2.2 Le financement des aménités rurales et des services écosystémiques agricoles et
2.2.5 Un renforcement annoncé des objectifs aménitaires des politiques agricoles
2.2.5.1 Des services environnementaux et externalités positives rendus par les agriculteurs sans rétribution
Les productions agricole et forestière, d’alimentation, de bois ou d’énergie, les diversifications vers des services touristiques, tels que l’accueil à la ferme, la commercialisation en vente directe ou circuits courts, disposent de débouchés marchands. Cependant, ces biens et services ne sont pas nécessairement rémunérés suffisamment par le marché alors que leurs externalités positives, telles que la qualité des paysages ou la contribution à la préservation de la biodiversité, bénéficient à la société ou à d’autres acteurs économiques, sans considération pour le coût de leur production. Les signes officiels de qualité ou autres certifications, labels ou marques peuvent améliorer leur valorisation, sans toutefois couvrir tous les coûts et garantir une rémunération adéquate94
.
Par ailleurs, les droits de chasse sont aussi l’objet d’un marché.Mais le bénéfice de l’agrément d’un paysage tiré par le promeneur accédant librement par le domaine public à l’espace rural, par exemple, n’est pas susceptible d’être monnayé. Les désagréments, charges, voire les risques pour les productions ou la conservation d’espaces fragiles95, provoqués par sa fréquentation, le cas échéant excessive, sont moins pris en compte qu’un intérêt culturel considéré comme quasi public ou bien commun. Ils ne sont pas rétribuables ou difficilement indemnisables96. En
94 Cf. annexe 8.5.5.2 Les outils financiers de la politique agroécologique et forestière
95 La dégradation des terrains par le piétinement, le passage d’engins de loisir motorisés, la pollution par l’abandon de déchets, les atteintes des milieux et des cultures par méconnaissance des conduites à tenir, les accidents liés aux comportements inappropriés avec le bétail ou les chiens patous, les conflits d’usage et les recours contre les activités ou investissements agricoles engagés par les résidents des espaces agricoles affectés par le mitage, en constituent des illustrations diverses.
96 Il en est de même pour le droit à l’image du propriétaire d’un site littoral, naturel ou forestier. Cour de cassation, 1ere chambre civile, 2 mai 2001, comité régional de tourisme de Bretagne / société Roch Aron. Tribunal de grande instance
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revanche, une part de l’activité de prestataires de services touristiques peut assurément résulter de la fréquentation d’un paysage agricole ou forestier (étant entendu que ce n’est pas le paysage, par définition gratuit, qui est vendu, mais bien leur prestation, d’hébergement, restauration, locations diverses, etc.).
L’agriculture et la forêt procurent donc des aménités marchandes et non marchandes. Les produits et services marchands sont destinés à trouver leur rémunération par le marché, lequel n’assure toutefois pas toujours un revenu suffisant aux producteurs sans intervention publique. L’un des buts de la politique agricole vise à pérenniser ces activités. Mais les externalités positives non marchandes de l’agriculture et de la forêt ne sont quant à elles pas non plus ignorées par la politique agricole.
2.2.5.2 Les soutiens financiers de la PAC 2021 – 2027 ouvrent des perspectives à confirmer
Il en résulte que l’entretien des aménités procurées par l’agriculture est pour l’essentiel confié à la politique agricole et à ses outils d’intervention, au premier chef européens.
La Commission européenne a annoncé, dans deux communications du 20 mai 2020, relatives à deux stratégies européennes « De la ferme à la table » et à la « Biodiversité97 », un renforcement des objectifs de la politique agricole relatifs aux aménités. La nouvelle PAC intégrera notamment la promotion de programmes écologiques et des régimes de paiements fondés sur les résultats.
