Route Salvan – Finhaut

Le premier enjeu ressourciel auquel nous allons nous intéresser ici concerne la liaison routière entre Salvan et Finhaut. S’il en était déjà question durant le troisième forage entre 1910 et 1940 (cf. section 5.3.2), cette liaison routière revient sur le tapis dans les années 1980. Ces deux communes voisines, situées dans la même vallée, ne sont en effet desservies par aucune liaison routière directe. Ainsi, si un habitant de Salvan veut aller rendre visite à un parent à Finhaut, il doit descendre sur Martigny, puis emprunter le col de la Forclaz avant d’arriver à Finhaut (cf. carte ci-dessous) :

Autrement dit, 33 kilomètres de route de montagne alors que les deux villages ne sont réellement séparés par à peine… cinq kilomètres (Guex, 1985b). Comme nous l’avons mentionné dans l’analyse du Capital Gouvernance, cette liaison représente une priorité pour les autorités politiques et, comme n’hésite pas à le formuler Maxime Gay-des-Combes le président de Finhaut, une question de survie pour la commune (Guex, 1993a). Les raisons plaidant pour cette route sont tout d’abord démographiques et sociales : si entre 1950 et 1980 la population valaisanne a augmenté de 35 %, celle de Finhaut a reculé de 31 % ! Pour les défenseurs de la route, cette hémorragie est la conséquence de l’isolement que vit la commune. Il y a également des motifs touristiques et économiques à cette liaison, les difficultés freinant considérablement le développement d’une région dont le tourisme représente la seule industrie (Guex, 1985b). De plus, la route permettrait de constituer un circuit touristique dans la vallée du Trient (cf. carte ci-dessous). Enfin, elle placerait Finhaut sur l’axe direct de Chamonix. Pour Maxime Gay-des-Combes, « nul besoin d’expliciter les retombées touristiques et économiques pour la région » (Giroud, 1987).

Si tout semble plaider en faveur de cette réalisation, un problème se pose et il est de taille : le coût de l’ouvrage. Les cinq petits kilomètres entre Finhaut et les Marécottes reviennent à plus de 40 millions de francs (Grand Conseil du Canton du Valais, 1985). La solution serait donc de pouvoir compter sur une subvention de la part de la Confédération. Ainsi, quelles sont les règles du Régime Institutionnel qui sont susceptibles d’être mobilisées par les acteurs pour réguler cet enjeu ressourciel ?

ANALYSE DU REGIME INSTITUTIONNEL DE RESSOURCE

Au niveau des droits de propriété, comme nous l’avons mentionné dans la section 5.3.2, les droits de propriété sur les routes sont définis par le Code civil suisse qui les instaure comme faisant partie du domaine public (Art. 664). Cet article stipule également que c’est la législation cantonale qui en règle l’exploitation et le commun usage.

Pour les politiques publiques fédérales, l’Art. 37 de la Constitution assure à la Confédération « la haute surveillance sur les routes et les ponts dont le maintien l’intéresse ». Cependant, ainsi que nous l’avions vu, le Conseil fédéral relève que la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons a laissé à ceux-ci pleine liberté en matière de ponts et chaussées, tant au niveau de la construction que de l’entretien et de la police des routes (cf. section 5.3.2). En 1985 entre en vigueur une loi sur l’utilisation des droits d’entrée sur les carburants144. Celle-ci introduit une surtaxe de 30 centimes par litre de carburant (Art. 1). Le produit récolté sera affecté au trafic routier, en particulier une participation aux frais des routes nationales et des contributions aux frais de construction des routes principales (Art. 3). Concernant ces dernières, il est noté qu’après avoir entendu les cantons, le Conseil fédéral définit le réseau des routes principales dont la construction bénéficie de contributions de la Confédération. Ces routes principales sont des voies de communication importantes pour le trafic suisse ou international et qui n’appartiennent pas au réseau des routes nationales. Dans les régions des Alpes et du Jura, peuvent être déclarées principales des routes dont l’amélioration ou la construction revêtent une importance particulière pour le trafic de transit national ou international, le développement du tourisme et le maintien ou le renforcement de la structure économique de régions périphériques (Art. 12). La Confédération peut également allouer des contributions aux frais occasionnés notamment par les travaux de défense contre les avalanches, glissements de terrain et chutes de pierres, nécessaires pour protéger les routes ouvertes au trafic motorisé (Art. 31). Le Conseil

