Les réponses des instruments juridiques nationaux et internationaux à l’urgence écologique

Les crises écologiques engendrées par le développement de l’industrie constituent des leçons pour le législateur national pour repenser autrement le droit positif. La problématique est d’autant plus complexe que les aires protégées font aujourd’hui face à des menaces graves et multiformes. Dans un premier temps, nous analysons la réponse du droit international dans

la prise en charge de l’urgence écologique (§1) et nous mesurons dans un deuxième temps,

l’efficacité des instruments juridiques nationaux face aux crises écologiques menaçant la

viabilité des ressources biologiques des réserves de biosphère de la Pendjari et du W (§2).

§ 1 - Le droit international face à l’urgence écologique

Les instruments juridiques internationaux relatifs à l’environnement ont contribué dans une certaine mesure à l’amélioration des contenus des politiques et des stratégies nationales de conservation des ressources biologiques. Ils ont joué, face aux diverses atteintes contre l’environnement, un rôle de premier plan dans la prise de conscience du caractère d'intérêt

général écologique de l'environnement (A) et surtout, de l’impérative nécessité de

sauvegarder le droit des générations futures à un environnement sain et viable qui oblige les

Etats à prendre des engagements (B).

A - L'environnement : un intérêt général écologique défendu au niveau international

La question de l’urgence écologique a été diversement abordée dans les instruments juridiques internationaux relatifs à l’environnement. La prise de conscience des atteintes à l’environnement s’est concrétisée sur le plan juridique au niveau international, par la prise de deux types d’instruments juridiques ; les uns ayant valeur de code de conduite et constitués

des déclarations et des stratégies d’intervention (1) et les autres, ayant un caractère

contraignant (2).

1 - Une prise de conscience des Etats de l’urgence écologique

Par la Déclaration de Stockholm sur l’environnement (1972), la communauté internationale a fait de la protection et de l’amélioration de l’environnement une priorité à laquelle doit s’attacher l’homme pour restaurer l’équilibre de la biosphère gravement perturbée. Le principe d’une dégradation des ressources biologique à l’échelle de la planète est ainsi admis. L’idée d’un développement durable transparait dans le principe 2 de la Déclaration qui souligne la nécessité de préserver les ressources naturelles, notamment la flore et la faune dans l’intérêt des générations présentes et à venir, par une planification et une gestion attentive. Le principe 4 de la même déclaration indique également, la responsabilité particulière de l’homme « dans la sauvegarde et la sage gestion du patrimoine constitué par la flore et la faune sauvages et de leur habitat, qui sont aujourd’hui gravement menacés ».

Huit ans après la Déclaration de Stockholm sur l’environnement, la Stratégie mondiale de la conservation (1980) identifie les objectifs de la conservation et les conditions pour y parvenir. Le maintien des processus écologiques essentiels, l’utilisation durable des espèces et des

écosystèmes et préservation de la diversité biologique sont par conséquent réaffirmés pour faire face à la dégradation de l’environnement. La charte mondiale de la nature (1982) proclame un ensemble de principes au regard desquels tout acte de l’homme affectant la nature doit être guidé et jugé.

Le lien est établi entre la conservation et les activités de développement économique qui doivent tenir compte de la capacité de régénération des ressources biologiques et l’évaluation de l’impact des activités anthropiques sur la nature. La Stratégie pour l’avenir de la vie a été élaborée en 1991 par l’UICN, le PNUE et le WWF pour permettre l’utilisation durable des ressources naturelles. Cette Stratégie pour l’avenir recommande une série d’actions qui concernent entre autres, la préservation de la vitalité et de la diversité biologique, l’agriculture, l’élevage et les forêts.

La Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement (1992) quant à elle, préconise 27 principes qui servent à guider les actions, les politiques, les lois et les règlements permettant de maintenir l’intégrité de l’environnement et l’utilisation durable des espèces et des écosystèmes, d’améliorer l’équité sociale et l’efficacité économique. Sous sa forme de source matérielle de droit, l’Agenda 21 constitue une référence importante pour le droit de la

faune et des aires protégées382. Le chapitre 15 de l’Agenda est relatif à la préservation de la

diversité biologique et, notamment, l’utilisation durable des ressources biologiques. L’Accord de Paris reconnait, ‘’la nécessité d'une riposte efficace et progressive à la menace pressante des changements climatiques en se fondant sur les meilleures connaissances scientifiques disponibles’’383.

2 - Des instruments juridiques contraignants pour faire face à l’urgence écologique

La Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement (1992) en érigeant les questions d’environnement et de développement au rang des principales préoccupations de la communauté internationale, a fortement contribué à l’émergence du droit international de l’environnement. La volonté de défendre l’intérêt général écologique face aux graves atteintes contre l’environnement transparait dans les principales conventions issues du sommet de Rio

de 1992 et d’autres instruments juridiques internationaux antérieurs (a). Il convient de se

prononcer également sur la dimension développement durable que promeuvent ces divers

instruments juridiques pour mesurer leur efficacité face à l’urgence écologique déclarée (b).

a) La mesure de l’urgence ou la volonté de la communauté internationale de défendre l’intérêt écologique mondial

Les instruments juridiques internationaux sur l’environnement à caractère contraignant ont

abordé diversement la question de l’urgence écologique (i) ainsi que la notion d’intérêt

écologique (ii).

i) La mesure de l’urgence

L’urgence écologie transparait dans les conventions sur les changements climatiques, la diversité biologique et la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse ainsi que dans plusieurs autres instruments juridiques comme les protocoles Kyoto et de Carthagène, les conventions RAMSAR et du patrimoine culturel et naturel. Dans la Convention sur la diversité biologique l’urgence est évoquée lorsqu’il y a un défaut de renseignement et de connaissance sur la diversité biologique ou lorsque des d’activités ou des

382 FAO, 2001, 9

évènements d’origine diverses qui présenteraient un danger grave ou imminent pour la diversité biologique (Article 14 e). L’urgence est également requise dans l’identification des éléments constitutifs de la diversité biologique notamment pour ceux de ces éléments qui doivent faire l’objet de mesures de conservation ainsi qu’à ceux qui offrent de plus de possibilités en matière d’utilisation durable (Article 7 b). La convention sur les changements climatiques associe à l’urgence, les risques de perturbations graves ou irréversibles (article 3, principe 3).

La Convention sur la désertification en son article 10 prévoit le renforcement des dispositifs de prévention et de gestion des situations de sécheresse, y compris les plans d’intervention d’urgence aux niveaux local, national, sous régional et régional afin de prévenir et atténuer les effets de la sécheresse. Les Etats doivent s’engager à mettre au point des plans d’urgence pour atténuer les effets de la sécheresse, renforcer les capacités d’alerte précoce et d’intervention, instaurer une gestion plus rationnelle des secours d’urgence, procéder à la coordination et au renforcement des systèmes sous régionaux et régionaux d’alerte précoce et des plans d’urgence en cas de sécheresse et élaborer et mettre en œuvre des plans d’urgence pour atténuer les effets de la sécheresse.

L’urgence dans le Protocole de Carthagène est liée aux risques biotechnologiques dont la notification doit permettre de déterminer les interventions appropriées et de prendre les mesures nécessaires, y compris des mesures d’urgence (article 17). Dans la convention du Patrimoine Mondial, l’urgence fait référence à une nouvelle inscription sur la liste du patrimoine mondial en péril (Article 11 al 4) et à la priorité des interventions du Comité du patrimoine mondial qui est fixée en fonction notamment des travaux à entreprendre et de l’importance des ressources des Etats sur le territoire desquels se trouvent les biens menacés (Article 13 al 4). La procédure d’examen des demandes d’assistance internationale est définie en fonction de l’urgence des travaux nécessaires. Ainsi, les demandes fondées sur des calamités naturelles ou des catastrophes sont examinées d’urgence et en priorité par le comité (Article 21 al 1).

