Concurrence sur l’accessibilité

Nous allons à présent nous intéresser à l’enjeu de l’accessibilité qui, pour une commune de montagne telle que Finhaut, apparaît fondamental. Nous avons affaire durant ce forage à une concurrence sur le sol ainsi que sur les infrastructures de transport. Dans notre premier forage entre 1860 et 1880, nous avions étudié la rivalité entre les trois routes possibles pour rejoindre Chamonix depuis Martigny. Cette rivalité est toujours d’actualité entre les deux routes principales, soit la route Martigny-Châtelard par Salvan et Finhaut et la route Martigny-Châtelard par le col de la Forclaz. En effet, la période entre-deux-guerres correspond au développement de l’utilisation de l’automobile, qui nécessite des routes plus larges que celles existantes. Or, pour des raisons financières, le Canton ne peut subventionner la réfection de la totalité des routes, en particulier des deux dont il est question ici : « la route Martigny-Châtelard figure au programme des routes alpestres qui seront améliorées dès 1942 ; mais le Grand Conseil a spécifié que la route passerait via Forclaz ou via Finhaut. Il est exclu d’en construire deux dans cette région pour l’instant » (Rawyl et Martigny-Chamonix, 1938). Ces deux tracés sont en concurrence non seulement l’un avec l’autre, mais également avec la ligne de chemin de la Compagnie Martigny-Châtelard passant par Salvan et Finhaut car, en vue de circuler toute l’année et non pas uniquement l’été comme c’est le cas jusque-là, elle nécessite un gros investissement dans la construction de galeries de protection anti-avalanches. Pour les autorités cantonales, il est hors de question de payer en même temps pour une route et une ligne de chemin de fer reliant Martigny-Châtelard par Salvan et Finhaut. Cette question a évidemment des implications touristiques. En effet, à cette période, le nombre d’utilisateurs de l’automobile augmente exponentiellement. L’encouragement du Conseil fédéral pour le développement des routes alpestres dans les années 1930 a pour principales raisons celles touristiques : « en développant de façon moderne les routes alpestres, et, au besoin, en ouvrant de nouveaux passages, notre pays pourra, comme il y est prédestiné par sa position au cœur de l’Europe, devenir pour le tourisme automobile aussi une plaque tournante » (Conseil fédéral, 1935). Le nombre de véhicules à moteur étrangers entrés en Suisse est passé de 36'380 en 1925 à 267'294 en 1934. Les touristes automobiles commencent ainsi à constituer une importante clientèle potentielle des stations touristiques, clientèle qui n’utilise pas le train. Les années 1930, avec la crise

économique mondiale, correspondent à une période de marasme du tourisme, à Finhaut comme ailleurs. Les riches Anglais qui rejoignaient la station par le chemin de fer dans les années 1910 ne sont plus là. Il s’agit donc de capter une nouvelle clientèle touristique, qui voyage désormais en automobile. Pour ce conflit, nous allons nous intéresser ici aux régulations autour de deux questions principales : celle du financement des infrastructures et celle de la concurrence entre le rail et la route. ANALYSE DU REGIME INSTITUTIONNEL DE RESSOURCE

Les droits de propriété sur les routes sont définis par le Code civil suisse qui les décrète comme faisant partie du domaine public (Art. 664). Il stipule également que c’est la législation cantonale qui en règle l’exploitation et le commun usage. Concernant l’infrastructure ferroviaire à laquelle nous nous intéressons ici, elle est la propriété de la Compagnie Martigny-Châtelard (cf. section 4.3). L’Art. 641 du Code civil suisse instaure que « le propriétaire d’une chose a le droit d’en disposer librement, dans les limites de la loi ».

