologiques. " »

EXPOSÉ SOMMAIRE

Le sens du présent amendement est de clarifier plus précisément en droit, la manière dont l’activité agricole doit être envisagée, au regard du renforcement nécessaire de la protection environnementale

Il permet de consacrer le principe de complémentarité entre l’environnement et l’agriculture, né d’une vision partagée unanimement, et qui consiste à cesser d’opposer systématiquement agriculture et environnement.

Cet amendement vise donc à :

- intégrer ce principe, fil conducteur de la politique environnementale de l’avenir ;

- reconnaître la biodiversité spécifique supportée par les terrains agricoles, labours ou surfaces en herbe, au même niveau que pour les milieux boisés et les surfaces incultes ;

- favoriser la préservation des continuités écologiques en considérant que l’agriculture n’y fait pas obstacle d’une part, et qu’elle en constitue l’un des rouages essentiels.

La surface agricole utilisée est de 27 millions d’hectares, soit 50 % du territoire et des paysages métropolitains, chiffre toutefois en diminution constante. Quant aux zonages environnementaux (Natura 2000, Parcs naturels, réserves, littoral…), ils se superposent dans des proportions croissantes aux surfaces agricoles avec une imbrication de plus en plus forte.

Les nouveaux contours proposés ici permettront donc de fluidifier les interactions entre agriculture et impératifs de protection environnementale ; ils créeront en outre un véritable changement de paradigme qui permettra la mutation d’une vision de l’environnement ressentie parfois comme punitive, vers un regard et une action plus volontariste et co-préservant à la fois la biodiversité et une activité économique diligemment conduite par des acteurs responsables.

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d. Rapport n° 2064 de Mme GAILLARD, déposé le 26 juin 2014

I. Audition de Mme Ségolène Royal, ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie Mme Geneviève Gaillard, rapporteure. (…) Le premier introduit la biodiversité dans le code de l’environnement en tenant compte des évolutions fondamentales que nos sociétés modernes ont connues grâce au travail de recherche approfondi mené par tous les acteurs depuis plusieurs années. Il consacre la stratégie nationale et les stratégies régionales de la biodiversité et promeut la séquence « éviter, réduire, compenser », déjà connue de tous. Si le volet « compensation » de cette séquence est encore mal défini, nous ne devrons l’envisager que comme une ultime étape, pour les acteurs publics aussi bien que privés. En effet, notre objectif doit être d’éviter et de réduire les atteintes portées aux écosystèmes par tout projet – ainsi que la directive européenne du 16 avril 2014 nous y invite.

(…)

Mme Laurence Abeille (…) Nous sommes favorables au titre I^er qui inscrit cette vision dynamique de la biodiversité dans la loi. Nous regrettons cependant qu’il n’impose pas un principe de non-régression du droit de l’environnement au moment où nombreux sont ceux qui essaient de mettre à mal les avancées en matière environnementale – en témoigne, par exemple, la proposition de loi relative à la charte de l’environnement adoptée au Sénat.

(…)(…)(…)

Examen des articles - Article 2

(article L. 110-1 du code de l’environnement)

Actualisation des principes de préservation et de reconquête de la biodiversité 1. Les dispositions du projet de loi

L’article 2 modifie le II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement, qui définit les principes gouvernant la gestion de la biodiversité. Il introduit la notion de connaissance de la biodiversité, ainsi que deux nouveaux principes : le triptyque « éviter, réduire, compenser » et la solidarité écologique.

L’alinéa 2 introduit, en second rang d’importance après la protection, la connaissance des différents éléments composant la biodiversité. Cet ajout consacre la connaissance comme principe fondateur d’une politique plaçant la biodiversité en son centre. Il ne fait qu’entériner une évolution de longue date qui a notamment abouti à faire de la connaissance – qui reste défaillante à certains égards, notamment dans le domaine marin – un élément clé de la politique française de préservation et de reconquête, formalisée dans la Stratégie nationale pour la biodiversité. Le même alinéa procède de la même façon avec la résilience des éléments composant la biodiversité – la formulation retenue étant « préservation de leur capacité à évoluer » – ainsi qu’avec les services écosystémiques, dont la sauvegarde se trouverait ainsi inscrite dans la loi. Ce dernier point fait consensus au sein de la communauté scientifique, tant ces services conditionnent toute activité humaine.