fédéral introduit en 1987 une ordonnance sur les routes principales¹⁴⁵ pour préciser les modalités d’aménagement et de construction de celles-ci. Cette ordonnance fixe notamment pour chaque canton les taux de contribution applicables aux routes principales, fixés en fonction de l’intérêt que la route présente pour le canton, de sa capacité financière et de ses dépenses routières (Art. 3). Selon ces calculs, le Canton du Valais reçoit pour ses routes principales une contribution fédérale s’élevant à 54 % pour les routes de plaine et de 74 % pour les routes de montagne (Annexe 2). Notons qu’il s’agit du taux de contribution le plus élevé après celui du Canton des Grisons. Ensuite, l’allocation de subventions pour des ouvrages est considérée comme une tâche de la Confédération par la Loi sur la protection de la nature et du paysage146 (Art. 2, al. 1). De même, les décisions des autorités cantonales concernant les projets qui, selon toute vraisemblance, ne seront réalisés qu’avec des subventions fédérales, sont assimilées à l’accomplissement de tâches de la Confédération (Art. 2, al. 2). Dans la réalisation des projets concernés, les autorités, tant fédérales que cantonales, doivent donc prendre soin de ménager l’aspect caractéristique du paysage et des localités (Art. 3). Enfin, l’enjeu ressourciel qui nous préoccupe ici touche à la question des objectifs d’aménagement de la part des autorités. Au niveau fédéral, la LAT¹⁴⁷ a pour objectif de veiller à assurer une utilisation mesurée du sol. Elle instaure le plan directeur cantonal comme l’un des instruments essentiels de l’aménagement du territoire. Via celui-ci, les cantons déterminent le cours que doit suivre l’aménagement de leur territoire (Art. 6). Le plan directeur doit au moins définir la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l’organisation du territoire et l’ordre dans lequel il est envisagé d’exercer ces activités et les moyens à mettre en œuvre (Art. 8). Le plan directeur cantonal doit être approuvé par le Conseil fédéral (Art. 11) et a force obligatoire pour les autorités (Art. 9).

Au niveau cantonal, une loi sur les routes148 entre en vigueur en 1965. Elle divise les voies publiques selon leur destination et leur importance. Les routes nationales sont celles déclarées comme telles par la Confédération (Art. 4). Les routes cantonales principales sont notamment les routes internationales et intercantonales, les liaisons avec la route nationale de la plaine du Rhône ainsi que les routes de la plaine et du coteau reliant entre elles plusieurs localités d’une certaine importance et présentant un intérêt majeur pour la région (Art. 5). Puis, la Loi d’application cantonale de la LAT149 précise que le Grand Conseil adopte les objectifs d’aménagement, ceux-ci définissant la politique générale d’aménagement du territoire (Art. 5). Le plan directeur concrétise alors ces objectifs et présente, sous forme d’une carte et d’un texte, les décisions essentielles relatives à l’aménagement du territoire (Art. 6). Conformément à cette loi, le plan directeur cantonal a été arrêté par le Conseil d’Etat le 8 juillet 1987 puis adopté par le Grand Conseil le 27 janvier 1988. Le Conseil Fédéral l’a ensuite approuvé le 21 décembre 1988 (Service de l’aménagement du territoire, n.d.). Les objets de ce plan, présentés sous la forme d’environ 150 fiches de coordinations, sont répartis en neuf domaines d’activité : urbanisation, constructions et installations d’intérêt public, transport et communication, tourisme et loisirs, agriculture, nature – paysage – forêt, approvisionnement, environnement et dangers. Les fiches de coordination sont de deux types : fiches générales traitant d’un objet général, par exemple les bisses, et fiches localisés traitant d’un projet particulier. De plus, une fiche précise l’état de la coordination : information préalable (projets pas définis de manière suffisamment précise pour qu’une coordination puisse avoir lieu), coordination en cours (activités pas encore coordonnés), coordination réglée (activités coordonnées). Enfin, la force obligatoire varie suivant l’état de la coordination : pour une fiche « information préalable », les autorités devront se renseigner sur l’objet en question, pour