Concernant les politiques publiques, si la Constitution de 1874 assure à la Confédération « la haute surveillance sur les routes et les ponts dont le maintien l’intéresse » (Art. 37), il faut relever que « la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons a, en principe, laissé à ces derniers pleine liberté en matières de ponts et chaussées, tant pour la construction que pour l’entretien et la police des routes » (Conseil fédéral, 1935, p. 244). Cependant, la Constitution fédérale de 1874 accorde aux Cantons d’Uri, des Grisons, du Tessin et du Valais une indemnité annuelle pour leurs routes alpestres internationales, indemnités fixées à Fr. 80'000.- pour Uri, Fr. 200'000.- chacun pour les Grisons et le Tessin et Fr. 50'000.- pour le Valais (Art. 30). L’Art. 37 indique cependant que le versement de ces indemnités peut être refusé si les routes ne sont pas convenablement entretenues. Au nom des quatre cantons concernés par ces subsides, le gouvernement valaisan adresse en 1921 une requête exposant l’insuffisance de ces sommes vu l’augmentation du prix des matériaux et des salaires depuis la guerre et demandant une hausse des subsides de 50 % à partir de l’année 1920 (Conseil fédéral, 1925). Comme cette demande nécessite de modifier l’Art. 30 de la Constitution fédérale, l’objet est soumis à la votation du peuple et des cantons. Il est accepté en mai 1927, l’Art. 30 étant ainsi modifié pour doubler les indemnités prévues aux quatre cantons concernés. Puis, en 1926, le Conseil fédéral publie un circulaire annonçant aux gouvernements cantonaux que des subsides fédéraux pourront être alloués à l’avenir sur le crédit fédéral destiné aux améliorations foncières en faveur de la construction de routes et de chemins dans les régions montagneuses pour relier les villages de la montagne à la plaine. L’objectif n’est pas de subventionner des voies de communication importantes qui ont statut de routes cantonales mais de financer « la création des chemins qui, tout en facilitant l’exploitation alpestre, desservent des vallées difficiles à atteindre ou relient des villages et communes de la montagne entre eux ou avec la plaine » (Conseil fédéral, 1926, p. 2). Concernant cette question du financement, un Arrêté fédéral accorde en 1928 aux cantons une subvention pour les routes ouvertes aux automobiles (Conseil fédéral, 1927). Cet arrêté impose la benzine et le benzol pour moteurs, en plus du droit de base de Fr. 10.- par 100 kilos, d’un droit supplémentaire de Fr. 10.- par 100 kilos (Art. 2). La moitié de ce revenu annuel est rétrocédé aux cantons pour l’amélioration et l’entretien des routes publiques ouvertes aux automobiles. La part de chaque canton est calculée sur la base du rapport entre ses dépenses totales pour son réseau de routes et les dépenses totales des routes de l’ensemble des cantons (Art. 3). Puis, en 1935, une initiative populaire est déposée à Berne pour demander à la Confédération de contribuer dans une mesure plus forte à une transformation rapide de toutes les artères importantes de montagne, en mettant à sa charge les frais de construction, tandis que les cantons peuvent être tenus de verser des contributions et s’occupent de l’entretien. Cette demande d’amélioration des routes alpestres est essentiellement inspirée du désir de favoriser le tourisme, en particulier le tourisme

automobile (Conseil fédéral, 1935). Le Conseil fédéral prône le rejet de cette initiative, notamment à cause des exigences techniques et administratives que nécessiterait le développement par la Confédération des routes cantonales. Cependant, conscient du problème des routes alpestres, le Conseil fédéral propose un contre-projet. Il reconnaît, en effet, en cette période des années 1930 qui voit la clientèle touristique s’effondrer suite à la crise économique mondiale, que « le développement du réseau routier dans les Alpes, qui sera un stimulant énergique de la circulation et du tourisme » (Conseil fédéral, 1935, p. 251). Il propose donc un Arrêté fédéral stipulant que la Confédération subventionne la construction de nouvelles routes pour automobiles dans la région des Alpes (Art. 1). Les routes visées sont uniquement celles dont l’amélioration ou la construction ont une importance essentielle pour le grand trafic ou pour l’encouragement du tourisme (Art. 2). L’exécution des travaux incombe aux cantons (Art. 3) et la subvention de la Confédération à ceux-ci ne peut excéder le deux tiers de la dépense prévue (Art. 4). La durée de cet arrêté est de dix ans (Art. 9) et sa mise en vigueur n’interviendra pas avant que l’initiative populaire déposée soit retirée (Art. 10). Ce retrait par les auteurs a lieu au début de l’année 1936 et l’Arrêté fédéral entre en vigueur le 1^er mars 1936 (L'arrêté sur les routes alpestres, 1936).