L’alinéa 3 introduit, en complétant le 2° du II de l’article L.110-1, le principe « éviter – réduire – compenser » (cf. supra). Cette introduction paraît tout à fait adéquate dans la mesure où cette disposition du code traite du principe « (…) d’action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement (…). » Là encore, l’accent reste mis sur les fonctions de la biodiversité puisque le principe « éviter-réduire-compenser » doit s’appliquer en tenant compte des fonctions écologiques (fourniture de services écosystémiques essentiels, régulation des phénomènes climatiques, loisirs) de la biodiversité affectée. Cette précision va dans le sens d’une vision rénovée de la biodiversité dans laquelle un dommage à celle-ci ne s’apprécie plus simplement de façon intrinsèque (la disparition d’un biotope, d’une espèce), mais également de façon extrinsèque (le rôle du taxon affecté au sein de son écosystème ainsi que dans les écosystèmes environnants).

Le cinquième alinéa de cet article introduit, sous forme d’un alinéa additionnel, le principe de solidarité écologique (cf. supra). Cette insertion implique la prise en compte, dans toute prise de décision publique ayant une incidence sur l’environnement, des interactions entre écosystèmes, des êtres vivants et des milieux naturels ou aménagés ; elle va dans le sens d’une conception dynamique de la biodiversité, dont le Conseil national de protection de la nature a donné de nombreux exemples.

Elle se situe également dans le droit fil des réflexions ayant abouti à la rédaction de la Stratégie nationale pour la biodiversité, qui l’a introduite dans son objectif 13⁵. Elle a été définie à cette occasion comme « l’étroite

5 « Partager de façon équitable les avantages issus de l’utilisation de la biodiversité à toutes les échelles ».

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interdépendance des êtres vivants, entre eux, avec les milieux naturels ou aménagés de deux espaces géographiques contigus ou non. Elle désigne à la fois la « communauté de destin » entre les hommes et leur environnement et la volonté d’influencer de manière positive les différentes composantes de cette communauté ». Cette solidarité s’inspire également de la solidarité intra-bassins affirmée dans le domaine de l’eau, entre territoire amont et aval, et justifie pleinement son introduction à un niveau supérieur du code de l’environnement.

2. La position de votre commission Votre commission a accepté :

– de poser l’obligation de compensation comme moyen ultime, après l’évitement et la réduction de la biodiversité, et de détailler les principaux éléments composant la « biologie affectée » ;

– d’atténuer la portée de l’application du principe de solidarité écologique aux décisions publiques ayant une incidence notable sur l’environnement ;

– d’ajouter le principe de complémentarité entre l’environnement et l’agriculture.

Par contre, elle a refusé d’ajouter les principes de « non régression en matière d’environnement » et de

« mieux-disant environnemental » ainsi que la notion de liens entre « les activités humaines et la biodiversité ».

La commission examine l’amendement CD532 de Mme Laurence Abeille.

Mme Laurence Abeille. Cet amendement vise à défendre une application stricte du principe de précaution, principe attaqué non seulement par les lobbies industriels mais également par les parlementaires de l’UMP.

(Murmures sur les bancs UMP)

Face aux menaces accrues que font peser sur la santé et l’environnement les ondes, les perturbateurs endocriniens, les nanoparticules ou les pesticides, nous souhaitons renforcer le principe de précaution.

« Science sans conscience n’est que ruine de l’âme », disait Rabelais. Le développement scientifique et technologique doit donc se faire selon des règles strictes, sous le contrôle du peuple et des élus. Nous proposons de supprimer la référence au « coût économiquement acceptable » : face à des dommages graves et irréversibles, la question des coûts ne doit pas se poser. Ce primat de l’économie est une négation de l’écologie et du développement durable.

Mme la rapporteure. Pour avoir participé à l’élaboration de la Charte de l’environnement, je pense que, pour des raisons de sécurité juridique, il n’est pas judicieux de rouvrir le débat sur le principe de précaution. Avis défavorable.

Mme la ministre. Même avis.

