Chapter 2. IMR Overview
2.6 Routing Multicast Traffic across Multiple Domains with MSDP
a) Um país em mudança e as primeiras tentativas de se construir uma estrada de ferro
Ao longo dos séculos XVII, XVIII e XIX, os governantes portugueses e brasileiros movimentaram-se para garantir a articulação e a integração territorial do Brasil. Nos séculos XVII e XVIII, o argumento das fronteiras naturais era usado pela Coroa portuguesa para a expansão de seus domínios coloniais às custas dos espanhóis (MAGNOLI, 1997, p. 239-287). O maior símbolo do expansionismo meridional português no século XVII foi a fundação da Colônia
de Sacramento, em 1680. No século seguinte, o Tratado de Madri (1750) coroou os esforços dos portugueses, ao apagar a abstrata linha de Tordesilhas e conferir à Portugal um aumento na sua posse colonial.
Se coube aos portugueses expandir o território brasileiro, após a Independência, a preocupação era a manutenção do território, supostamente ameaçada pelas intenções expansionistas de Buenos Aires e pelas pressões separatistas internas, presentes, sobretudo, no Rio Grande do Sul. Em virtude desse cenário, surgiram as primeiras tentativas de promover estradas de ferro, a fim de melhor integrar o território nacional (GRANDI, 2010, p. 65). Durante a Regência (1831-1840) – um dos períodos mais agitados da história brasileira no que tange a revoltas federalistas –, meses após a eclosão da Cabanagem18 e semanas após a Revolução Farroupilha,19 o Governo Imperial promulgou o primeiro decreto legislativo que autorizava uma concessão ferroviária, a Lei Feijó, em 1835 (SILVA, 1905, p. 544-545). A concessão em questão referia-se à construção de uma estrada de ferro que ligasse as capitais das províncias de Minas Gerais, do Rio Grande do Sul e da Bahia à capital do Império. A lei de 1835 certamente era audaciosa e revelava a vontade, por parte do Governo Imperial, de construir estradas de ferro. Contudo, naquela época, dificilmente construir-se-iam ferrovias no país: o Brasil independente tinha apenas 13 anos e ainda possuía uma situação política instável (CHROCKATT DE SÁ, 1893, p. 7). Como Silva destacou:
Como poderia um Governo sincero e esclarecido acreditar que um paiz despovoado sem um regimen economico estavel, sem capital, dilacerado de longa data por luctas intestinas e com os paizes limitrophes, sem iniciativa e a braços com a mais completa ignorancia das classes populares, sem credito, explorado pelo infeliz braço escravo, seria capaz de levar avante empresa tão difficil? (SILVA, 1904, v. 1, p. 401).
O Brasil de então possuía baixa densidade populacional, não existindo, pois, uma demanda ferroviária capaz de justificar os investimentos privados sem a concessão de privilégios, por parte do Governo. Embora benefícios tenham sido oferecidos ao capital privado, não foram suficientes para atraí-lo (CÔRREA FILHO, 1954, p. 373).20
18 A Cabanagem (1835-1840) foi uma revolta social paraense, na qual negros e índios, motivados pela extrema pobreza da região, se insurgiram contra a elite política.
19 A Revolução Farroupilha (1835-1845) foi uma revolução de caráter republicano, na qual a Província de São Pedro do Rio Grande do Sul chegou a declarar independência.
20 Entre os benefícios estavam: a concessão da ferrovia por 40 anos, a isenção de impostos de importação sobre bens de metal e a cessão de terras devolutas.
Mesmo após o fim da Regência, o território nacional não se encontrava plenamente configurado, nem blindado frente a questões externas. Aliás, tal situação conservou-se durante todo o século XIX, como evidenciou a questão lindeira de Palmas, envolvendo um segmento da fronteira brasileira com a argentina e evidenciando a instabilidade fronteiriça no Prata: caso a Argentina ganhasse o litígio arbitrado pelo então presidente norte-americano, Grover Cleveland, em 1895, o Rio Grande do Sul – região que fora, ao longo do século XIX, palco de agitações políticas separatistas – ficaria unido ao restante do país apenas por um estreito corredor (MAGNOLI, 1997, p. 239-287). Essa conjuntura no Brasil meridional contribuiu para a formação de uma visão estratégica, por parte do Governo Imperial, acerca das ferrovias, que perdurou todo o século XIX (LEWIS, 1991, p. 9).