145 Ordonnance du 8 avril 1987 sur les routes principales

146 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage

147 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire

148 Loi du 3 septembre 1965 sur les routes

une fiche « coordination en cours », les autorités devront se conformer à la procédure de coordination et entreprendre en temps utiles les démarches nécessaires et pour une fiche « coordination réglée », les autorités devront se conformer à ce qui a été convenu (Service de l’aménagement du territoire, n.d.). Notons que la liaison routière Salvan – Les Marécottes - Finhaut a fait l’objet d’une fiche de coordination dans le plan directeur cantonal150, ce qui signifie tant selon la LAT que selon sa loi d’application valaisanne qu’il s’agit d’un objectif d’aménagement pour le Canton.

Nous pouvons ainsi constater que l’étendue du régime est assez forte, puisque tant le financement de la route que les questions liées à l’aménagement et à l’insertion de l’ouvrage dans la paysage sont régulées. Au niveau de la cohérence, comme nous l’avons relevé à plusieurs reprises, cette question concerne la coordination entre les mesures d’aménagement du territoire et celles de protection. La jurisprudence a confirmé à plusieurs reprises cette nécessité de coordonner les mesures d’aménagement du territoire avec les objectifs de protection de la loi sur la protection de la nature et du paysage (Sauthier, 2013). L’Art. 17 de la LAT, qui définit des zones à protéger, vise en particulier la protection du patrimoine, ce terme englobant autant les éléments naturels que les objets culturels. Cet article met en lumière le fait qu’il existe « des espaces, des objets dont la société ne doit pas disposer librement, parce que, en quelque sorte, ils ne lui appartiennent pas – c’est l’élément naturel – ou que, mémoire collective, ils constituent son identité – c’est l’élément culturel » (Moor, 2010, n°3). L’aménagement du territoire vise aussi bien les conditions quantitatives et qualitatives de l’utilisation du sol que la préservation de ce qui existe déjà. Or, ce !aussi bien! signifie qu’il n’y pas de hiérarchie de valeurs en soi. L’application de l’Art. 17 implique donc une pesée des intérêts entre l’exiguïté du sol national et les conséquences que cela induit, les impératifs de protection ainsi que, conformément à la garantie constitutionnelle de la propriété, l’intérêt privé de celui dont les facultés d’utilisation sont restreintes (Moor, 2010). De plus, la LAT ne prime pas sur les autres lois fédérales ou cantonales en vigueur. Ainsi les projets prévus sont régis par les lois en vigueur dans leur domaine spécifique, soit par exemple ici celles sur les routes (Service de l’aménagement du territoire, n.d.). Ainsi, la cohérence du régime est vue comme faible, ce qui en fait un régime complexe.

ARRANGEMENTS DE REGULATION LOCALISES

Voyons alors à présent les différentes démarches des acteurs autour de ce projet. Lors de la session du Grand Conseil de novembre 1985, le député Jean-Jacques Rey-Bellet dépose au nom de la députation démocrate-chrétienne du district de St-Maurice une motion pour la construction de la liaison routière de la vallée du Trient entre Salvan et Finhaut. Les arguments justifiant cette réalisation sont pour lui de nature démographique et sociale ainsi qu’économique et touristique, comme nous l’avons évoqué au début de cette section. Il avance également un souci d’équité régionale, étant donné que « les circonstances historiques ont voulu que la vallée du Trient soit jusqu’ici ignorée dans l’équipement routier » (Grand Conseil du Canton du Valais, 1985, p. 213), vu la construction de la route internationale Martigny-Chamonix par la Forclaz. Le député repousse également les deux “soi-disant“ obstacles à cette réalisation : l’incidence financière et l’existence de la ligne ferroviaire Martigny-Châtelard. Pour le premier, il relève notamment que les tronçons restants à construire du réseau routier cantonal se signalent évidemment par de réelles difficultés techniques qui élèvent les coûts, que les communes concernées se sont engagées à participer aux frais de manière importante. Pour la question de la ligne du Martigny-Châtelard qui se verrait concurrencée par une voie routière, il cite un rapport du délégué cantonal aux transports indiquant que vu le faible bassin de population résidante et leur taux de motorisation élevé, il n’est pas réaliste de penser contenir les déficits d’exploitation du Martigny-Châtelard par une non réalisation de la route. Lors de la discussion sur cet objet, un député

