A infraestruturação do território, a crescente pressão de resposta às necessidades de crescimento urbano e a alteração do papel intervencionista do governo central deram origem a uma nova ordem metropolitana par Lisboa, que acompanhou as transformações sociais e económicas que marcaram o período pós‐fordista. A indústria perdeu gradualmente o papel principal na geração de emprego e na atração de ocupação urbana na sua proximidade, dando lugar a uma maior dispersão territorial associada às ações de aderência operadas pelas atividades do sector terciário, que contribuíram para a constituição do território metropolitano de Lisboa.
O acentuado crescimento demográfico de Lisboa, que teve início após a segunda metade dos anos 60, assumiu uma expressão urbana que se caracterizou pela rápida expansão da metrópole, associada a um movimento de dispersão e fragmentação urbana pela periferia de Lisboa. Num primeiro momento, verificou‐se o crescimento da margem norte e a concentração industrial nas margens ribeirinhas do Tejo e do Sado, através da consolidação e crescimento das unidades industriais de grande porte que exigiam vastas áreas de implantação, seguidas por um desenvolvimento residencial acelerado na sua envolvente e, em vários casos, espontâneo e desregrado.
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Como complemento a este capítulo, sugere‐se a leitura cruzada dos quadros síntese da Cronologia Interpretativa, em Volume II.
90 | FILAMENTOS METROPOLITANOS. A emergência de morfologias especializadas no território metropolitano de Lisboa A expansão urbana no território metropolitano de Lisboa constituiu uma vasta área periférica, de articulação de um conjunto de núcleos urbanos históricos, onde se verificou um grande crescimento, e de um grande número de tecidos urbanos descontínuos, fruto de lógicas de ocupação diversas apoiadas na infraestruturação e nos núcleos urbanos existentes. A construção desta periferia alargada, sustentada pela necessidade de alojamento da população, alimentada por interesses especulativos privados e por condições de acesso ao crédito bancário mais facilitadas, apresentava em muitos casos deficiências a nível infraestrutural, cujos esforços de colmatação se estenderam até à década de 90 – com recurso aos fundos comunitários, a partir de 1986.
Muitos foram os factores que contribuíram para a dispersão e o acentuado crescimento metropolitano deste período, mas de forma transversal é atribuído um grande peso à alteração do papel do governo central e dos privados no que respeita à urbanização (BRUNO SOARES, 2003, CAVACO, 2009, GEORGE, [et al.], 2007, PARDAL, [et al.], 2000). Após um período de forte intervencionismo por parte do estado, tanto em termos de regulação e condicionamento das atividades económicas como de construção e produção de cidade, em que a administração detinha o monopólio de produção em solo urbano, a situação assumiu novos contornos com a entrada em vigor, em 1965, de um novo regime jurídico98 que veio regular os loteamentos urbanos de iniciativa privada 99. A sua publicação teve graves consequências para a qualidade de vida urbana, pois apesar da necessidade de licença municipal, tornou possível a aprovação das propostas oriundas do sector privado, levando a que o sector público se reduzisse à realização de Planos de urbanização, deixando o crescimento dos aglomerados entregue à promoção privada, de carácter especulativo (MENDES, 1990).
As fortes pressões sociais impulsionadas pela carência de habitação e a escassez de oferta de solo urbanizado criaram desequilíbrios sociais, que originaram os inúmeros processos de urbanização e de loteamento refletindo situações de necessidade, assim como surgiram áreas de génese ilegal, com graves deficiências infraestruturais para as quais as câmaras municipais não tinham capacidade de resposta. A generalização desta forma de expansão metropolitana teve por base o crescimento fragmentado, circunscrito aos limites cadastrais da parcela, para o qual contribuiu o domínio da licença urbanística e figura jurídica do alvará de loteamento100, que resultou num conjunto de operações descoordenadas e desenquadradas de um pensamento mais amplo e transversal (CAVACO, 2009).
O movimento de expansão residencial apresentou duas facetas distintas, que espelharam a solicitação e a pressão realizada em localizações diferentes do território metropolitano. A criação desta nova paisagem metropolitana resultou, por um lado, da dispersão de diferentes escalas de
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Decreto‐Lei nº 46:673, de 29 de Novembro de 1965.
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Segundo o Decreto‐Lei nº46 673, de 29 de Novembro de 1965, o loteamento urbano é entendido como a operação ou o resultado da operação que tenha por objecto ou tenha sido por efeito a divisão em lotes de um ou vários prédios fundiários, situados em zonas urbanas ou rurais, para venda ou locação simultânea e sucessiva, e destinados à construção de habitação ou de estabelecimentos comerciais ou industriais.