A Província de São Paulo também revelou desde cedo disposição em construir ferrovias: em 1836, a Assembleia Legislativa da Província faria sua primeira concessão, posteriormente substituída pela Lei 115, de março de 1838.21 São Paulo foi a primeira província a realizar uma concessão ferroviária no país, ao autorizar a companhia de Aguiar, Viúva, Filhos & Companhia e seu sócio Platt e Reid a construir uma estrada de ferro que ligasse Santos a São Paulo e a algumas cidades do interior paulista (DEBES, 1968, p. 20-31).22 No entanto, a tentativa paulista de promover estradas de ferro, diferentemente da nacional, estava mais ligada a motivos econômicos (GRANDI, 2010, p. 65-66). Na época, o principal produto da Província ainda era o açúcar.
Na década de 1840, quase não houve avanço no que tange à construção de estradas de ferro. Em 1840, o Governo Imperial outorgou a Tomas Cochrane uma concessão para construir uma linha férrea entre o Distrito Federal e a Província de São Paulo e, desse modo, foi firmado o primeiro contrato ferroviário em que o Governo concedia ao concessionário “privilégio de zona”.23 O artigo quatorze da concessão afirma que “durante o tempo do privilegio da Companhia, o Governo não poderá conceder outro para a construcção de caminho de ferro, no caso de que esse caminho lhe fique a distancia de cinco léguas” (BRASIL, 1922, v. 1, p. 13). Com a concessão do privilégio de zona, qualquer outra empresa – já constituída ou não – ficava proibida de embarcar ou desembarcar pessoas ou mercadorias na área de privilégio de uma ferrovia.
21 Em 29 de outubro de 1838, o Governo Imperial aprovou tal concessão, por meio do Decreto número 64 (BRASIL, 1922, v. 1, p. 9-10).
22 Há diversos registros das condições da concessão feita pela Província de São Paulo. Um deles pode ser encontrado em Silva (1904, v. 1, p. 404).
Contudo, Tomas Cochrane teve dificuldades para encontrar investidores dispostos a aportar capital no projeto e, mesmo com a incorporação do privilégio de zona aos outros benefícios já ofertados pelo Governo Imperial, nenhum investimento em estrada de ferro foi realizado no país. O desconhecimento acerca das possibilidades reais de organizar uma empresa ferroviária e a concorrência de outros países – como Canadá, Rússia e Índia, países cujos governos tentavam atrair capitais estrangeiros oferecendo uma garantia de juros aos potenciais investidores – dificultavam a construção de uma ferrovia no país (CÔRREA FILHO, 1954, p. 375; WRIGHT, 1974, p. 26-27; ZALDUENDO, 1975, p. 209).24 Segundo Silva, a concessão de
Cochrane “estava destinada a caducar. (...) Faltava na sua concessão a cláusula principal para que fosse possível o levantamento do capital no estrangeiro, ou o que é o mesmo, na praça de Londres: a garantia de juros” (SILVA, 1904, v. 1, p. 406).