La Commission a également présenté le 27 mai 2020 une modification du cadre financier pluriannuel (2021-2027) de l’Union intégrant une augmentation du budget de la PAC98. Ces initiatives sont intervenues alors que la Cour des Comptes européenne a recommandé à la Commission d'améliorer la conception de sa prochaine stratégie en matière de biodiversité, d'accroître la contribution à la biodiversité apportée par les paiements directs et les actions en faveur du développement rural, de renforcer le suivi des dépenses liées à la biodiversité et de mettre au point des indicateurs fiables et adaptés au suivi de l'amélioration de la biodiversité des terres agricoles99.
Si le concept d’aménités n’est toujours pas visé en tant que tel, les objectifs affichés, notamment ceux de fixer des indicateurs et de conditionner des paiements publics pour services environnementaux à des résultats, confèrent aux aménités rurales procurées par les producteurs un rôle fondamental et à leur traitement par la PAC un caractère structurant. Les outils des politiques agricoles, avec le niveau de leurs moyens budgétaires, leur sont et doivent plus que jamais leur être dédiés.
Les aménités rurales sont susceptibles d’être financées par les fonds du programme Liaison Entre Actions de Développement de l'Économie Rurale (LEADER), dont le bénéfice s’étend à tous les acteurs locaux, et pas seulement agricoles. Il convient dans ce but que les groupes d’action locale le prévoient dans les axes de leur stratégie locale de développement ou dans la cotation des projets qu’ils retiennent
de Clermont-Ferrand, 23 janvier 2002, affaire dite du puy Pariou. Le droit de reproduction photographique des propriétés privées illustre la primauté d’autres enjeux sur les intérêts des producteurs de paysage.
97 Communication de la commission au parlement européen, au conseil, au comité économique et social européen et au comité des régions, Une stratégie "De la ferme à la table" pour un système alimentaire équitable, sain et respectueux de l'environnement, consultable en ligne à l’adresse : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?qid=1590404602495&uri=CELEX%3A52020DC0381
Communication de la commission au parlement européen, au conseil, au comité économique et social européen et au comité des régions, Stratégie de l’UE en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030, Ramener la nature dans nos vies, consultable en ligne à l’adresse : https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/communication-annex-eu-biodiversity-strategy-2030_fr.pdf
98 Consultable en ligne : https://www.consilium.europa.eu/fr/policies/the-eu-budget/long-term-eu-budget-2021-2027/ Le budget a été adopté lors de la session du conseil européen des 18 – 21 juillet 2020
99 Rapport spécial n° 13/2020 intitulé « Biodiversité des terres agricoles : la contribution de la PAC n'a pas permis d'enrayer le déclin», 5 juin 2020, consultable en ligne : https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=53892 https://www.eca.europa.eu/lists/ecadocuments/sr20_13/sr_biodiversity_on_farmland_fr.pdf
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en comité de programmation, dès lors que des aménités sont identifiées comme un enjeu de territoire dans le diagnostic territorial. La stratégie nationale pour la programmation 2021-2027 pourrait utilement souligner cette faculté, afin d’inviter les groupes d’action locale à les intégrer comme un axe dans leurs programmes locaux.
Enfin, le plan de relance français annoncé le 3 septembre 2020 fixe dans son volet agricole trois priorités : reconquérir notre souveraineté alimentaire, accélérer la transition agroécologique au service d’une alimentation saine, durable, et locale pour tous les Français et accompagner l’agriculture et la forêt dans l’adaptation au changement climatique. Plus de 50 % des 1,2 milliards d’euros du plan sont consacrés à la transition écologique100. Au-delà de ce plan à court terme (de deux ans), il semble opportun de poursuivre les changements engagés avec des objectifs de moyen terme, progressifs mais irréversibles.
