UNE REFORME FONCIERE SUR LES TRACES DU LIVRE BLANC DE POLITIQUE FONCIERE ET DOMANIALE POLITIQUE FONCIERE ET DOMANIALE

Le code foncier et domanial a été élaboré sur la base des principes et orientations définis dans le livre blanc de politique foncière et domaniale. Cette réforme législative très ambitieuse vise un double objectif : a) promouvoir une meilleure gouvernance foncière et b) créer un climat sécurisé pour des investissements durables. Dans la perspective d’atteindre ces deux objectifs, le législateur béninois a introduit dans le droit positif de nouveaux concepts juridiques

qui peuvent être perçus comme des innovations (Section 1) mais qui à l'analyse, consacrent

des visées hégémoniques du livre blanc à l'endroit de l’endogénéité juridique (Section 2).

Section 1 - Une réforme législative très ambitieuse mais, à quel prix ?

La réforme foncière et domaniale a abouti à la promulgation d'une législation unifiée : la loi 2013-01 du 14.8.2013 portant code foncier et domanial. Ce texte législatif entend réorganiser le statut des terres, supprimer le dualisme institutionnel, généraliser la formalisation des droits fonciers et surtout redonner à l’Etat, la maîtrise du foncier et du domaine. Au-delà des défis de l’unicité du droit, de la sécurisation des droits fonciers et domaniaux que le législateur béninois

entend relever (§1), ce sont davantage les prérogatives de l'Etat et de ses démembrements

dans l'accès et le contrôle des terres rurales que tendent la majorité des dispositions du

nouveau code foncier et domanial (§2).

§ 1 - Un code destiné à renforcer des droits fonciers et domaniaux

Pour sécuriser les droits fonciers et domaniaux, le législateur a prévu des mesures et l'application de certains principes et orientations. Ces principes, orientations et mesures permettent de guider les actions et d'organiser principalement la protection juridique de la

propriété (A). Mais, cette protection juridiquement assurée n'épargne pas les droits fonciers

des particuliers d’atteintes diverses de la part des collectivités territoriales et de l'Etat (B).

A - Des principes, des orientations et des mesures pour sécuriser la propriété foncière

Les principes et orientations du code (1) confortent la propriété foncière individuelle, l'égal

accès à la propriété pour l'homme et la femme et affirment la suprématie de la domanialité publique sur la propriété foncière des personnes physiques et morales. Suivant ces principes et orientations, les particuliers ont l'obligation de mettre en valeur leurs terres rurales. Des mesures sont également prises pour une protection et une reconnaissance administrative du droit de propriété (2).

1 - Les principes et les orientations du code foncier et domanial

Le code foncier et domanial se démarque des législations foncières antérieures par la

limitation du monopole foncier de l'Etat à la seule détention du territoire national (a). Le but est

de préserver intégrité du territoire national, de garantir les droits de propriété foncière des acteurs et de permettre la mise en valeur des terres rurales . En tant que garants de l'intérêt général, le code foncier et domanial assigne également, à l'Etat et aux collectivités territoriales,

l'obligation d'assurer un accès équitable au foncier pour l’ensemble des acteurs (b) et

l’exploitation durable des terres (c).

a) Le principe selon lequel l'Etat est détenteur du territoire national

Le principe est énoncé à l'article 5 du code foncier et domanial. Ce principe fait de l’Etat non un propriétaire mais, le détenteur du territoire national. Par ce principe, le législateur de 2013 se démarque des législations précédentes qui avaient affirmé le monopole foncier de l'Etat.

Ce principe qui limite les prérogatives de l'Etat en matière foncière à la seule détention du territoire national est très novateur. Il implique que l'Etat n'est plus le seul propriétaire des terres et que, des personnes morales et physiques de droit privé peuvent prétendre à la propriété foncière. En vertu de ce principe, l'Etat doit préserver l'intégrité du territoire national, garantir ses propres droits de propriété et ceux des collectivités territoriales et des personnes morales et physiques de droit privé. Le principe de la détention oblige l'Etat à s'assurer de l'utilisation et de la mise en valeur durable du territoire national. Ce principe a le mérite de reconnaître aux acteurs non étatiques, le droit au foncier et à sa protection.