Apesar disso, essas tentativas frustradas não foram inertes, pois tiveram a capacidade de preparar o terreno para os investimentos que ainda estavam por vir (PINTO, 1903, p. 27). Nesse sentido, a tentativa de Tomas Cochrane foi importante, pois, a partir dela, os governos Imperial e de Província de São Paulo se convenceram de que seria necessário oferecer aos investidores uma garantia de juros (BRITO, 1961, p. 27; GRAHAM, 1973, p. 59-60).25
Além da competição com países que ofereciam maiores subsídios, outros fatores dificultaram o fornecimento de capitais, por parte do mercado privado, para a construção de ferrovias no Brasil. Duncan (1932, p. 19) destaca a falta de demanda por transporte de passageiros como um empecilho à atração de investimentos privados no setor.26 Benévolo (1953, p. 155; 144) chama a atenção para a falta de um espírito empresarial no Brasil e para as condições precárias do mercado de crédito no país. Summerhill (1998, p. 385) aponta diversos fatores que tornaram os mercados privados incapazes de ofertar transporte ferroviário no Brasil até meados do século XIX. Entre eles, pode-se citar: (i) a necessidade de grande volume de capital, fator escasso no país naquele momento; (ii) a incerteza derivada do investimento em um empreendimento pioneiro no país; (iii) os riscos de regulamentação e nacionalização por parte do
24 Brito (1961, p.88) também critica a falta de atenção dada pelo parlamento às estradas de ferro.
25 Em um episódio envolvendo Cochrane, o Conselho de Estado chegou a aprovar a concessão desse benefício, mas esta foi posteriormente barrada pelo Poder Legislativo (PINTO, 1903, p. 27).
26 Certamente a demanda de passageiros facilitaria a construção de estradas de ferro, mas ela não parece ser um requisito per se para a construção de ferrovias, visto que milhares de quilômetros de linhas férreas foram construídas em São Paulo, a despeito da baixa demanda de passageiros. Durante o Império, as receitas de passageiros responderam por cerca de 20% das receitas totais da Mogiana e da Paulista, duas das principais ferrovias paulistas (SAES, 1981, p. 73-74).
Governo; (iv) a ausência de um mercado de capitais desenvolvido no Brasil; e (v) a instabilidade política regencial. As dificuldades técnicas envolvidas na construção de ferrovias, em diversas áreas do país, causadas por fatores climáticos e topográficos, são citadas por diversos pesquisadores.27
Para Cechin (1978, p. 32), quanto mais atrasada uma economia – e à época, o Brasil era basicamente uma economia agrária e escravista –, mais difícil é construir uma ferrovia. Graham (1973, p.18-26) nota que o Brasil não se encontrava atrasado apenas economicamente, mas também política e socialmente.28 Zalduendo ressalta a concorrência da navegação de cabotagem:
para o autor argentino, no Brasil, cada porto sofria um processo de desenvolvimento econômico independente, ligado aos recursos de seu próprio hinterland. A colonização predominantemente litorânea do país tornava a navegação de cabotagem um meio de transporte eficiente e econômico, o que motivou eventuais investidores a exigirem ajuda e garantia adicional por parte do Governo (ZALDUENDO, 1975, p. 224-225).
Haber (1997, p. 16) afirma que os altos custos de transporte constrangiam o desenvolvimento de atividades econômicas, durante o século XIX. Por isso, o desenvolvimento de atividades econômicas mais afastadas do litoral, como o café no interior paulista, dependia das estradas de ferro. O país encontrava-se, assim, em uma espécie de círculo vicioso: a economia não se desenvolvia como poderia devido à falta de meios de transporte competitivos e estes não se desenvolviam em parte devido ao subdesenvolvimento econômico, que não justificava investimentos relevantes em ferrovias. Cabia, pois, ao Governo incentivar a construção de estradas de ferro.
Na década de 1850 houve avanços e as primeiras estradas de ferro do país foram construídas. Pinto (1903, p. 21) divide o desenvolvimento ferroviário paulista em quatro fases distintas. A primeira, que vai até o início da década de 1850, é caracterizada pelas tentativas frustradas de se construir estradas de ferro. Motivado pela escassez de recursos, o Governo Imperial revelara sua preferência pelo emprego de capitais privados desde a Lei José Clemente, de 1828. Contudo, até 1852, o Governo não conseguiu atrair investidores dispostos a construir as primeiras ferrovias da província – visto que os riscos de construir uma estrada de ferro, até então, sobrepunham-se aos privilégios oferecidos pelo Governo. Não obstante o Brasil tenha sido um
27 Ver, por exemplo, Duncan (1932, p. 20), Graham (1973, p. 70) e Lewis (1991, p. 5).
28 Politicamente, pode-se citar a existência do Poder Moderador e de um “parlamento às avessas”; e, socialmente, a sociedade patriarcal, que caracterizava esta esfera.
dos primeiros países do mundo a legislar sobre concessões de estradas de ferro, tardou a ter ferrovias (ZALDUENDO, 1975, p. 208).