2.2.5.3 Verdissement de la PAC, fiscalité et paiements pour services environnementaux (PSE) : des moyens au service des aménités
a) Le plan stratégique national sera l’instrument financier majeur de la prochaine PAC 2021 - 2027 Les plans stratégiques nationaux sont une opportunité pour renforcer les objectifs aménitaires des politiques agricoles et forestières. La question de l’acceptation par la Commission Européenne de ce document est majeure. Il devra respecter les orientations préconisées par la Commission Européenne formalisées dans ses stratégies « Biodiversité » et « De la ferme à la table ». Cette compatibilité entre la politique agricole nationale et le Pacte vert européen sera conditionnée par les éléments suivants : - une conditionnalité renforcée : la rotation des cultures, la protection des sols, le maintien des
prai-ries permanentes, la protection des zones humides et des tourbières, la biodiversité (Natura 2000), la protection des éléments paysagers existants ou la réservation d’une zone de chaque exploitation à des éléments "non productifs" ;
- des éco-régimes obligatoires (ecoscheme)101 au sein du premier pilier de la PAC, qui devront sou-tenir les agricultures de précision et biologique, l'agroécologie et l'agroforesterie. L’introduction d’un pourcentage minimum de dépenses en faveur des éco-régimes par les États membres sera un point de vigilance pour la Commission. La création de PSE sur le 1er pilier pourrait se substituer à une partie des droits à paiements de base (DPB) actuels au profit des aménités rurales ;
- le maintien d’un minimum de dépenses en faveur de l’environnement et du climat sur le deuxième pilier.
b) Les paiements pour services environnementaux constituent un outil à développer
La dimension agricole et forestière des aménités rurales ne relève pas exclusivement des politiques publiques. Bien entendu, les objectifs aménitaires des soutiens à l’agriculture et la forêt sont poursuivis avec un impact déterminant sur l’économie du secteur par des interventions spécifiques. Les aménités agricoles et forestières sont donc entretenues par les outils financiers et réglementaires des politiques européenne et nationale dont elles constituent des objectifs, lesquels ont vocation à être renforcés dans la future politique agricole commune. L’apparition de PSE dans un cadre contractuel ouvre en outre des perspectives à leur financement par des opérateurs privés.
Les PSE en agriculture, sous toutes leurs formes102, indemnisent, quand ils sont publics, et rémunèrent, quand ils sont privés, les agriculteurs pour des actions de restauration ou maintien des écosystèmes,
100 Cf. annexe 11.3.4 COVID 19 – Les enseignements d’une crise sanitaire inédite
101 Cf. annexe 8.5.2.2 Les outils financiers de la politique agroécologique et forestière
102 MAEC, ICHN, les Projets alimentaires territoriaux (PAT), les groupements d’intérêts économiques et environnementaux (GIEE), les projets forestiers territoriaux (PFT©)
,
toutes formes de contrats publics ou privés, … Cf.annexe 8.5.3 Les outils financiers de la politique agroécologique et forestière
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dont la société tire des bénéfices, tels que préservation de la qualité de l’eau, stockage de carbone, protection du paysage et de la biodiversité103. Ces actions des agriculteurs sont qualifiées de services environnementaux. Les fonctions écologiques entretenues sont quant à elles désignées par les termes de services écosystémiques.
Les PSE ont pour objet ou pour effet d’orienter les agriculteurs vers des comportements vertueux d’un point de vue environnemental. La France s’est positionnée en faveur des PSE publics auprès de la Commission européenne en décembre 2018. Cette position était inscrite dans la mesure 24 du plan Biodiversité adopté en juillet 2018. Les MAEC, les projets alimentaires territoriaux (PAT), les groupements d’intérêts économiques et environnementaux (GIEE), les projets forestiers territoriaux104 (PFT©) sont des formes de PSE publics. Ces PSE doivent être encouragés, mieux coordonnés et simplifiés en tirant les enseignements des limites des dispositifs actuels. L’obtention des aides publiques nécessite que le porteur de projet certifie sa gestion105 ou formalise un document de gestion durable106 afin de contrôler le résultat de l’utilisation de celles-ci.
Les PSE reposent sur des contrats entre producteurs d’aménités (agriculteurs, forestiers, communes, …) et des structures publiques (Agence de l’Eau, PNR, ecoscheme de la PAC ou second pilier, …) ou des entreprises privés (grands groupes, petites et moyennes entreprises).