s’oppose à cette liaison à cause de son coût énorme de 40 millions de francs : « pour quelques personnes qui ont besoin de se déplacer d’un village à l’autre, est-il nécessaire d’investir une somme aussi considérable ? […] L’Etat ne peut pas tout faire. Il doit mesurer le coût du projet par rapport à son utilité » (Grand Conseil du Canton du Valais, 1985, p. 216). Le conseiller d’Etat Bernard Bornet, chef du Département des transports demande alors la transformation de la motion en postulat, puisqu’une motion est à la base de l’élaboration d’une loi et qu’en matière de routes, le Conseil d’Etat ne peut accepter de motion (Grand Conseil du Canton du Valais, 1985). La différence n’est cependant pas anodine puisqu’une motion a un caractère contraignant pour le gouvernement alors que le postulat demande simplement au Conseil d’Etat d’étudier une question et de préparer un rapport¹⁵¹. Le conseiller d’Etat accepte donc cette motion sous forme de postulat, « avec l’assurance que le Gouvernement proposera au Parlement dans le courant de l’année 1987, vraisemblablement en automne, un projet de décret y relatif » (Grand Conseil du Canton du Valais, 1985, p. 219).

En attendant ce projet de décret, les communes de Finhaut et Salvan décident de se réunir plus souvent et de collaborer encore plus étroitement afin d’aboutir à une réalisation rapide de cette liaison. Une fois cette réalisation achevée, les projets communs, tels que la création commune d’un service médical, d’une station d’épuration des eaux ou d’un service social pour le troisième âge, pourront être facilités (Guex, 1986). En 1987, le Conseil d’Etat décide d’adresser une requête au Conseil fédéral visant à élargir le réseau des routes principales suisses en Valais, en demandant la classification dans cette catégorie de 11 routes, dont celles Martigny – Salvan – Finhaut – Châtelard (Elargissement du réseau des routes nationales suisses en Valais, 1987). Cette requête s’appuie sur la loi fédérale sur l’utilisation du produit des droits d’entrée sur les carburants, notamment l’Art. 12 que nous avons cité dans l’analyse du RIR, à savoir que c’est le Conseil fédéral qui définit le réseau des routes principales dont la construction bénéficie de contributions de la Confédération. Cette demande se base également sur l’Ordonnance sur les routes principales puisque selon celle-ci, ce sont seulement les routes classées comme routes principales qui peuvent recevoir des contributions de la part de la Confédération. Mais en 1988, la Confédération fait savoir qu’elle refuse ce classement, et donc la subvention qui va avec (Liaison routière Salvan-Finhaut, 1988). En conséquence, le décret sur la construction de la route qui devait être discuté au Grand Conseil au début 1988 comme promis par le conseiller d’Etat Bornet lors de la session de novembre 1985 (cf. supra) est également renvoyé. Ce dernier réaffirme cependant la volonté politique de l’Etat du Valais de voir se réaliser cette liaison routière et déclare que le Canton n’admet pas ce verdict de Berne. Il va continuer les démarches pour faire classer cette route comme route principale de montagne (Liaison routière Salvan-Finhaut, 1988). Les deux communes de Salvan et Finhaut ne s’avouent pas vaincues et demandent au Canton le réexamen du dossier. Elles bénéficient de l’appui massif du district, toutes couleurs politiques confondues (Guex, 1988). Les deux présidents – Maxime Gay-des-Combes pour Finhaut et André Décaillet pour Salvan – vont plus loin en reprochant l’attitude du Conseil d’Etat : se basant sur le fait que le plan directeur cantonal comprend ce projet routier, « Finhaut et Salvan s’étonnent que les documents officiels cantonaux admettent et justifient une telle liaison et que le Conseil d’Etat, lui, le freine et le repousse toujours plus loin » (Guex, 1988). Les deux communes réaffirment également leur volonté de consentir un important sacrifice financier pour prendre leur part dans cette réalisation. Il faut dire que le budget prévu pour cette réalisation atteint désormais 58 millions de francs (La route Salvan-Finhaut au centre des débats, 1988). Le projet de décret est alors prévu d’être discuté lors de la session du Grand Conseil de janvier 1989. Dans cette optique, les deux communes de Finhaut et de Salvan préparent à l’attention des députés une plaquette de 20 pages présentant les détails du projet et surtout les