Au sujet, à présent, de la régulation concernant la concurrence entre le rail et la route, le Conseil fédéral propose en 1934 un projet de loi dont le but est « d’assurer l’activité coordonnée de nos entreprises de communications et de transports – chemins de fer, services automobiles, postes – et le partage rationnel du trafic entre elles, sur rail comme sur routes » (Conseil fédéral, 1934). En effet, depuis la première guerre mondiale, le développement de l’automobile a totalement bouleversé le régime des transports. Les CFF et des chemins de fer privés réclament dès 1921 une limitation légale des transports de marchandises par camions automobiles. L’apport principal de la loi de 1934 est que le transport professionnel de marchandises ou d’animaux par la route au moyen de véhicules automobiles doit être au bénéfice d’une concession (Art. 1). La concession est attribuée par le Département des postes et de chemins de fer, qui fait également office d’autorité de surveillance (Art. 6). De plus, l’octroi de la concession est subordonné aux besoins du trafic et, de plus, n’est pas accordé dans le rayon d’un chemin de fer si un service de transport suffisant est institué (Art. 4). Les Art. 14 et 15 traitent de la question de la coordination entre le chemin de fer et l’automobile. Ils prévoient notamment la création d’une société coopérative groupant des représentants des chemins de fer, de la branche automobile et des expéditeurs. En particulier, l’Art. 14, alinéa 1 stipule que le Département des postes et des chemins de fer invitera les administrations de chemins de fer, les intéressés à la branche automobile et l’administration des postes à se mettre d’accord sur une coordination rationnelle des moyens de transport et un judicieux partage du trafic des marchandises et des animaux. Approuvée par les Chambres fédérales le 28 septembre 1934, cette loi voit le dépôt d’un référendum et est alors soumise à la votation de la population le 5 mai 1935. Celle-ci rejette massivement la loi par près de 68 % des voix. La principale raison évoquée pour expliquer ce rejet est la nécessité d’une réforme en profondeur des CFF, déficitaires de près de 50 millions de francs par année, cette loi étant jugée comme un palliatif insuffisamment efficace (Le rejet du rail-route, 1935). Le Conseil fédéral est alors contraint de proposer un nouveau projet sous la forme d’un Arrêté fédéral adopté par les Chambres fédérales le 30 septembre 1938. Les principales dispositions de ce texte peuvent être résumés par le fait que toutes les personnes effectuant des transports professionnels par véhicules automobiles doivent être au bénéfice d’une concession octroyée par l’Office fédéral des transports. Comme le dénoncent tant les CFF que les entreprises de chemin de fer privées, cet arrêté ne résout cependant pas du tout le problème entre le rail et la route et se borne à protéger l’industrie des transports automobiles (Conférence des chemins de fer privés, 1937; Le Conseil d'administration des CFF et la lutte entre le rail et la route, 1937). Il ne comprend, en effet, aucune mesure sur un quelconque partage du trafic ou une collaboration entre les deux modes de transport.

Au niveau cantonal valaisan, ce forage 1910-1940 voit l’introduction d’une nouvelle loi sur les routes en 1927, qui est notamment motivée par la décision du Conseil fédéral de 1926 d’octroyer des subventions pour la construction des routes et chemins devant relier les villages de la montagne à la plaine (cf. supra). Cette loi fixe la procédure d’octroi de subventions ainsi que les caractéristiques techniques concernant les routes et chemins reliant les villages de montagne à la plaine. Enfin, trois décrets de portée particulière et concernant notre problématique sont votés durant ces années-là : l’un concernant la construction de la route de Martigny à Salvan, le deuxième sur une subvention cantonale pour assurer le service d’hiver du Martigny-Châtelard et le dernier sur l’aménagement des routes touristiques. Nous ne développons pas ici le contenu de ces trois textes car nous allons le faire dans la partie sur les arrangements de régulation localisés, en présentant la manière dont ils ont été négociés par les acteurs locaux concernés.