Les contrats de droit public sont soumis au droit européen et aux règles de l’OMC qui précisent que ces paiements ne doivent pas créer de distorsion de concurrence. En conséquence les montants des PSE ne peuvent pas dépasser les manques à gagner et les surcoûts engendrés par les actions mises en œuvre par les agriculteurs107, en vertu d’un principe contraignant d’additionnalité. Toutefois, l’application française de ce principe, avec les MAEC, n’a jusqu’ici pas exploité toutes les marges que sa définition OMC et sa mise en œuvre européenne permettent. Ces restrictions résultent probablement d’abord de la contrainte budgétaire, et du choix d’une répartition entre le plus grand nombre possible d’exploitants, mais ont pour effet de ne pas atteindre le seuil entrainant la décision d’adhésion de toutes les exploitations éligibles à une MAEC.
Les PSE privés trouvent un terrain favorable avec le marché du carbone (la labélisation des projets
« label bas carbone » (cf. infra § 3.3.4.)) ou via le dispositif société à missions108. Ces contrats de droit privé fonctionnent dans le cadre de l’offre et de la demande.
103 Cf. annexe 8.5.3 Les outils financiers de la politique agroécologique et forestière
104 Voir exemple du service proposé par l’association Sylv’ACCTES qui présente, pour le compte des forestiers, à ses financeurs publics et privés des modes de gestion des forêts qui ont démontré leurs impacts positifs en matière de climat, de biodiversité et d’économie locale. Cette forme de relation permet aux financeurs de valoriser leur action dans le cadre de leur Plan Climat, Bilan Carbone, de leur stratégie de Responsabilité Sociale de l’Entreprise (RSE), des Plans Climats Energie Territoire (PCET) ou des Bilans Gaz à Effet de Serre (BEGES), ou simplement de formaliser un lien entre un territoire urbain et un ou des territoires ruraux.
105 Comme par exemple un programme de certification de la gestion forestière (PEFC ou FSC). Le code forestier identifie au titre des articles L124-1 et L124-2 les documents présentant des garanties de gestion durable (aménagement forestier, Plan simple de gestion, Règlement type de gestion RTG) ou des présomptions de garantie de gestion durable (code de bonnes pratiques sylvicoles CBPS).
106 Cette pratique est déjà en vigueur dans le domaine agricole (Les MAEC sont conditionnées par l’élaboration d’un projet lié à un territoire PAEC-projet agroécologique et climatique) et forestier (Plan Simple de Gestion, Règlement Type de Gestion ou un Code de Bonnes Pratiques Sylvicoles)
107 Favoriser le déploiement des paiements pour services environnementaux (PSE) en agriculture - Guide à destination des services de l’État et de ses opérateurs - Oréade-Brèche, L. Duval, Vertigo Lab, Inra - Étude commandée par le ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation, et financée par le programme 215 (Marché n° SSP-DGPE-2018-038) Novembre 2019
108 La notion de "société à mission" a été introduite par la loi Pacte sur la croissance promulguée en 2019 : elle permet à une entreprise commerciale d'intégrer dans ses statuts des objectifs sociaux et environnementaux auxquels elle consacrera des moyens et un suivi. Le décret d'application a été publié en janvier 2020. « Il faut que ce que l’on prend et ce que l’on rend à la nature ait un bilan positif. C’est la force de l’écosystème qui va assurer de la valeur pour tous » Cécille Cabanis directrice générale des finances Groupe Danone – Challenge 25 juin 2020 n°660
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L’ONF propose par exemple une forme de PSE faisant appel au mécénat, s’adressant aux entreprises et aux particuliers : le fonds de dotation ONF-Agir pour la forêt a pour vocation de financer des actions d’intérêt général de l’ONF en faveur des forêts publiques françaises.
Les PSE peuvent également compenser des projets altérant le climat ou la biodiversité109. Le principe ERC, Éviter, Réduire et Compenser, inscrit dans les codes forestier, de l’environnement et rural nécessite d’être renforcé110. La mise en cohérence de ces dispositifs de compensation est indispensable pour être opérationnelle111. Celle-ci sera facilitée notamment par l’accompagnement amont des porteurs de projets ou des projets de compensation sur catalogue d’initiative publique ou privée.