A segunda fase, cujo marco é o ano de 1852, registrou avanços, e, nela, as primeiras estradas de ferro foram construídas. Para que isso acontecesse com a participação preponderante do capital privado, o Governo incentivou os investidores (i) com uma garantia de juros, de acordo com a qual o Governo, se necessário fosse, remuneraria o acionista; e (ii) com um privilégio de zona, dentro da qual nenhuma outra companhia poderia receber mercadorias e passageiros. Também houve a concessão de diversos outros benefícios, como isenção de impostos de importação.
Com o passar dos anos, e a partir do desenvolvimento do sistema ferroviário paulista, alguns dos riscos relacionados aos investimentos em estradas de ferro no país foram mitigados, possibilitando ao Governo a redução dos benefícios oferecidos para incentivar a construção de ferrovias. Entra-se, assim, na terceira fase do desenvolvimento ferroviário, na qual o Governo pôde diminuir os privilégios oferecidos aos investidores. Dessa maneira, a partir de 1880, estes, em muitos casos, prescindiram da garantia de juros – mas mantiveram o privilégio de zona. A quarta fase de Pinto, que foge do escopo temporal desta pesquisa, corresponde ao período no qual as ferrovias não necessitavam mais da proteção do Governo para serem construídas (PINTO, 1903, p. 21-22).
b) As primeiras concessões
Se entre 1835 e 1851 o Governo brasileiro pouco fez para promover as ferrovias, em 1852 quatro decretos relacionados a estradas de ferro foram aprovados. Dois deles, sobretudo, são marcos do início da segunda fase ferroviária. O primeiro Decreto, de 12 de junho, autorizou a construção da Estrada de Ferro Mauá, a primeira do Brasil, inaugurada em 1854, com apenas quatorze quilômetros de extensão (BRASIL, 1922, v. 1, p. 15-16). Embora seja pouco relevante econômica e politicamente, Mauá defendia a linha como um “pano de amostra” do que as ferrovias poderiam proporcionar ao país (BRITO, 1961, p. 34, 111, 54).
O segundo Decreto, de 26 de junho, autorizou o Governo a conceder “a uma ou mais Companhias a construcção total ou parcial de um caminho de ferro que, partindo do municipio da Côrte, vá terminar nos pontos das provinicias de Minas Geraes e S. Paulo, que mais conveniente
forem” (BRASIL, 1922, v. 1, p. 17-19). O intuito era construir uma estrada de ferro “que atravessasse uma regiao ocupada e uma das mais prosperas do país principalmente devido à riqueza advinda da crescente expansão da produção cafeeira” (LAMOUNIER, 2012, p. 2). Tal Decreto, de número 641, modificaria a história ferroviária do país, por ser o primeiro decreto a outorgar uma garantia de juros – no caso de 5% –, por parte do Governo Imperial, aos investidores interessados em construir estradas de ferro.29 Diversos países empregavam tal estratégia para atrair capital estrangeiro para a construção de ferrovias.