La Convention sur la conservation des espèces migratrices préconise la prise des procédures d’urgence en vue de renforcer considérablement et rapidement les mesures de conservation au cas où l’état de conservation de l’espèce migratrice concernée viendrait à être sérieusement affecté.

La Convention de Bamako a recommandé la création d’un fonds renouvelable pour aider à faire face aux situations d’urgence afin de réduire au minimum les dommages entraînés par les accidents découlant des mouvements transfrontières ou de l’élimination des déchets dangereux (Article 14 al 1). Le Secrétariat de cette convention reçoit les renseignements en provenance des parties et communique à celles-ci des informations sur les interventions en cas d’urgence. Il coopère aussi, avec les parties et avec les organisations internationales pour fournir les experts et le matériel nécessaires à une aide rapide aux Etats en cas d’urgence (article 16).

ii) La défense de l’intérêt écologique mondial comme finalité des conventions internationales environnementales

L'intérêt écologique est défendu par la plupart des instruments juridiques internationaux contraignants ou non. Cet intérêt repose sur le respect par les Etats, des diversités biologiques, leur viabilité et la capacité de transmission aux générations futures d’un environnement sain et viable.

La responsabilité de l'homme est indexée pour la restauration et la survie de l'environnement. Cette responsabilité transparait clairement dans la Déclaration de Stockholm sur l’environnement qui fait de la protection et de l’amélioration de l’environnement une priorité à laquelle doit s’attacher l’homme pour restaurer l’équilibre de la biosphère gravement perturbée. Le principe 2 de cette Déclaration souligne la nécessité de préserver les ressources naturelles, notamment la flore et la faune dans l’intérêt des générations présentes et à venir par une planification et une gestion attentive. Le principe 4 de la même Déclaration indique également la responsabilité particulière de l’homme « dans la sauvegarde et la sage gestion du patrimoine constitué par la flore et la faune sauvages et de leur habitat, qui sont aujourd’hui gravement menacés ».

L'intérêt écologique suppose, suivant la Stratégie mondiale de la conservation, le maintien des processus écologiques essentiels, l'utilisation durable des espèces et des écosystèmes, la préservation de la diversité biologique. La charte mondiale de la nature dans ses principes 1 à 5 recommande le respect de la nature et de ses processus essentiels, de la viabilité génétique de la terre par le maintien à un niveau suffisant de la population des espèces sauvage ou domestique et la sauvegarde de leurs habitats. La préservation de la vitalité et de la diversité biologique, l’agriculture, l’élevage et les forêts est recommandée par la Stratégie pour l’avenir de la vie. La Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement et l’Agenda 21 préconisent de maintenir l’intégrité de l’environnement et l’utilisation durable des espèces et des écosystèmes, d’améliorer l’équité sociale et l’efficacité économique. La déclaration sur les forêts recommande que les ressources et terres forestières soient gérées d’une façon écologiquement viable par la protection des habitats de la faune et de la flore (2.b).

Dans le domaine des réserves de biosphère, c’est la Stratégie de Séville qui recommande de prendre en compte la dimension humaine du concept de réserve de biosphère, d'envisager la gestion de chaque réserve de biosphère comme un « pacte » entre la communauté locale et la société dans son ensemble : une gestion plus ouverte, évolutive et susceptible d’adaptation, de rassembler tous les acteurs et les secteurs impliqués dans un partenariat permettant la promotion des réserves de biosphère au niveau local et au niveau des réserves et d'investir dans le futur pour approfondir les connaissances des relations de l’humanité avec le milieu naturel.