Plusieurs exemples existent112.
c) Des exonérations fiscales favorables aux aménités peuvent être développées113
Les réductions et déductions fiscales ou crédits d’impôts114 associés à la fiscalité forestière orientent la gestion durable des forêts privées à hauteur d’environ 120 M€ annuels. Les propriétaires forestiers bénéficient pour l’essentiel d’avantages sur quatre types d'impôts et de taxes115. Le crédit d’impôt bénéficiant aux exploitations en conversion vers l’agriculture biologique institué en 2017 représente environ 50 M€ en 2019. Les redevances perçues par les agences de l’eau sont affectées aux politiques de gestion des ressources en eau et à l’amélioration de leur état écologique et sanitaire. Le plan France relance prévoit, dans son volet agricole, des mesures fiscales incitatives pour les exploitants agricoles en conversion dans un système à Haute Valeur Environnementale de niveau 3.
Les terrains situés dans un site Natura 2000 peuvent bénéficier d’une exonération du foncier non bâti de même que ceux situés dans certaines zones naturelles du type zones humides. Une réflexion pourrait être engagée pour étendre ces mesures fiscales existantes aux propriétaires de foncier non bâti, dès lors que ceux-ci s’engagent à maintenir ou valoriser des aménités rurales116.
L’extension de mesures fiscales incitatives permettrait de contribuer à la lutte contre l’artificialisation des sols. En effet, l’atteinte du « zéro artificialisation nette » se heurte à l’écart de prix important entre le foncier agricole ou naturel (non bâti) et le foncier urbanisable117. Ainsi, il conviendrait de rendre plus attractif le foncier non bâti producteur d’aménités (agricole, forestier et naturel) par des mesures fiscales incitatives (cf. également infra les développements sur la fiscalité environnementale).
109 Voir aussi Rapport parlementaire du 17 septembre 2020 de la mission conduite par Anne Laure Cattelot - La forêt et la filière bois à la croisée des chemins : l’arbre des possibles - § 5 Réunir les moyens pour l’action
110 Une mission CGEDD – CGAAER sur l’« évaluation et la mise en cohérence des compensations environnementale, forestière et collective agricole » est en cours.
111 Cf. l’avis du Conseil économique, social et environnemental sur le bilan de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages adopté le 23 septembre 2020, consultable en ligne à l’adresse ; https://www.lecese.fr/travaux-publies/bilan-de-la-loi-pour-la-reconquete-de-la-biodiversite-de-la-nature-et-des-paysages.
112 Notamment : ONF et son dispositif « compensation biodiversité » ; Direction de l’Alimentation, de l’Agriculture et de la Forêt de La Réunion et son GIP compensation expérimental ; CDC Biodiversité et son dispositif de compensation clef en main.
113 Cf. annexe 8.5.4 Les outils financiers de la politique agroécologique et forestière
114 Cf. annexe 8.5.4.1 Les outils financiers de la politique agroécologique et forestière
115 Voir aussi les propositions du rapport parlementaire du 17 septembre 2020 de la mission conduite par Anne Laure Cattelot - La forêt et la filière bois à la croisée des chemins : l’arbre des possibles - § 5 Réunir les moyens pour l’action
116 Cet engagement pourrait être formalisé dans un « document de gestion durable » reconnu par l’administration comme par exemple les plans simples de gestion, les règlements type de gestion ou les codes de bonnes pratiques, les contrats Natura 2000 ou encore l’agrément au titre des articles L122-7 et 8 du code forestier.
117 Pour préserver la compétitivité et souveraineté alimentaire, mais aussi la transmission des exploitations agricoles aux jeunes agriculteurs, le prix des terres agricoles doit rester bas. Ainsi, les prix de fermage sont encadrés par l'État et fixés par arrêté préfectoral.
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