1.3 Choix méthodologiques mis en œuvre ... 18
1.4 Questionnaires et guides d’entretien ... 24
1.5 Présentation des échantillons ... 27
2 Le CODEV dans les dynamiques politiques et économiques de la
province ... 29
2.1 Trajectoires des politiques publiques en province Nord ... 29
2.2 Aperçu sur les dynamiques de développement depuis la
provincialisation ... 36
2.3 Appréciation du CODEV à partir de la base de données de suivi des
dossiers ... 50
3 Les principaux impacts économiques et sociaux du CODEV ... 83
3.1 La situation des projets CODEV en 2010 ... 84
3.2 La Caractérisation des promoteurs en 2010 ... 93
3.3 Les effets du CODEV sur l’organisation des activités et l’insertion
économique ... 107
3.4 Les effets sur l’emploi ... 124
3.5 Les effets sur les revenus ... 139
3.6 Les effets en termes de Mobilisation de financements privés et de
pérennité des investissements ... 146
3.7 Les effets du CODEV sur le bien-être des ménages et sur leur insertion
sociale ... 159
4 Le CODEV et ses effets : une évaluation synthétique et multicritère .... 165
4.1 La construction d’une variable synthétique « Score » ... 165
4.2 La caractérisation des projets à partir de la variable score ... 170
4.3 A la recherche des déterminants de la réussite des projets ... 180
4.4 Conclusion partielle à l’issue de l’analyse de la variable score ... 183
5 Les conditions de mise en œuvre des projets CODEV et OGAF ... 185
5.1 Le rappel du contexte de la génèse du CODEV ... 186
5.2 Les Appréciations globales des acteurs sur le dispositif ... 188
5.3 Les conditions foncières du développement du dispositif ... 191
5.4 Les Appréciations des conditions de définition, d’administration et de
mise en œuvre des projets ... 195
5.5 Les appréciations des promoteurs sur les politiques provinciales .... 212
5.6 Conclusion concernant les appréciations du dispositif CODEV ... 221
Conclusion générale ... 225
Bibliographie ... 231
Table des figures ... 233
Table des tableaux ... 237
Table des matières ... 241
LISTE DES SIGLES ET ACRONYMES
ADIE Association pour le Droit à l'Initiative Economique
ADRAF Agence de Développement Rural et d'Aménagement Foncier ADCK Agence pour le Développement de la Culture Kanak
AMG Aide Médicale Gratuite
CAFAT Caisse de Compensation des Prestations Familiales, des Accidents du Travail et de Prévoyance des travailleurs salariés
CAM Crédit Agricole Mutuel
CANC Chambre d'Agriculture de Nouvelle-Calédonie CCI Chambre de Commerce et d'Industrie
CD Contrat de Développement
CEROM Comptes Economiques Rapides de l'Outre-Mer CDE Commission de Développement Economique
CIRAD Centre de Coopération Internationale en Recherche Agronomique pour le Développement
CIRAD-ES Département Environnements et Sociétés du CIRAD CODEV Code de Développement de la province Nord
C.V. Coefficient de Variation
DASS Direction des Affaires Sanitaires et Sociales
DAVAR Direction des Affaires Vétérinaires, Alimentaires et Rurales DDEE Direction du Développement Economique et de l'Environnement DDRP Direction du Développement Rural et de la Pêche
DSI Direction des Systèmes d'Information EAG Entreprises, associations ou groupements ERPA Etablissement de Régulation des Prix Agricoles ETH Entités Territoriales Homogènes
ETP Equivalent temps plein
FADIL Fonds d’Aide au Développement de l’Intérieur et des Iles
F CFP Franc de la Communauté financière du Pacifique ou Franc Pacifique ou XPF (voir XPF pour le taux de change)
GDPL Groupement de Droit Particulier Local GIE Groupement d'Intérêt Economique IAC Institut Agronomique néo-Calédonien ICAP Institut Calédonien de Participation IDH Indice de Développement Humain
ISEE Institut de la Statistique et des Etudes Economiques
KNS Koniambo Nickel SAS
LOLF Loi Organique relative aux Lois de Finances NCI Nouvelle-Calédonie Initiative
OCDL Opération Concertée de Développement Local ODIL Office de développement de l’Intérieur et des Iles OGAF Opération Groupée d'Aménagement Foncier PAE Plan d'Action Economique