Dans la pratique, la portée du principe selon lequel l'Etat est détenteur du territoire national est limitée. D’abord, l’Etat lui-même a de sérieuses difficultés à assurer une protection efficace de son propre domaine immobilier. Les atteintes à l’intégrité physique des forêts classées, des parcs nationaux et des périmètres de reboisement sont légion. De plus, le principe de la détention du territoire ne tranche pas avec l’ambiguïté de certains concepts coloniaux qui ont été reconduits dans le code. C’est le cas par exemple, de la notion de domaine protégé. Le domaine protégé incorpore dans le patrimoine foncier de l’Etat ''le reste des forêts du domaine de l'Etat n'ayant pas fait l'objet d'un acte de classement''265 ou ''domaine objet de protection de la part des pouvoirs publics, qui peut ultérieurement être soumis à un régime de classement''266. Or, en dehors des domaines classés de l’Etat (forêts classées, parcs nationaux et autres périmètres de reboisement), il ne reste que les patrimoines fonciers lignagers qui, de par leur grande étendue et la richesse de leurs ressources biologiques, sont seuls à faire l'objet de convoitises de la part de l'Etat, des collectivités territoriales et des investisseurs privés.

En reconnaissant les droits fonciers acquis suivant les règles coutumières, le législateur entend protéger les patrimoines fonciers communs aussi. Cette protection des patrimoines fonciers communs nécessite au préalable, la clarification du concept de ''domaine protégé’’, la détermination de son objet et de son assiette. Au mieux, il est souhaitable que le législateur procède à la radiation du concept de domaine protégé de la liste des concepts juridiques contenus dans les mesures législatives et règlementaires.

Le principe de la détention du territoire national ne s'éloigne pas du principe du monopole foncier de l’Etat dans la mesure où, la propriété d'une terre rurale est assujettie à une obligation pour l’ayant droit, de la mettre en valeur au risque d’être privé de sa jouissance. La mise en valeur obligatoire peut être contre-productive au sein des villages car, toutes les terres rurales ne sont pas destinées à une exploitation immédiate pour de multiples raisons.

Comme nous le verrons plus loin avec les réserves foncières lignagères et villageoises, les terres rurales constituent des espaces fonciers à multifonctionnalité. Leur destination ne se limite point à la seule mise en valeur qui est une logique propre à la loi du marché. En effet, à cette vision économique des terres rurales, les communautés rurales opposent une logique socioéconomique accordant à la fois une place prépondérante aux activités agricoles et à la dimension religieuse des rapports de l’homme aux milieux. C’est ce qui explique l’existence de services socioculturels aux côtés des services d’approvisionnement.

265 Article 10 de la loi n°93-009 du 02 juillet 1993 portant régime des forêts en République du Bénin.

266 Article 4 de la loi n° 207-03 du 16 octobre 2007 portant régime foncier rural et article 7 Loi 2013-01 du 14 août 2013 portant code foncier et domanial.

b) L'accès équitable au foncier

Au Bénin, les femmes représentent plus de 51,16% de la population267. Elles occupent une

place centrale dans les activités génératrices de revenus, l’agriculture et le petit élevage.

Malgré cette position privilégiée et l’affirmation du principe de non-discrimination fondée sur le sexe ou le genre par les instruments juridiques nationaux et internationaux en matière de droits de l’homme, de l’environnement et de développement durable, les femmes font face à l’insécurité foncière qui serait due aux réalités socio-culturelles. Conscient de la discrimination faite aux femmes dans l'accès au foncier au niveau des systèmes juridiques endogènes, le législateur a pris des mesures pour corriger cette disparité. L'Etat et les collectivités territoriales ont l'obligation de veiller au respect de l’égalité de l’homme et de la femme dans l’accès au

foncier268. Cette obligation législative, prévue à l'article 6 du code foncier et domanial, est

renforcée par les dispositions de l'article 316 du même code qui étend la non-discrimination dans l'accès aux ressources foncières en général et aux terres agricoles en particulier, et à l'origine sociale de l'homme et de la femme.

