1.3 Essai d’inventaire, contextes pertinents d’utilisation et caractérisation objective
2.1.4 Conservation administrée et développement concerté des aménités
Les parcs nationaux (PN) et parcs naturels régionaux (PNR) se distinguent44 par les superficies couvertes, la gouvernance assurée par l’État ou les collectivités locales, et les priorités aux objectifs de conservation ou d’aménagement et développement. Les PN privilégient la conservation scientifiquement administrée, y compris par des réserves intégrales en cœur de parc45. Les PNR présentent une grande plasticité des compétences qu’ils exercent, mais constituent toujours des territoires de projet 46 disposant d’ingénierie. Si PN et PNR disposent de budgets d’interventions, les PNR assurent, au-delà de leur distribution, la recherche de financements complémentaires. Leurs objectifs font des PN comme des PNR, au-delà de leurs différences, des producteurs d’aménités rurales.
L’inventaire des mesures de préservation des aménités nécessiterait une exploitation des rapports d’activité des parcs47. La fédération des Parcs naturels régionaux de France anime les échanges entre parcs, passés en revue dans ses rapports annuels, comme par exemple un tableau de bord des actions réalisées par les parcs en faveur de la biodiversité, enrichi en continu48, qui contribue à susciter des synergies positives. L’association des PNR du Massif central, l’IPAMAC, organise ainsi un concours
42 Comme l’illustre cet article en ligne : http://www.espaces-naturels.info/vous-aussi-vous-voudrez-votre-atlas-biodiversite
43 Selon l'OFB, 1156 communes et intercommunalités sont impliquées dans un ABC. Depuis 2017, date du premier appel à projet, 107 projets en métropole et outre-mer ont bénéficié du soutien de l'OFB et de celui de l'Agence Française pour la biodiversité qui l'a précédé. Un quatrième appel à projet a été lancé le 20 juillet 2020.
44 La lecture des articles L331-1 L333-1 du code de l’environnement fait ressortir ces différences, illustrées également par le site de la fédération des parcs nationaux (http://www.parcsnationaux.fr/fr/des-decouvertes/les-parcs-nationaux-de-france/les-dix-missions-des-parcs-nationaux-de-france) et la présentation des PNR sur le site du PNR du Queyras (https://www.pnr-queyras.fr/votre-parc/missions-et-roles-des-parcs/).
45 L’application de plus en plus contraignante de règles, notamment en cœur de parc, qui peut être habité comme dans les Cévennes, suscite une exaspération croissante des populations, à laquelle il convient de prêter attention
47 La mission n’a à ce stade pas trouvé de travaux de synthèse permettant de mesurer, quantitativement, qualitativement et globalement, l’activité des parcs, nationaux ou régionaux et de la comparer à l’activité de chaque parc.
48 Rapport d’activité 2019, accessible en ligne à l’adresse : https://www.parcs-naturels-regionaux.fr/centre-de-ressources/document/rapport-dactivite-2019
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périodique de gestion durable des forêts (les Sylvotrophées). Ce dispositif pourrait être élargi à d’autres PNR et encouragé par une dotation au budget des parcs permettant à la fois de financer des subventions aux conversions à une forme de gestion durable et le personnel mobilisé dans ce but.
Les PNR se présentent comme des réservoirs d’aménités. Leurs périmètres constituent un terrain favorable à l’expérimentation de dispositifs innovants, en matière de fiscalité, finances locales, politique agricole et environnementale. Les parcs avancent ainsi la possibilité de territorialiser des mesures du deuxième pilier dans les aires protégées et de recourir aux PSE comme levier, en s’appuyant sur leur ingénierie, en relation avec celle des chambres d’agriculture. De même, les objectifs ambitieux de la zéro artificialisation nette et de la transition énergétique justifieraient d’orienter les opérations de compensation, notamment, sur le financement de la rénovation de centre-bourgs, et de leur habitat vacant, lequel pourrait être expérimenté dans les PNR.
Recommandation 2. Encourager la mobilisation des acteurs locaux participant à la sauvegarde et valorisation des aménités, notamment en définissant une stratégie interministérielle d’information et d’éducation du consommateur au service de la reconquête de la souveraineté alimentaire, fondée sur la promotion des espaces porteurs d’aménités, en veillant au maintien du dynamisme du tissu associatif participant à la production des aménités rurales, en invitant les parcs et leurs regroupements à échanger leurs bonnes pratiques de préservation des aménités dans un but d’exemplarité et reproduction ou adaptation au sein de leurs réseaux et considérer les expérimentations favorables aux aménités pouvant être menées sur leurs territoires.
2.1.4.2 Les espaces protégés
Plusieurs dispositifs institutionnels sont dédiés, de manière directe ou indirecte, à la préservation et à la valorisation des aménités : les SAGE (par exemple estuaire de la Gironde), les contrats Natura 2000, les chartes paysagères et architecturales, les programmes Leader. Souvent, ils se caractérisent par une large prédominance de la participation des acteurs publics se partageant de manière égale entre élus et techniciens et la quasi absence d’acteurs issus des milieux économiques de la valorisation des aménités.
Afin de se conformer aux obligations internationales, communautaires et nationales, la loi relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002 a institué un inventaire du patrimoine naturel (INPN) du territoire national terrestre, fluvial et marin qui a pour objet de recenser les richesses écologiques, faunistiques, floristiques, géologiques, pédologiques, minéralogiques et paléontologiques. L’INPN héberge la base de données nationale sur les espaces protégés qui alimente les politiques de conservation et de protection de la nature et l’État, sous la responsabilité scientifique du Muséum national d'histoire naturelle, assure la conception, l'animation et l'évaluation de cet inventaire.