b) Le développement durable : une obligation découlant de l'intérêt écologique

Le développement durable est un principe universel consacré par plusieurs instruments juridiques internationaux ou régionaux relatifs à l’environnement. Les principes du développement durable servent à guider les actions, les politiques, les lois et les règlements permettant d'atteindre les trois objectifs fondamentaux du développement durable, c'est-à-dire le maintien l'intégrité de l'environnement et l'utilisation durable des espèces et des écosystèmes, l’amélioration de l'équité sociale et l’amélioration de l'efficacité économique. Adopté lors de la conférence de Rio de 1992 (principe 3), le principe du développement durable impose un choix en matière de développement. Le développement durable a pour objectif de satisfaire les besoins des générations actuelles et ceux des générations futures. Il est d’une importance particulière pour l’utilisation des ressources naturelles non renouvelables et lors d’activités qui détruisent irrémédiablement le milieu vital de l’homme en particulier l’air, l’eau et la biodiversité. Les changements climatiques mettent aussi en danger l’accès des générations futures aux ressources naturelles. C’est pour cette raison, que la Convention -

cadre des Nations Unies sur le changement climatique fait référence au principe de développement durable dans son article 3.4.

Le principe du développement durable suppose la définition de priorités à long terme ainsi que le réexamen des relations existant entre l’écologie, l’économie et le progrès technique. Il donne également priorité à la gestion de l’environnement par rapport à la réglementation, dans la mesure où il ne peut être réalisé que par une coopération entre les producteurs, les consommateurs, les citoyens et les autorités.

Le droit des générations futures est conditionné par l'acceptation par les générations présentes de se soumettre à l’obligation de transmettre un environnement sain et viable c'est-à-dire, de défendre l'intérêt général écologique. C'est pourquoi, au-delà des déclarations d'intention, les Etats ont adopté des instruments juridiques contraignants pour défendre davantage l'intérêt écologique général et le droit des générations futures à un environnement sain et viable. La caractéristique fondamentale des instruments juridiques internationaux contraignants est d’imposer des charges générales aux Etats en matière de conservation des ressources biologiques et de leur utilisation durable tout en leur permettant, dans le cadre des protocoles qui sont parties intégrantes du système conventionnel, de prendre des dispositions plus concrètes sur des sujets précis.

La Convention pour la protection du patrimoine mondial culturel et naturel (1972) fait obligation aux Etats Parties de protéger leur patrimoine national et universel dans un contexte de responsabilité collective et de solidarité internationale. La protection des patrimoines naturels engage tous les Etats qui doivent collaborer, dans un esprit de solidarité, à l'utilisation et à la conservation des ressources biologiques.

Les espèces menacées par leur commerce internationales font l’objet d’une règlementation. La convention sur le commerce de faune et de flore sauvages menacées d’extinction a pour objectifs en effet, de renforcer la préservation des espèces menacées en interdisant leur commerce international et de faire en sorte que les espèces qui ne sont pas menacées ne le deviennent à cause de leur commercialisation. Elle réglemente l'importation, l'exportation, la réexportation et le transit des différentes espèces classées dans les annexes. Les espèces désignées « spécimen » sont classées selon leur degré de rareté dans les annexes 1 (espèces les plus menacées), 2 (espèces non encore menacées et espèce contrôlées mais dont le commerce est libre) et 3 (espèces courant un risque sérieux mais dont l’inscription est libre et individuelle).

Le Traité instituant la Communauté économique africaine (CEA) souligne dans son préambule le «devoir» pour les Etats de développer les ressources naturelles pour le bien-être des peuples, dont l'avenir peut être gravement compromis par les obstacles au développement (alinéas 3 et 4).

Par la convention sur la diversité biologique, la conservation de la diversité biologique,

constitue désormais « une préoccupation commune à l’humanité » (alinéa 3 du préambule).

La convention reconnaît les savoirs traditionnels et locaux en matière de ressources biologiques et exige le partage équitable des retombées de leur exploitation.