Palika Parti de Libération Kanake PAM Production Agricole Marchande PIB Produit Intérieur Brut
PUD Plan d’Urbanisme Directeur
RGP Recensement Général de la Population
RUAMM Régime Unifié d'Assurance Maladie-Maternité SAEML Société Anonyme d'Economie Mixte Locale SAS Société par Actions Simplifiées
SDAU Schéma Directeur d'Aménagement et d'Urbanisme SEM Société d'Economie Mixte
SLN Société Le Nickel
SMG Salaire Minimum Garanti
SMSP Société Minière du Sud Pacifique
SOFINOR Société de Financement et d’Investissement de la province Nord
UC Union Calédonienne
UPRA Unité de Sélection et de Promotion des Races Animales
UPROC Unité de Sélection et de Promotion des Races Ovines et Caprines
VA Valeur Ajoutée
VKP Communes de Voh, Koné et Pouembout XPF Franc Pacifique Voir F CFP pour définition
Taux de change
1000 XPF = 8,38 EUROS 1 EURO ≈ 119,3317 XPF
INTRODUCTION
Le Code de Développement de la province Nord est un instrument de politique publique parmi d’autres à disposition de l’exécutif provincial et de ses services. Il a cependant un statut particulier, parce qu’en tant que guichet ouvert à un large spectre de projets, il est depuis vingt ans un lien direct entre l’administration provinciale et la population du Nord. Près de 3 000 promoteurs en ont bénéficié et plus de 5 000 personnes ou entreprises ont déjà déposé au moins une demande de financement d’une activité par le CODEV. Si on élargit cette population à leur ménage et famille, plus du quart des habitants de la province est concerné. Le CODEV est aussi emblématique des choix des accords politiques de 1988 et 1998, fondateurs des provinces et définissant leurs prérogatives. Il matérialise en particulier pour les citoyens un des enjeux majeurs des nouveaux statuts, à savoir la prise en charge par l’exécutif provincial de la compétence de développement et de la gestion de moyens conséquents pour ce faire. Il apparaît ainsi comme un révélateur, sur le terrain, des ambitions et des orientations politiques dès 1985 avec l’expérience de la région Nord, puis plus sûrement depuis 1988. Malgré ce caractère emblématique et l’ampleur des sommes concernées (plus de 5,4 milliards XPF de subventions versées en vingt ans), aucune évaluation globale, fondée sur des données auprès de bénéficiaires sur le devenir effectif des projets et les performances de l’instrument, n’avait été réalisée jusqu’à présent. C’est ce à quoi s’attache cette étude demandée et financée par la province Nord à l’Institut Agronomique néo-Calédonien.
La province Nord a choisi de confier l’évaluation à l’IAC dans la suite de collaborations antérieures autour de l’analyse des dynamiques économiques et sociales et des politiques publiques provinciales. Concernant spécifiquement le CODEV, une étude a été réalisée par l’IAC en 2009, faisant un premier point sur la base d’enquêtes auprès de techniciens ; elle avait proposé des améliorations de la base de données d’enregistrement des dossiers et une formalisation du suivi des dossiers. Mais le choix de l’IAC, institut de recherche finalisée, relève aussi de la nature des résultats et préconisations attendus. Les termes de référence ont été longuement discutés et se sont orientés vers l’étude du CODEV et de ses impacts dans toutes leurs dimensions marchandes et non marchandes, qualitatives et quantitatives, à partir d’enquêtes statistiquement représentatives, directement auprès des populations bénéficiaires. Il a aussi été demandé d’inscrire les analyses tant dans les stratégies de reproduction des ménages ciblés que dans la stratégie globale de développement de la province. Enfin, l’étude doit aussi apporter des éléments de réflexion pour l’avenir, d’une part sur les améliorations à apporter au dispositif et à son suivi et pilotage, d’autre part sur les grandes orientations publiques de développement après vingt ans de provincialisation. Une approche en termes de recherche finalisée sur ces thèmes a été souhaitée par la province.