On distingue deux programmes nationaux structurants d’inventaire de la nature remarquable : l’inventaire des ZNIEFF (zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique)49 (et l’INPG (inventaire national du patrimoine géologique). Ils visent à identifier les sites d’intérêt écologique ou géologique au niveau régional sur l’ensemble du territoire (métropole et outre-mer). Ce socle de connaissance spatialisé est un outil pertinent pour aider à définir des zones de protection.
Le réseau d’espaces protégés français a plus de 150 ans. Les premiers sites étaient d’abord dédiés à la conservation de paysages pittoresques, puis les suivants ont été́ choisis plutôt pour leur valeur récréative. Le réseau s’est diversifié et étendu pour une protection plus efficace du patrimoine naturel, couvrant aujourd’hui 200 710 km2 de surfaces terrestres protégées, 142 867km2 en métropole (26%
49 Cf. annexe 9.2 Les différents zonages
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du territoire), essentiellement en zone rurale (source INPN).
Pour assurer la fonction de protection, la circulation des espèces et les échanges de population doivent être possibles entre espaces protégés, qui doivent donc être connectés pour former un réseau. Le programme de la trame verte et bleue (TVB)50 vise à assurer cette connectivité́ des milieux sur l’ensemble du territoire. 66% des espaces protégés de métropole sont des réservoirs de biodiversité́
de la TVB (source INPN).
Certains espaces sont protégés par plusieurs outils dont les modes de protection permettent de s’adapter au contexte local. Ainsi on combine fréquemment sur certains sites des outils de protection règlementaire, pour limiter ou interdire certains usages, et des outils contractuels pour financer des actions de restauration ou inciter à des pratiques plus durables. L’acquisition foncière, qui permet de soustraire des secteurs à l’urbanisation, peut notamment être associée à des mesures contractuelles de gestion favorables aux milieux et à la biodiversité́. D’une manière générale, ils peuvent être rattachés à l’une de ces quatre grandes catégories51 :
- les protections règlementaires encadrent et limitent de manière stricte les activités humaines susceptibles de dégrader les milieux naturels : cas des réserves naturelles52 ou des sites classés53 ; - les protections contractuelles reposent sur des actions menées par les acteurs du territoire dans le cadre de conventions passées localement : cas des parcs naturels régionaux54 ;
- la maitrise foncière consiste à acquérir des terrains afin de préserver de manière pérenne le patrimoine naturel : cas des espaces naturels sensibles55 ;
- les conventions internationales permettent de labelliser un patrimoine naturel exceptionnel à partir de critères définis à l’échelle mondiale : cas des zones humides56.
Parmi les espaces protégés bénéficiant d’une protection contractuelle, les sites Natura 200057, rassemblent, au sein d’un réseau européen, les sites naturels identifiés pour la rareté ou la fragilité des espèces sauvages, animales ou végétales, et de leurs habitats. En 2018, ce réseau couvrait 13 % de la superficie terrestre du territoire français et concernait plus de 12 200 communes, soit plus d’un tiers d’entre elles (source AMF). Le classement des zones Natura 2000 s’impose aux communes concernées et implique des contraintes juridiques et financières. Pour compenser ces charges liées à la protection de la biodiversité sur leur territoire, la loi de finances pour 2019 a institué, comme on l’a vu plus haut, une dotation, d’un montant total de 5 M€, à destination des communes dont une part importante est couverte par un site « Natura 2000 », sous réserve du respect de conditions de population et de potentiel fiscal. La dotation est ainsi attribuée aux communes remplissant trois critères cumulatifs : une population inférieure à 10 000 habitants, un territoire terrestre couvert à plus de 75 % par un site Natura 2000 et un potentiel fiscal par habitant inférieur à 1,5 fois la moyenne de la même strate démographique.
En 2019, cette nouvelle dotation a été versée à 1 118 communes (quatre communes, bien qu’éligibles, ont une dotation égale à zéro). En moyenne, ces communes touchent 4 400 euros chacune. Mais les disparités sont considérables, la dotation étant calculée en fonction du nombre d’habitants et de la
50 Cf. annexe 9.3 Les différents zonages
51 Cf. annexe 9.4 Les différents zonages
52 Cf. annexe 9.4.1 Les différents zonages
53 Cf. annexe 9.4.2 Les différents zonages
54 Cf. annexe 9.4.3 Les différents zonages
55 Cf. annexe 9.4.4 Les différents zonages
56 Cf. annexe 9.4.5 Les différents zonages
57 Cf. annexe 9.5 Les différents zonages
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proportion du territoire de la commune couverte par un site Natura 2000. Elle varie de 141 euros (Châteauvieux-les-Fossés, dans le Doubs) à 78 649 euros (Aigues-Mortes, dans le Gard), moins d’une centaine de communes (92) touchant plus de 10 000 euros, 271 communes touchant moins de 1000 euros58.
Cette dotation apparait largement insuffisante pour remplir son rôle mais comme pour les dispositifs zonés de soutien, elle marque une reconnaissance symbolique des charges et contraintes incombant aux communes qui les supportent, dont l’importance ne saurait être sous-estimée.
Par ailleurs, au vu du nombre de zonages existants tant en ce qui concerne les dispositifs zonés de soutien que les espaces protégés, il ne parait pas pertinent de s’engager dans la création d’un zonage spécifique aux aménités rurales d’autant que la protection des aménités environnementales et patrimoniales est largement couverte par ceux-ci. Il reste pour autant difficile de préconiser une réduction du nombre de zonages relatifs aux espaces protégés, tant ceux-ci obéissent à des objectifs qui leur sont propres. Pour plus de clarté et d’efficacité, il serait cependant utile de rationaliser les dispositifs de soutien et les moyens existants en se concentrant sur des enjeux territoriaux prioritaires.