L’Accord sur la conservation des oiseaux d’eau migrateurs d’Afrique-Eurasie reconnait le principe de l'utilisation durable des espèces et des systèmes écologiques dont ils dépendent, l'identification des sites et des habitats des oiseaux d’eau migrateurs.

B - Des obstacles à la défense de l’intérêt écologique mondial

La défense de l’intérêt écologique bute assez souvent, à des obstacles qui annihilent la volonté de la collectivité internationale d’apporter des solutions durables à la mesure des menaces environnementales. Le droit international de l’environnement s’impose lui-même des limites

(1) en plus de la difficulté de mettre en œuvre la responsabilité internationale des Etats en cas

de manquement à leurs obligations dans le cadre de conventions sur l’environnement

régulièrement ratifiés (2).

1 - Des limites relatives aux engagements internationaux des Etats en matière d’environnement

Les engagements internationaux comportent en eux-mêmes des obstacles à leur mise en

œuvre par leur nature et degré de précision (a), leur financement (b) et leur suivi (c).

a) La nature et le degré de précision des instruments juridiques internationaux

Les obligations internationales de l’Etat en matière de protection de l’environnement

proviennent de sources diverses. Ces obligations peuvent découler soit des conventions internationales, soit des Déclarations ou des Recommandations qui sont des instruments juridiques de nature différente. Alors que les conventions internationales imposent des obligations aux Etats, il n’en va pas de même pour les Déclarations qui ne sont pas contraignantes. Les déclarations comme celles de Stockholm de 1972 sur l’environnement et de Rio de 1992 sur l’environnement et le développement n’édictent que des règles ayant valeur de code de conduite et dont la violation n’entraîne nullement la responsabilité de l’Etat fautif. Cette situation est un facteur limitant de l’application intégrale des instruments juridiques internationaux relatifs à l’environnement.

Certaines conventions internationales relatives à la protection de l’environnement ne sont pas précises quant à leur objet ou au but poursuivi qui ne figurent pas dans des articles spécifiques. Cette situation peut avoir des répercussions sur les obligations des Etats soucieux d’abord de la préservation de leurs intérêts nationaux. On pourrait d’ailleurs légitimement formuler des doutes sur la réelle volonté des Etats à se soumettre à leurs obligations conventionnelles. En effet, les obligations sont libellées d’une façon qui diminue considérablement leur force de contrainte. D’ailleurs, les Etats en matière de protection de l’environnement sont soumis, non à des obligations de moyen mais, à des obligations de résultat dans la mesure où, la plupart des conventions ne fixent que « des orientations et édictent des principes, à charge pour les Etats de prendre des mesures d’application »384 . Pour prendre le cas de la convention sur la biodiversité ou celui de la convention du patrimoine mondial, naturel et culturel les formules du genre « les Etats s’efforceront dans la mesure du possible » sont fréquentes dans le libellé des obligations des Etats.

b) Le financement de la mise en œuvre des instruments juridiques internationaux

L’efficacité des instruments juridiques est tributaire des moyens matériels et financiers mobilisés pour le financement des conventions. Le financement des conventions incombe au

premier chef aux Etats qui doivent, en fonction de leurs « plans, priorités et programmes

nationaux », mobiliser les ressources internes nécessaires à la conservation et à la gestion de

leurs ressources biologiques avant de prétendre par la suite, bénéficier de « ressources

financières nouvelles et additionnelles » de la part des pays riches.

Cette exigence qui transparaît dans la plupart des instruments juridiques internationaux, notamment dans la convention sur la diversité biologique et la convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et/ou la désertification, en particulier en Afrique (articles 20 et 21), constitue des limites importantes à l’application des instruments juridiques internationaux.

La première limite à l’application des instruments juridiques internationaux relatifs à l’environnement résulte de la latitude donnée aux Etats partie de traiter des questions relatives

à la biodiversité « en fonction de leurs plans, priorités et programmes nationaux ». Ceci

pourrait conduire à reléguer au second plan les questions de protection de la faune et de la