On peut alors constater que le régime institutionnel du point de vue de la problématique de la construction des routes alpestres voit durant cette période son étendue augmenter fortement, avec la modification de la Constitution, les divers Arrêté fédéraux ainsi que la loi cantonale sur les routes. De même, les droits de propriété tant sur la route que sur l’infrastructure ferroviaire sont clairement déterminés. La question de la concurrence et du partage modal entre le rail et la route n’est, par contre, pas du tout régulée. Suite au rejet de la loi sur le partage du trafic en 1934, le Conseil fédéral a dû proposer une loi plus générale qui se borne à l’obligation des entreprises de transport sur routes de demander une concession, comme doivent le faire les chemins de fer. Aucune piste de partage du trafic ou de collaboration entre les deux secteurs n’est esquissée. L’étendue globale du régime est donc plutôt faible. La cohérence, quant à elle, est bonne. Nous n’avons, en effet, pas relevé d’incohérence entre les différents textes législatifs. Le régime institutionnel est donc ici de type simple.

ARRANGEMENTS DE REGULATION LOCALISES

Il s’agit à présent de voir concrètement à l’échelle locale comment les acteurs politiques de Finhaut ont géré ce conflit. A la session parlementaire du Grand Conseil de novembre 1927 est discuté le projet de route entre Martigny et Salvan, ardemment défendu par Salvan sur la base du circulaire du Conseil fédéral de 1926 ainsi que la loi cantonale de 1927 dont le but était de relier les villages de la montagne à la plaine. Comme la route Vernayaz-Salvan est trop étroite pour les véhicules à moteur et impraticable l’hiver, une nouvelle route se justifie amplement (Grand Conseil du Canton du Valais, 1927). Le décret prévoit le partage des frais entre les communes intéressées, selon la loi sur les routes de 1927. Celle-ci stipule que les travaux ne pourront commencer tant que la répartition des frais entre les communes ne sera pas réglée, soit à l’amiable, soit, par défaut, par le Conseil d’Etat (Art. 9). Lors de la discussion de ce décret au Grand Conseil en 1927, la commune de Finhaut a adressé, par l’intermédiaire du préfet du district qui exerce comme député, ses réserves au sujet de sa part à payer: « la commune de Finhaut estime que cette route n’est d’aucun avantage pour la commune à moins que Salvan ne s’engage à continuer jusqu’à la limite entre les deux communes. Si ce n’était pas le cas, nous nous refusons à participer aux frais de construction de Martigny-Salvan » (Grand Conseil du Canton du Valais, 1927a, p. 224). Mais comme le regrette le préfet du district, le député de Finhaut n’est pas présent ce jour-là pour défendre les intérêts de la commune. Le préfet espère cependant que le député de Finhaut pourra être présent lors du second débat, deux jours plus tard. Or, à cette date, soit celui-ci est absent, soit il ne prend pas la parole car on n’en trouve nulle trace dans le procès-verbal de la séance (Grand Conseil du Canton du Valais, 1927b). La conséquence est que le décret est accepté avec la mention que la commune de Finhaut doit payer une partie des frais de la route. Celle-ci s’est ainsi révélée incapable de défendre ses intérêts dans ce débat. En comparaison, on relever le cas