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O Decreto‐Lei nº46 673 estabeleceu, igualmente, a figura de loteamento urbano e o seu respectivo alvará, que determinava os condicionamentos urbanísticos, sob aprovação municipal.
FILAMENTOS METROPOLITANOS. A emergência de morfologias especializadas no território metropolitano de Lisboa | 91 fragmentos de alta densidade e rápido crescimento constituídos por blocos de urbanização de vários pisos, e por outro lado, de fragmentos de baixa densidade e crescimento lento, no caso das construções de génese ilegal de habitação individual (GEORGE, [et al.], 2007), que caracterizam grande parte da ocupação urbana da península de Setúbal durante este período.
Acompanhando os processos de loteamento residencial, a ocupação periférica por parte das atividades económicas refletiu, igualmente, alterações de função, escala, dependência e localização em relação à ancoragem industrial anterior, caracterizando‐se por uma pulverização descoordenada pelo território metropolitano, através da aderência às infraestruturas e aos núcleos existentes. Em 1972, no âmbito das políticas de fomento industrial, foi criada a figura de parque industrial101 de
iniciativa privada, apoiada e condicionada pelo estado, que deveria funcionar como um condomínio industrial, com a definição da sua dimensão e infraestruturas necessárias. Mas com o afastamento em relação às políticas industriais ligadas ao Estado‐Novo, após a revolução de 1974, o investimento nas atividades produtivas abandonou os condicionamentos anteriormente impostos e passou ser ditado pelas forças do mercado. Assim, as atividades económicas deixaram de estar concentradas nos grandes polos de indústria pesada, encetando um processo paralelo à ocupação residencial, com a dispersão de variados núcleos de pequenas e médias unidades industriais e de serviços complementares, em função da conjugação entre acessibilidade viária e a disponibilidade e preço dos terrenos, assim como a proximidade a aglomerados urbanos com a presença de mão‐de‐obra. Tal como na produção de tecidos residenciais, o recurso a loteamentos de carácter industrial foi recorrente, dando origem a uma ocupação de promoção privada e de iniciativa isolada, em que as formações urbanísticas se construíram a partir do somatório de variadas ocupações, de carácter fraccionário, com funções associadas a atividades industriais e logísticas102.
A velocidade e a força instituída na produção urbana associada ao processo de loteamento de iniciativa privada justificou a incapacidade de reversão da expansão descoordenada dos tecidos construídos por parte dos poderes locais ou por parte da administração central, que remeteu a sua ação à criação de infraestruturas e de habitação social destinada à população com maiores carências (PARDAL, [et al.], 2000). Esta situação apenas se alterou em 1982, com a publicação do quadro regulamentar103 que identificou o Plano Diretor Municipal como o principal instrumento de ordenamento do território municipal, a par com a revisão do Regime dos loteamentos urbanos, em 1984104, que introduziu um conjunto de alterações com vista a assegurar uma maior fiscalização e a construção de infraestruturas adequadas para uma melhor qualidade urbana, acompanhada pela revisão do sistema de compensações e cedências. 101 O Decreto‐Lei nº3/72, de 27 de Maio, introduz a figura de parque industrial, cujo estatuto legal foi definido no Decreto‐ Lei nº133/73, de 28 de Março. 102 As atividades logísticas são entendidas como um sistema de atividades integradas, de planeamento, implementação e controlo dos fluxos de produtos, serviços e informação relacionada, desde a origem ao ponto de consumo, integrando a distribuição física, armazenamento e processamento de matérias‐primas e de produtos finais. In CARVALHO, J.C.‐ A lógica da logística. Lisboa: Edições Sílabo, 2004. ISBN 9726183375. 103 Decreto‐Lei nº208/82, de 26 de Maio. 104 Decreto‐Lei nº 400/84, de 31 de Dezembro.