S’il est, à l’origine et d’abord, un outil de financement des initiatives privées, le CODEV recouvre aussi, de fait, des dimensions plus larges. Il vise en effet tout à la fois l’accompagnement de projets d’entreprise, d’insertion économique et de valorisation d’activités dites « traditionnelles » à vocation sociale et alimentaire. Ces particularités, ajoutées à sa signification politique, ont guidé les grands choix méthodologiques - notamment en doublant les enquêtes auprès des promoteurs par des entretiens auprès des acteurs politiques et techniques du dispositif. Elles ont aussi orienté les choix des nombreux critères d’évaluation retenus.
Le rapport d’évaluation s’organise en cinq grandes parties.
• Dans la première partie, une attention particulière est accordée à la présentation de la méthodologie retenue. De nombreux arbitrages ont été faits en concertation avec un comité de pilotage constitué d’agents provinciaux, principalement de la Direction du développement économique et de l'environnement (DDEE), qui donnent de l’originalité à l’évaluation, mais se doivent d’être précisément explicités. Cette partie reprend aussi le contexte de l’étude et revient sur la commande formulée.
• La partie suivante remet le CODEV en perspective par rapport à la trajectoire politique de la province Nord et aux différentes bifurcations constatées en vingt ans d’exercice du pouvoir par l’Assemblée Provinciale. Elle offre aussi une analyse des grandes dynamiques économiques et sociales dans lesquelles le CODEV intervient, et propose quelques éléments de réflexion à partir de l’exploitation de la base de données regroupant l’ensemble des projets et des promoteurs, tenue à jour par la DDEE et la Direction des systèmes d'information (DSI). Cette première approche permet de cadrer par des analyses exhaustives les résultats des enquêtes et leurs extrapolations.
• Les résultats des enquêtes auprès des promoteurs sur les effets déclarés des projets CODEV sont présentés en sept sous-parties, couvrant la situation actuelle des projets, les effets sur les activités et l’insertion économique des porteurs des projets, sur les créations d’emplois et la génération de revenus, sur la mobilisation des financements et la pérennité des investissements, sur le bien-être des ménages et leur insertion sociale. Cette partie décrit et analyse les réponses aux questionnaires faites par les promoteurs interrogés et propose des extrapolations à l’ensemble de la population concernée.
• Un traitement synthétique des résultats des enquêtes est ensuite réalisé. Via un système de « scoring » (notation) multicritères, il s’agit de discuter de l’élaboration de nouveaux indicateurs susceptibles de traduire simultanément les objectifs marchands et non marchands, économiques et sociaux du CODEV, dans le respect des choix politiques de développement.
• Enfin, les différents regards et appréciations croisés sur le dispositif, dans une perspective plus qualitative, sont présentés. Cette partie est l’occasion d’initier des réflexions pour améliorer le dispositif et son suivi. Les axes de réflexion sont ceux des orientations politiques provinciales, à savoir le rééquilibrage (vis-à-vis du Sud mais surtout ici intra provincial) et le projet de développement fondé sur l’articulation entre la mise en place de projets structurants créant des effets d’entraînement et une densification du tissu économique des territoires à travers des actions de développement local.
1 QUELLE MÉTHODOLOGIE POUR ÉVALUER 20 ANS DE
DÉVELOPPEMENT LOCAL ?