La nature patrilinéaire et patrilocale de l’accès au foncier par héritage est farouchement combattue dans les argumentaires des défenseurs du droit des femmes au foncier notamment. Dans les systèmes juridiques endogènes cependant, cette discrimination faite aux femmes répond à un besoin de préservation de l’intégrité des patrimoines fonciers communs en les maintenant dans le giron lignager et villageois.

Le principe de l’accès équitable au foncier ne saurait être une réalité dans un contexte d’exo intransmissibilité des patrimoines fonciers communs et d’accaparements massifs des terres rurales. Les accaparements des terres rurales et les expropriations pour cause d’intérêt général constituent d’ailleurs, des facteurs d’aggravation de l’insécurité foncière et alimentaire plus préoccupant pour toutes les composantes de la société rurale. Ni les allochtones, ni les autochtones encore moins les femmes, ne sont épargnées par cette forme d’insécurité foncière grandissante. La gravité du phénomène, étant donné l’ampleur des superficies des terres accaparées et thésaurisées, n’a rien à envier à la discrimination selon le genre, des systèmes juridiques endogènes.

Placée dans son contexte sociologique, la discrimination faite aux femmes dans l’accès au

foncier trouvait sa justification dans la règle endogène de l’exo intransmissibilité des patrimoines fonciers communs. L’exo intransmissibilité garantie l’intégrité physique des patrimoines fonciers communs et par ricochet, la sécurité foncière de tous les membres du groupe lignager y compris les femmes. La plupart des communautés n’étant pas endogamiques, il était alors admis que la femme pouvait accéder à la terre dans sa famille d’accueil. On ne saurait donc apprécier cette discrimination faite au genre, dans l’accès et le contrôle du foncier à partir du référentiel juridique occidental, sans courir le risque d’accentuer l’opposition entre les deux systèmes de penser. En l’absence d’une jonction entre la logique étatique et celle des systèmes juridiques endogènes, le principe de l’accès équitable se limitera au discours, l’Etat n’ayant par ailleurs pas les moyens financiers et humains d’assurer le contrôle du respect de ce principe.

c) L’exploitation durable des terres

L'obligation pour l'Etat et les communes de veiller à l'exploitation durable des terres dans le respect des intérêts des générations présentes et futures est prévue à l'article 5 du code

267 INSAE, RGPH4 2013.

foncier et domanial. En vertu de cette obligation, l'Etat et les communes s'assurent que les

projets de mise en valeur des terres participent d’une agriculture durable, préservent

l’environnement et contribuent à la garantie de la sécurité alimentaire dans l’intérêt des

générations présentes et futures269.

L’obligation d’exploiter durablement les terres est une internalisation du principe du développement durable dont font référence tous les instruments juridiques internationaux relatifs à l'environnement. Cependant, l’efficacité du principe de développement durable n’est

ni dans la ratification des conventions internationales sur l’environnement, ni dans son

incorporation au droit national mais, dans la capacité du pays à définir des normes prenant en charge les enjeux fonciers et environnementaux de toutes les composantes des communautés rurales. Or, comme dit précédemment, les visées hégémoniques de la politique foncière et domaniale, à l’endroit de l’endogénéité juridique, constituent une menace potentielle pour les patrimoines fonciers communs, leurs écosystèmes et biotopes. La logique libérale de cette politique et les contradictions avec les logiques des politiques sectorielles sur l’environnement et l’agriculture, constituent autant de goulots d’étranglement pour l’exploitation durable des terres. D’ailleurs, le concept de développement durable n’est-il pas inscrit dans une logique économique ?