92 | FILAMENTOS METROPOLITANOS. A emergência de morfologias especializadas no território metropolitano de Lisboa Para além das mudanças no processo de urbanização, outro aspecto fundamental foi a construção abrangente das redes de infraestruturas no território metropolitano. No que respeita à mobilidade, apesar do atraso nas obras de infraestruturação após a revolução e do abandono dos projetos do último Plano de Fomento, o território metropolitano de Lisboa foi suporte de grandes transformações com a viragem da estrutura urbana assente em eixos de crescimento de importância crescente desde final do século XIX – as linhas ferroviárias, as estradas nacionais e, mais tarde, o número reduzido de autoestradas – para um padrão disperso, fortemente determinado pela disponibilidade de terrenos, que perdiam gradualmente a sua função agrícola, e pelo aumento de mobilidade automóvel, dando origem à desconcentração residencial, produtiva e do consumo. A passagem do modelo rodoviário radial para um modelo radiocêntrico mais estruturado, alterou as condições de mobilidade, potenciou alterações acentuadas no uso do solo, assim como multiplicou e afastou fisicamente as frentes urbanas entre si (PEREIRA, [et al.], 2008). Apesar dos esforços de contenção da expansão urbana fragmentária, durante os anos 80 e início dos anos 90, as grandes urbanizações legais foram densificando o tecido metropolitano e as urbanizações ilegais alargaram‐ se em perímetro, principalmente nos municípios mais próximos ao mar – em particular na zona de Sintra, Cascais, Almada e Sesimbra.
Em variados casos, e contrariamente ao seu papel de abertura de eixos de oportunidade (MORGADO, 2005), as autoestradas seguiram a rápida expansão urbana e a construção do tecido residencial e económico, adaptando‐se como resposta às crescentes necessidades de mobilidade do território metropolitano. Desta forma, a construção das novas infraestruturas de mobilidade permitiu uma diferente lógica de percorrer o território mais eficaz e rápida, associada à alta velocidade de circulação nas autoestradas e vias‐rápidas e ao reduzido número de nós de entrada na rede, tornando as áreas na sua proximidade atrativas para o crescimento urbano, identificados de forma expedita pelas atividades ligadas à logística, suportada pelo transporte terrestre de mercadorias. A circulação ferroviária e marítima passou, gradualmente, para segundo plano, e o transporte rodoviário ganhou protagonismo tanto a nível de passageiros como de mercadorias (suportada pelas criação da rede de autoestradas e pelas obras de melhoramento das estradas nacionais, acompanhados pela generalização do uso automóvel privado e pelo desenvolvimento do transporte de camionagem).
Por outro lado, a dimensão das unidades de armazenagem reduziu‐se em relação aos complexos industriais, permitindo uma maior liberdade no que respeita à disponibilidade de parcelas menores, aumentando a sua possibilidade de escolha e o leque de valores fundiários. Por outro lado, as alterações tecnológicas associadas à generalização do abastecimento eléctrico e hidráulico, assim como a melhoria de acessibilidade rodoviária, vieram criar um amplo leque de oportunidades de localização, que foram exploradas através de um processo acelerado de dispersão da ocupação das atividades económicas, através de ações de aderência às infraestruturas, em especial da distribuição e do consumo, que acompanharam de perto os movimentos residenciais.
FILAMENTOS METROPOLITANOS. A emergência de morfologias especializadas no território metropolitano de Lisboa | 93 Foi apenas a partir dos anos 90, que se criaram instrumentos de gestão e ordenamento do território que procuraram uma leitura mais abrangente a nível municipal e regional, de forma a contrariar a tendência de visões descoordenadas e sectoriais, com a introdução dos Planos Municipais de
Ordenamento do Território (PMOT)105 e dos Planos Regionais de Ordenamento do Território
(PROT)106, assim como através do regime jurídico de licenciamento municipal de obras particulares107 e da atualização do regime jurídico do licenciamento de operações de loteamentos e obras de urbanização108. Iniciou‐se, então, uma nova fase de grande produção de Planos Diretores Municipais
(PDM), que procuravam apresentar uma visão articulada a nível municipal, assim como se deu início
ao processo de elaboração do Plano Regional de Ordenamento do Território da área metropolitana
de Lisboa, constituída em 1991, cuja estratégica para este território foi aprovada em 2002, após
sucessivas alterações109.
Tal como no contexto Europeu, os planos regionais portugueses assumem um carácter estratégico, mas no entanto, as suas opções não são vinculativas, servindo antes de base e suporte de articulação para a construção dos PMOT, da responsabilidade de cada município. Apesar da sua importância enquanto documento orientador, a eficácia na articulação entre o ordenamento territorial municipal e regional ficou aquém das expectativas no que respeita a uma estratégia metropolitana efetiva (MORGADO, 2010) e no diálogo entre as políticas sectoriais de impacte territorial (de transportes, económicas, de ciência e tecnologia, etc.) e os diversos municípios que formam o conjunto metropolitano de Lisboa. Não obstante não se apresentarem como vinculativas, as orientações espaciais do PROTAML foram integradas na revisão dos PDM, revelada na emergência da estrutura supramunicipal formada pela rede ecológica metropolitana e na integração e projeto das redes infraestruturais, explorando o seu potencial ordenador do território.