Assim, apesar de não contar com subsídios inovadores, o Brasil, dessa maneira, passou a competir no mercado internacional para atrair capital estrangeiro para a construção de ferrovias, e afastou-se definitivamente do modelo inglês de concessões, no qual muitas empresas nada deviam ao estado (BENÉVOLO, 1953, p. 126; CECHIN, 1978, p. 33). Silva (1904, v. 1, p. 410) afirma que o Decreto 641 fora promulgado “depois de bem estudadas as exigencias da praça de Londres relativamente ao fornecimento de capitaes”.30 Ainda na década de 1850, algumas leis que regulariam questões importantes relacionadas com estradas de ferro foram aprovadas.31
As primeiras estradas de ferro surgiram justamente nas regiões mais prósperas do país:
No periodo das primeiras concessões, como já mostrei, figuram apenas as antigas provincias de Pernambuco, Bahia, Rio de Janeiro e Municipio Neutro, e S. Paulo. Eram justamente as mais prosperas. Começando a construcção na Provincia do Rio de Janeiro, tomou os primeiros incrementos nas da Bahia e Pernambuco ; mas nos Estados do Rio de Janeiro, Minas e S. Paulo, mais se desenvolveu depois, sobretudo depois de 1870 (SILVA, 1904, v. 1, p. 428).
Outro benefício oferecido aos investidores privados dispostos a financiar ferrovias no Brasil foi o privilégio de zona. Tal benefício, cuja origem é italiana e alemã, trouxe problemas para o desenvolvimento ferroviário do país. A extensão do privilégio de zona variava desde um quilômetro até quarenta quilômetros de cada lado dos trilhos, dependendo da concessão
29 Além da garantia de juros, o governo oferecia outros benefícios, como a cessão de terras devolutas, a isenção de direitos de importação sobre os materiais necessários para a construção da estrada de ferro e um privilégio de zona de trinta quilômetros para cada lado da linha.
30 O decreto 641 não só concedeu a garantia de juros, mas também tornou mais generosos benefícios de concessões anteriores: o prazo da concessão, por exemplo, foi aumentado para noventa anos (CÔRREA FILHO, 1954, p. 375). 31 Em 10 de julho de 1855, o decreto 816 dispôs sobre a desapropriação de prédios e terrenos. Logo depois, um decreto de 27 de outubro de 1855 regularia a execução daquela lei (SILVA, 1904, v. 1, p. 683). Em 12 de setembro de 1855, o Governo Imperial autorizou as companhias ferroviárias a contrair empréstimos no exterior e a instalar-se fora do país, o que facilitava a comercialização de títulos e ações dessas empresas (GRANDI, 2010, p. 69). O decreto 1930 de 26 de abril de 1857 estabeleceu regras e princípios para a polícia, segurança e regularidade do tráfego de companhias ferroviárias (SILVA, 1904, v. 2, p. 567-588).
(BENÉVOLO, 1953, p. 173-175). Em um momento inicial, quando havia poucas empresas no país, o privilégio de zona não causou divergências. Entretanto, à medida que o número de estradas de ferro no país crescia, mais conflitos relacionados com o privilégio de zona ocorriam. Tal benefício retardou o desenvolvimento ferroviário paulista, especialmente em virtude das restrições que ele impunha à construção de novas ferrovias. Algumas estradas de ferro de São Paulo se viram diante de restrições ao seu crescimento devido aos privilégios de zona de suas concorrentes, sobretudo a partir dos anos 1880, quando a rede ferroviária da Província crescia. Caso emblemático é o da Paulista, que como se verá adiante, em função do privilégio de zona de outras companhias, tinha dificuldades para crescer e, por isso, nos anos 1890, adotou uma estratégia de compra de outras empresas. Surgiram diversas disputas comerciais relacionadas a zonas de privilégios. Um exemplo, na Província de São Paulo, é o da Ituana e da Sorocabana, abordado por diversos autores.32 Posteriormente, as duas empresas unir-se-iam. A Ituana também teve problemas com a Paulista.33 O privilégio de zona também fez com que muitas empresas se expandissem visando mais à demarcação de território, por meio do privilégio de zona, do que por razões comerciais (LEWIS, 1991, p. 18). Lamounier sintetiza a questão:
O potencial econômico do novo oeste paulista orientava o traçado das linhas e ramais das várias companhias que, em diversas ocasiões, tiveram que disputar nos canais formais de arbitragem as regiões mais lucrativas. A luta por novas concessões era um meio de aumentar a zona de influência e assegurar o monopólio da produção cafeeira (LAMOUNIER, 2012, p. 19).