de la petite commune de Martigny-Combe, dont le tout premier projet de décret comprenait la mention qu’elle devait également participer aux frais de la route Martigny-Salvan. Le député de la commune s’était vivement élevé contre ce fait : « je me permets de demander quel intérêt cette route revêt pour la commune de Martigny-Combe ? A mon avis absolument aucun. Il serait donc juste et équitable d’exonérer cette commune de sa quote-part » (Grand Conseil du Canton du Valais, 1927a, p. 223). Le décret est alors modifié en enlevant cette commune de celles devant financer la route (Grand Conseil du Canton du Valais, 1927b). Au début de l’année 1930 a lieu à Sion une conférence entre le canton et les communes concernées au sujet de cette route. Finhaut réitère son refus de participer aux frais si elle ne reçoit pas l’assurance que Salvan participera à la route Salvan-Finhaut (Benedetti, 1998). La commune de Finhaut reçoit ensuite la décision du Conseil d’Etat sur la répartition des frais pour la route Martigny-Salvan : la part de Finhaut s’élève à 15,8 % du total. Elle signifie au Département de l’Intérieur qu’elle refuse tout paiement (Commune de Finhaut, 1930). Au mois de juin 1931, le canton lui somme de payer sa part. La réponse du Conseil communal est alors cinglante : il démissionne en bloc. Le président du Conseil, Alphonse Lonfat, écrit au Conseil d’Etat pour lui signifier cette démission collective (Valais : les démissions de Finhaut, 1931). Le devis des coûts à supporter par la commune fait état d’un montant de Fr. 60'000.-, somme que le Conseil refuse de payer pour une route qui ne l’intéresse pas directement. Cependant, le Département de l’Intérieur n’accepte pas une démission collective d’un Conseil, chaque membre devant présenter séparément sa propre demande, ce que les conseillers ne feront pas (Commune de Finhaut, 1931). La commune intente un procès contre la décision du Conseil d’Etat au sujet de la répartition des frais de la route mais celui-ci se conclut en sa défaveur en juin 1933. Sommée de payer faute de quoi un administrateur des finances de la commune sera nommé (Benedetti, 1998), la commune accepte en mars 1934 de verser sa quote-part à la construction de la route. Ce revirement est certainement aussi lié au fait qu’elle conclut au même moment un accord avec la commune de Salvan sur la correction de la route Salvan-Trétien-Finhaut-Châtelard (Commune de Finhaut, 1934). Malgré les nombreuses démarches de la commune, ces six ans de procédure au sujet de cette route se sont ainsi conclus en défaveur de Finhaut, même si elle a pu négocier un accord avec Salvan concernant la correction de la route entre les deux communes.

Au sujet de la concurrence entre le rail et la route, l’Assemblée primaire de Finhaut réunie en 1931 rejette tout projet de route entre Salvan et Finhaut, remis à des temps meilleurs, mais vote « avec enthousiasme et à l’unanimité » (Finhaut - la route de la vallée, 1931) la continuation des pourparlers pour l’exploitation annuelle de la ligne du Martigny-Châtelard. On souligne ainsi la préférence donnée au système de locomotion le plus sûr et le meilleur marché. En janvier 1934, la commune reçoit une lettre de la Compagnie Martigny-Châtelard accordant une réduction de 50 % aux touristes de Finhaut, à la condition que le Conseil communal s’engage à ne pas construire la route Finhaut-Châtelard, engagement que refuse de prendre le Conseil (Commune de Finhaut, 1934). Puis, un décret assurant l’octroi d’une subvention cantonale pour les travaux nécessaires à assurer le service d’hiver du Martigny-Châtelard est voté en juin 1935. Ce subside est vu comme une manière d’éviter au canton des frais de construction d’une route coûteuse, puisque, selon la loi sur les routes de 1927, les communes de Finhaut et de Trient sont en droit d’exiger de l’Etat qu’elles soient reliées à la plaine par une route carrossable. Or, l’octroi de la subvention cantonale est notamment subordonnée à la condition suivante : « renonciation de la part des communes intéressées, pour 20 ans au moins, à toute demande de subside cantonal sur le crédit pour routes agricoles de montagne en faveur d’un projet de route de Salvan à Finhaut ou de Finhaut à Châtelard » (Art. 5 du décret). Par ce décret, le