M. Martial Saddier. L’UMP ayant été mise en cause, je rappelle que c’est elle qui a ouvert la voie à la constitutionnalisation du droit de l’environnement, avec l’appui de certains députés de l’opposition d’alors, je pense d’ailleurs à Mme Geneviève Gaillard, qui avait voté la Charte de l’environnement.

Mme la rapporteure. Tout à fait.

M. Martial Saddier. Je pense, comme la rapporteure, que nous sommes parvenus avec la Charte de l’environnement à un équilibre fragile, que nous serions bien inspirés de préserver.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CD240 de M. Martial Saddier.

M. Jean-Pierre Vigier. Le triptyque « éviter, réduire, compenser » est déjà inscrit dans la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature. Il détermine de nombreuses réglementations sectorielles. L’élever au rang de principe fondamental du droit de l’environnement risquerait de multiplier les contestations juridiques, dont les premières victimes seraient les porteurs de projet. Cela irait à l’encontre du but recherché, et la biodiversité en souffrirait.

Mme la rapporteure. Il n’y a aucune raison de ne pas saisir l’occasion qui nous est donnée de repréciser ce triptyque inscrit dans notre droit et dans nos mœurs depuis 1976. Avis défavorable.

M. Martial Saddier. Nous avons le sentiment que le projet de loi élargit l’application de ce triptyque à l’ensemble des projets, y compris dans le domaine de la construction, ce qui pourrait empêcher le développement de projets immobiliers sur les terrains déclarés constructibles au cœur des villes.

Mme la ministre. Il n’y a guère de risque, car, à la différence des terrains situés en espace naturel, les terrains constructibles en ville ne font pas l’objet de compensations.

Mme la rapporteure. L’amendement qui suit apporte quelques précisions.

La commission rejette l’amendement.

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Puis elle examine les amendements identiques CD12 de la rapporteure et CD676 de M. Joël Giraud.

Mme la rapporteure. Mon amendement vise deux objectifs. D’une part, il pose l’obligation de compensation comme moyen ultime, après l’évitement et la réduction ; il détaille, d’autre part, les principaux éléments composant la « biodiversité affectée », à savoir les espèces, les habitats naturels et les services écosystémiques.

M. Joël Giraud. Je propose également d’inscrire le principe de compensation en dernier ressort.

Mme la ministre. Je m’en remets à la sagesse de la commission. Il y a toujours un inconvénient à énumérer les éléments composant l’écosystème, car celui-ci doit être appréhendé dans sa globalité. Ce qu’il importe de prendre en compte, ce sont les interactions entre les milieux, les espèces et les êtres humains, qui sont précisément le cœur de la biodiversité.

La commission adopte les amendements CD12 et CD676.

En conséquence, les amendements CD677, CD533 et CD255 n’ont plus d’objet.

La commission examine l’amendement CD241 de M. Martial Saddier.

M. Martial Saddier. L’article prévoit l’introduction dans le droit de l’environnement du principe de solidarité écologique. Faute d’en cerner la portée juridique, nous proposons sa suppression.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. On supprimerait l’un des principes innovants affirmés dans la loi, et déjà à l’œuvre dans le domaine de l’eau et dans les parcs nationaux.

Mme la ministre. Il est novateur et utile d’affirmer l’interdépendance des écosystèmes. Introduire ce principe dans la loi permettra l’ouverture de discussions sur la juste répartition de l’effort entre les communes qui ont des territoires à protéger et les autres.

M. Jean-Marie Sermier. Toute décision publique ayant une incidence sur « l’environnement et les interactions des écosystèmes, des êtres vivants et des milieux naturels ou aménagés », l’application de ce principe me semble très difficile. Il faut préciser les choses pour éviter le risque d’abus et de contentieux.

M. Serge Letchimy. Voilà qui rappelle le débat sur le service écologique, notion à laquelle certains, déjà, étaient opposés. Étant donné la diversité des territoires, la notion de solidarité écologique est essentielle. Le texte doit être maintenu.

M. Martial Saddier. La solidarité écologique compte deux volets. Que la construction d’un hôpital contraigne à changer l’affectation de quelques hectares et que l’on souhaite compenser cela est une chose. Au-delà,

M. Martial Saddier. La solidarité écologique compte deux volets. Que la construction d’un hôpital contraigne à changer l’affectation de quelques hectares et que l’on souhaite compenser cela est une chose. Au-delà,