Em 1999, todos os municípios da região de Lisboa apresentavam um PDM110, que sistematizava o ordenamento do território municipal com base na identificação dos usos do solo existentes e na identificação de áreas urbanizáveis e de expansão dos usos já identificados. Estes planos resultaram do esforço de coordenação entre as várias entidades envolvidas e os seus interesses, tendo sido elaborados anteriormente ou em simultâneo com o PROTAML, o que poderá justificar a ausência de uma leitura de conjunto e a postura introspectiva presente de forma transversal – ou seja, os PDM estabeleceram uma leitura de centro‐periferia dentro dos seus limites municipais, identificando as áreas consolidadas e remetendo os usos industriais para as franjas municipais ou para a envolvente 105 Decreto‐Lei nº 69/90, de 2 de Março, estabeleceu o regime jurídico dos planos municipais de ordenamento do território – Plano Diretor Municipal (PDM), Plano de Urbanização (PU) e Plano de Pormenor (PP). 106 Decreto‐Lei nº 176‐A/88, de 18 de Maio. 107 Decreto‐Lei nº 445/91, de 20 de Novembro. 108 Decreto‐Lei nº 448/91, de 29 de Novembro. 109 Nos períodos entre 1990‐92 e entre 1995‐96 foram desenvolvidos trabalhos com vista à produção do PROTAML, que não foram concluídos. Em 1998 foram retomados os trabalhos, tendo‐se concluído e aprovado o PROTAML em 2002, em Resolução de Conselho de Ministros nº68/2002, de 8 de Abril. Em 2008 foi deliberada a sua alteração pela Resolução de Concelho de Ministros nº92/2008, de 5 de Junho – entretanto, a aprovação da versão preliminar disponível e que esteve em discussão pública durante 2011 foi adiada, em virtude do congelamento do cenário de construção de novas infraestruturas que iriam alterar a dinâmica de funcionamento da área metropolitana de Lisboa.
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94 | FILAMENTOS METROPOLITANOS. A emergência de morfologias especializadas no território metropolitano de Lisboa dos espaços canais da rede de mobilidade, e foi nestas áreas que emergiram as áreas especializadas de concentração das atividades logísticas, comerciais e os novos parques de escritórios111.
O processo de alargamento metropolitano de Lisboa iniciou‐se durante o período do Estado Novo, adquirindo novos contornos e maior força no período após a revolução, associado a uma grande carência de habitação e a uma alteração do papel do governo central. A dispersão que caracteriza o período que se estendeu até à segunda metade dos anos 90, foi, então, marcada mais por um conjunto descoordenado de operações avulso, do que por planos urbanísticos que refletiam um modelo urbano, como se passou com os planos de urbanização, desenvolvidos durante os anos 60. Neste caso, será possível afirmar que a realidade e a sua velocidade ultrapassaram as intenções expressas nos planos e que a instabilidade política e social, associada à desadequação das políticas urbanas, deu origem à constituição de uma extensa paisagem urbanizada com base em operações urbanísticas fragmentadas, entre as quais se incluem as ações de aderência por parte das atividades ligadas ao sector terciário. 111 A primeira geração de PDM para o território metropolitano de Lisboa apresentava algumas referências no que respeita à organização e espacialização das atividades económicas do sector terciário, mas realizadas de forma individualizada e sem lógica do conjunto metropolitano. Lisboa apresentava a maior concentração de atividades terciárias, mas os municípios limítrofes a Lisboa apresentavam estratégias de promoção do desenvolvimento terciário, criando polos atractores de atividades de produção de conhecimento ou atividades logísticas. In GEORGE, P.‐ O terciário e a condição da cidade Lisboa: Faculdade de Arquitectura ‐ Universidade Técnica de Lisboa, 1993. Tese de Doutoramento.P.189.
O processo de revisão dos PDM, iniciado na viragem do século, introduziu a identificação de usos do solo mais específicos no que respeita às atividades económicas, distinguindo as áreas industriais das áreas destinadas às atividades terciárias e equipamentos (invariavelmente, os parques empresariais e tecnológicos são identificados como equipamentos).
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