151 Art. 110 et 111 de la loi cantonale du 28 mars 1996 sur l’organisation des Conseils et les rapports entre les pouvoirs

arguments plaidant à sa nécessité (que nous avons déjà évoqués). Ils avancent une belle unanimité de la région en faveur du projet, même de la part du Martigny-Châtelard. Le président du Conseil d’administration de la Compagnie, Pascal Couchepin, affirme que si le rail et la route apparaissaient comme deux concurrents il y a 30 ans, « aujourd’hui pourtant, plus personne ne conteste leur complémentarité. Le rail et la route sont nécessaires » (Guex, 1989). Cependant, dans une lettre du 15 décembre 1988, le Conseil d’Etat informe le bureau du Grand Conseil de la décision suivante : « en ce qui concerne le décret relatif à la route Salvan-Finhaut, le Conseil d’Etat se déclare d’accord de laisser figurer cet objet provisoirement au programme de la session du mois de janvier 1989. Il en sera débattu à la réserve expresse que la Confédération ait donné l’assurance formelle et écrite du subventionnement fédéral avant le début de la session en question » (lettre du Conseil d’Etat du 15 décembre 1988, citée par Germanier, 1989). Aucune assurance ni confirmation de la part du Conseil fédéral ne parvient au Canton au moment voulu. L’objet est pourtant tout de même gardé à l’ordre du jour et débattu. Des députés ne manquent d’ailleurs pas de relever cette contradiction : « nous devons constater, aujourd’hui, que les conditions émises par le Conseil d’Etat, en date du 15 décembre 1988, au traitement de l’objet route Finhaut-Salvan, ne sont pas réalisées et pourtant l’on nous propose d’entrer en matière ! » (Grand Conseil du Canton du Valais, 1989, p. 443). Une partie des élus refuseront donc l’entrée en matière mais ils seront en minorité puisque celle-ci est acceptée par 71 voix contre 31 et 4 absentions. Le projet de décret pour la construction de la route est également accepté en première lecture, par 59 voix contre 10 et 5 absentions. Or, comme le Conseil fédéral ne donnera pas suite à la demande de financement, la deuxième lecture nécessaire pour l’adoption définitive du décret n’aura jamais lieu (Plan directeur cantonal – Fiche de coordination c.601/1). Le Conseil fédéral admet que l’état de la législation actuelle lui permettrait d’accorder cette aide. En effet, l’Art. 3 de la loi sur l’utilisation du produit des droits d’entrée sur les carburants stipule que ce produit peut être utilisé pour « une participation générale aux frais des routes ouvertes aux véhicules à moteur […et] des subventions aux cantons dotés de routes alpestres qui servent au trafic international » (Art. 3, al. d). Cependant, s’il donne suite à cette demande, il ouvre une brèche puisque ce serait la première fois que la Confédération participerait financièrement à la construction d’une route non classée parmi les routes principales (Schneider, 1989a). De plus, relevons qu’alors que le projet est toujours à l’étude auprès du Conseil fédéral, le conseiller national genevois écologiste Laurent Rebeaud s’inquiète de