Tel qu’il est défini dans le rapport Brundtland, le concept de développement durable ne mentionne pas expressément l’environnement comme une priorité d’action mais, comme une alerte à la finitude des ressources naturelles renouvelables. La préoccupation semble être orientée vers la satisfaction des besoins actuels et futurs dans un monde de plus en plus soumis à la rareté des ressources naturelles. La politique foncière et environnementale doit transcender cette conception éminemment économique du concept de développement durable pour tenir compte d’un développement dans lequel la terre n’est plus seulement un

bien marchand mais un lieu de de conservation et d’utilisation rationnelle des ressources

naturelles. Malheureusement, la terre et ses ressources naturelles sont encore perçues comme des actifs monnayables. C’est principalement dans cette logique libérale que le législateur entend assurer une protection et une reconnaissance administrative à la propriété privée résultant de la mise en œuvre de la procédure de l’immatriculation foncière.

2 - Une protection et une reconnaissance administrative du droit de propriété

Le code foncier et domanial a défini des modes d'accès à la terre et aux ressources naturelles

(a) et a prévu des mesures pour la protection et la reconnaissance administrative du droit de

propriété foncière (b).

a) Les modes d’accès à la terre suivant le code foncier et domanial

Suivant l'article 8 du code foncier et domanial, la propriété des terres s’acquiert et se transmet par succession, donation, achat, testament, échange, accession ou incorporation et par la prescription. En dehors de la succession et du testament qui sont régis par les dispositions du Code des personnes et de la famille, les autres modes d’acquisition obéissent aux conditions générales des contrats pour leur validité à l’exception de la prescription qui est soumise à des règles particulières. La vente d’un fond de terre ou d’un immeuble par exemple, doit désormais être précédée, sous peine de nullité absolue, de la confirmation de droits fonciers dudit

immeuble270. A défaut de confirmation, le vendeur devra, préalablement à la transaction,

obtenir auprès de l’Agence Nationale du Domaine et du Foncier, un certificat d’appartenance

269 Art. 361 du code foncier et domanial.

dont le délai de validité, mentionné au bas dudit document, est d’un (01) an non

renouvelable271. Toute acquisition de terre devra faire l’objet d’une approbation préalable du

conseil communal ou municipal du lieu de situation de l’immeuble après avis motivé de la Commission de Gestion Foncière. Dans tous les cas, l’Agence Nationale du Domaine et du Foncier exerce un droit de préemption sur toutes les transactions opérées sur les terres rurales272.

Pour renforcer la protection des droits fonciers, des sanctions sont prévues en matière de vente. C'est le cas de la vente de son propre immeuble à plusieurs personnes qui est passible d’une peine d’emprisonnement et/ou d’une amende. La vente d’un immeuble appartenant à autrui à plusieurs personnes est punie du double de la peine sans préjudice des dommages

et intérêts auxquels s’expose l’auteur. Le code prévoit aussi à l’article 18 que, ‘’tous faits ou

toutes conventions portant sur un immeuble dont les droits ont été confirmés, ayant pour effet de constituer, transmettre, déclarer, modifier ou éteindre un droit réel immobilier, doivent être constatés par acte notarié ou par acte sous seing privé déposé au rang des minutes d’un notaire quel que soit le lieu de situation de l’immeuble…’’. L’annexe 4 fait le point des infractions aux dispositions du code foncier et domanial ainsi que les sanctions y afférentes.

b) Des outils pour assurer la sécurité du droit de propriété foncière

Deux outils sont prévus par la législation béninoise pour assurer la sécurité des droits fonciers des citoyens : le certificat de propriété foncière (titre foncier) et le certificat foncier rural.

i) L’institution du certificat de propriété foncière

Suivant à l'article 112 du code foncier et domanial, seul le certificat de propriété foncière (Titre foncier) confère à son titulaire la pleine propriété de l’immeuble auquel il se rattache. Le certificat de propriété foncière est délivré au terme d’une procédure de confirmation de droits fonciers dans les registres fonciers créés à cet effet. Peuvent en faire objet, tous les fonds de terre bâtis ou non bâtis. La confirmation des droits fonciers peut être collective ou individuelle. Il lui est attribué tous les attributs du droit de propriété et toutes les terres non couvertes par elle sont sous l’emprise de droits présumés.