1.1 RETOUR SUR LA DEMANDE PROVINCIALE D’ÉVALUATION
1.1.1 Le dispositif CODEV
Le Code de Développement (CODEV) est, avec le dispositif d’Opération Groupée d’Aménagement Foncier (OGAF) auquel il est couplé, l’un des principaux outils d’appui au développement économique et aux initiatives individuelles et collectives en province Nord. Depuis la mise en œuvre des Accords de Matignon, cet instrument de politique doit ainsi contribuer, avec d’autres, à la délicate question du rééquilibrage entre les provinces de la Nouvelle-Calédonie. Le préambule de la délibération n°113/90 du 27 mars 1990 en fixe les finalités : « En vue d’assurer le décollage économique, social et culturel de la Province Nord,
il est institué diverses mesures incitatives qui feront l’objet de publications successives au fur et à mesure de l’adoption par l’Assemblée Provinciale des délibérations correspondantes et qui constitueront, ensemble, le CODE DE DEVELOPPEMENT DE LA PROVINCE NORD […]. »
Le Code de développement est un dispositif d’appui aux initiatives sans ciblage sectoriel a
priori : il est ouvert à toute personne résidant en province Nord et désireuse de développer
une activité. Sous certaines conditions, cette personne peut faire appel au CODEV qui pourra ou non subventionner le projet et les activités proposés. Ce sont les élus de la province qui décident en dernier ressort, au vu d’un dossier technique et économique instruit par leurs services techniques. Le Code détaille les modalités et conditions d’attribution des subventions.
Instauré en 1990, révisé en 2003 et en 2008, le CODEV et ses impacts n’avaient pas été évalués de façon globale et spécifique10. Il existe cependant plusieurs études11 dont la dernière menée en 2009 par l’IAC qui a porté sur le suivi des projets CODEV. Cette dernière étude, reposant sur les déclarations des techniciens et animateurs provinciaux, a donné une première appréciation de la pérennité des projets financés, mais sans enquête directe auprès des promoteurs (Frappier et Sourisseau, 2009). La province Nord a décidé d’aller plus loin et de faire réaliser une étude spécifique pour apprécier les effets de vingt ans de politique de développement au travers de l’outil CODEV, cette fois en allant interroger directement les bénéficiaires finaux du dispositif.
1.1.2 La demande de la province Nord
La demande de la province Nord concerne les effets du programme CODEV, ceux-ci étant appréciés en analysant la situation des projets/activités financés dans le cadre de ce programme. Le domaine étudié comprend donc les projets mandatés (ayant fait l’objet d’un versement de subvention) et forclos (subvention versée inférieure au montant voté par la province) entre 1989 et décembre 2008.
10
Ceci a été relevé par le rapport de la Chambre territoriale des comptes de Nouvelle Calédonie, 2010.
11 On peut citer notamment les études réalisées par la DDRP-PN en 1998, par la DDEE, l’ADRAF et l’IAC en 2001, et par l’IAC en 2008 (Sourisseau et al, 2008).
Les effets doivent être appréciés au regard des objectifs du CODEV sur la base des déclarations d’un échantillon de promoteurs. La demande d’évaluation du dispositif CODEV ne porte donc pas sur les procédures administratives et financières du fonctionnement de l’administration provinciale, ni sur les moyens mis en œuvre pour faire émerger les demandes, les sélectionner, assurer les versements des subventions et effectuer les contrôles et le suivi nécessaires. Toutefois les analyses concerneront les modalités de montage des dossiers, de la mise en œuvre des projets et de leur suivi technico-économique appréciées du point de vue des promoteurs et d’un échantillon de personnes-ressources acteurs du dispositif, agents de la province comme d’autres institutions partenaires.
Pour réaliser ce bilan, la province Nord a passé commande à l’Institut Agronomique néo-Calédonien (IAC) d’une évaluation des projets CODEV. Cette évaluation s’est déroulée de mars à septembre 2010 (voir en annexe 1 les conditions de réalisation de l’étude). Elle a été précédée par un travail préparatoire en février 2010 pour définir la méthodologie et élaborer les outils d’enquête. Un comité de pilotage a suivi et orienté le travail tout au long du processus (voir comptes-rendus synthétiques en annexe 5).
Pour mener à bien ce travail, l’IAC a sollicité l’appui du CIRAD-ES qui a proposé l’intervention conjointe de deux chercheurs socio-économistes ayant des profils complémentaires : l’un est spécialisé dans les approches qualitatives du développement local, l’autre dans la réalisation et le traitement d’enquêtes socio-économiques de type quantitatif.