Para Picanço (1887), houve exageros por parte do Governo, no que tange às concessões do privilégio de zona:
Em um paiz novo, como o Brazil, não se deve conceder tamanhos privilegios de zonas, que mais tarde embaraçam a administração publica e crêam obstaculos ao desenvolvimento da viação ferrea. Nas estradas de S. Paulo as zonas privilegiadas são immensas – de 30 kilometros para cima, para cada lado do eixo da linha –; o que não convém a uma provincia em que ha tanta iniciativa particular (PICANÇO, 1887, p. 235).
Os problemas relacionados ao privilégio de zona ainda foram potencializados pela – e evidenciaram a – falta de planejamento da política ferroviária paulista (LEWIS, 1991, p. 18). O Primeiro Congresso de Estradas de Ferro do Brasil, realizado entre julho e agosto de 1882,
32 Entre eles, Benévolo (1953, p. 175), Matos (1990, p. 108) e Lewis (1991, p. 18). 33 Para detalhes, ver Matos (1990, p. 88) ou Lewis (1991, p. 18).
registrou discussões sobre o tema e procurou esclarecer dúvidas existentes acerca do privilégio de zona. Foi ressaltado que "o privilegio da zona só tem em vista impedir que se desviem da estrada passageiros e mercadorias, e não obstar o etabelecimento de prolongamentos e ramaes convergentes com estações na propria zona privilegiada" (PICANÇO, 1887, p. 230). Devido aos problemas do privilégio de zona, seu uso foi, ao longo do tempo, sistematicamente reduzido pelo Governo Imperial – as concessões foram se tornando tanto menores quanto menos frequentes.34
Outro benefício presente no Brasil foi a subvenção quilométrica. Um de seus marcos é uma lei de 1873 – com base nela, diversas ferrovias receberam o privilégio da subvenção quilométrica, de até trinta contos de réis por quilômetro construído. Telles (1984, p. 390) critica este benefício, visto que ele incentivava a construção de baixa qualidade. Além disso, as empresas não se importavam em minimizar a extensão, já que o benefício era por quilômetro. Por exemplo, uma empresa poderia ver-se incentivada a, ao invés de atravessar uma montanha – o que demandaria um custo maior na construção mas garantiria uma despesa operacional mais baixa –, contorná-la, aumentando sua extensão e o valor recebido pela subvenção quilométrica, mas aumentando também sua despesa operacional. Em suma, se o benefício não fosse bem regulado, para evitar situações como a ilustrada, o Governo poderia estar financiando a construção de estradas de ferro ineficientes, cuja lógica de construção não é apenas econômica:
É fácil de perceber que ficava estabelecido um fortíssimo estímulo à má construção, isto é, às estradas construídas o mais barato e com a maior quillometragem possível. Eram as estradas fazendo numerosas voltas e ziguezagues, com o mínimo de movimento de terras, que até hoje constituem um dos mais sérios entraves das nossas ferrovias (...) Essa lei deu margem, também, a toda espécie de abusos e negociatas (...) Eram as chamadas estradas econômicas, que, na maioria dos casos, de econômicas só tinham o investimento inicial, porque resultavam em altas despesas de custeio e alto desgaste dos trilhos e do material rodante (TELLES, 1984, p. 390; 409).
c) O café e as primeiras estradas de ferro paulistas: as décadas de 1850 e 1860 Até meados do século XVIII, a região que hodiernamente forma o Estado de São Paulo recebeu pouca atenção por parte dos portugueses. Pode-se salientar a descoberta das minas de ouro, em Minas Gerais, na virada do século XVII para o XVIII como um evento que influenciou a economia paulista, pois o acesso às minas passava por regiões paulistas (VUGMAN, 1976, p.