Les droits présumés émanent des documents de présomption tels que l’attestation de

détention coutumière, l’attestation de recasement et l’avis d’imposition. La procédure collective de confirmation des droits fonciers est également ouverte aux personnes morales de droit public (Etat et collectivités territoriales) ou aux personnes morales de droit privé (sociétés, associations et collectivités familiales). En cas de confirmation collective des droits fonciers, il est délivré un certificat individuel par morcellement du certificat global entre chaque membre de l’association d’intérêt foncier.

La demande de confirmation de droits fonciers est adressée au régisseur de la propriété foncière. Celui-ci la transmet dans un délai maximum de quinze (15) jours pour notification et affichage, au président du tribunal du lieu de situation de l’immeuble, au maire de la commune dans le ressort duquel se trouve l’immeuble, à chacun des titulaires des droits réels mentionnés dans la réquisition et à la Direction du Journal Officiel. A l’issue de cette publication de la réquisition, le régisseur procède au bornage contradictoire et à l'établissement du certificat de propriété foncière qui acquiert un caractère définitif et inattaquable sauf en cas de fraude ou d’erreur.

271 Art. 17 al. 2 du code foncier et domanial.

Le législateur prévoit que les personnes morales de droit privé peuvent s’organiser en association d’intérêts fonciers à l’exception des collectivités familiales. L’exclusion des collectivités familiales du droit à une association d’intérêts fonciers constitue une régression par rapport à la loi 2007-3 du 16.10.2007 portant régime foncier rural dont l'article 7 accordait cette possibilité aux membres des collectivités familiales. En milieu rural, la confirmation des droits fonciers se fait principalement à partir du plan foncier rural.

ii) L’institution du plan foncier rural

Le plan foncier rural (PFR) est un document qui fait l’inventaire des terres rurales avec

enregistrement des droits rattachés ainsi que de leurs titulaires, dans le but de répondre aux besoins individuels et collectifs de sécurité foncière, de planification et d’investissement (art. 7du code foncier et domanial). Le PFR a pour but d’assurer la sécurité des droits réels immobiliers, plus spécialement ceux établis ou acquis selon la coutume ou selon la législation en vigueur, afin d’encourager des investissements à long terme et une meilleure utilisation des terres (art. 195 du code foncier et domanial).

Il est institué pour chaque village un plan foncier rural établi à la demande du chef de village, après délibération du conseil de village (art. 196 du code foncier et domanial). Les autorités administratives sont chargées de l’adhésion des populations à cette institution dont le financement et la mise en œuvre sont sous-tendues par une approche participative mettant

en relation les communautés rurales, les collectivités territoriales et l’Etat (art. 193 al.1er du

code foncier et domanial).

L’établissement du plan foncier rural est de la compétence du bureau de l’organe en charge de la confirmation des droits fonciers qui s’assure de la collaboration des structures techniques appropriées publiques ou privées (art. 196 al.2 du code foncier et domanial). Mais l’ouverture et la clôture des opérations pour l’établissement du plan foncier rural sont cependant prononcées par arrêté du maire (art. 196 al.3 du code foncier et domanial).

Le plan foncier rural est constitué de deux documents essentiels (art. 194 du code foncier et domanial) : le plan parcellaire constitué de l’ensemble des parcelles d’un village et le registre des ayants droit qui comporte la liste de toutes les personnes dont les parcelles sont cartographiées au plan parcellaire avec leurs numéros d’identification, leur superficie et tous