tenu du caractère crucial que revêt cet instrument pour la gestion des crises alimentaires et la promotion de la solidarité régionale, et plus largement dans le cadre des outils de réponses aux catastrophes naturelles. Ils ont invité la Commission à engager sans délai sa mise en place. Ils souhaitent voir la Commission engager un dialogue avec le Tchad et la Mauritanie afin de définir des modalités de coopération technique dans ce domaine. Les Ministres demandent à la Commission de finaliser le dispositif institutionnel de façon à assurer un leadership de la CEDEAO, tout en assurant une forte implication des institutions et acteurs régionaux, dans le pilotage et la gestion de la Réserve.
Ils invitent la Commission (i) à s’appuyer sur les capacités techniques et les infrastructures des Etats membres, y compris les infrastructures portuaires, (ii) à diversifier progressivement les produits stockés pour répondre à la diversité des systèmes alimentaires, ainsi qu’aux besoins spécifiques des éleveurs (aliments du bétail), (iii) à privilégier les approvisionnements auprès des producteurs régionaux, en particulier dans des pays qui deviennent structurellement excédentaires, (iv) à
1 La Réserve régionale de sécurité alimentaire a été créée par l’acte additionnel N°A/ SA.2/02/13, décision prise lors de la 42e session ordinaire de la Conférence des chefs d’États (Yamoussoukro, 27 au 28 février 2013).
intensifier les appuis à tous les pays de la région en vue de déployer des systèmes d’information fiables et indépendants, permettant de produire des analyses détaillées de la vulnérabilité.
Ils ont insisté sur l’importance de déployer l’ensemble de la stratégie de stockage, incluant les stocks nationaux et les stocks de proximité. A cette fin, et compte tenu des coûts de la solidarité régionale dans ce domaine, les Ministres s’engagent à saisir les instances statutaires de la CEDEAO afin de définir des mécanismes financiers nouveaux permettant à la région d’éradiquer la faim et la malnutrition tout en assurant sa souveraineté. Par ailleurs, pour marquer leur engagement autour de la Réserve régionale, les Ministres se sont engagés au nom de leur Gouvernements, à fournir des contributions en nature à hauteur de la moitié du stock initial selon une clé de répartition équitable entre les Etats membres.
Les Ministres invitent les Partenaires Techniques et Financiers à accompagner les efforts de la région, dans l’esprit des engagements du Sommet du G20 de Cannes, et à privilégier le dispositif retenu par la région pour canaliser leurs appuis, dans un souci d’efficacité et de bonne gestion de la Réserve régionale de sécurité alimentaire.
3 Les principes retenus dans le cadre de la RRSA
3.1 Principes généraux
Un ensemble de dispositions générales sont d’ores et déjà définies, et orientent les propositions techniques formulées dans la présente étude.
Plus souple que le stock physique, la Réserve Financière doit permettre de déployer des réponses diversifiées aux crises alimentaires en fonction des besoins spécifiques des populations. Ces réponses s’inscrivent dans le plan de réponse à la crise élaboré au niveau national. Par conséquent, la RRSA intervient aux côtés des autres acteurs de la gestion de la crise, sous le leadership de l’Etat requérant et bénéficiaire de l’appui de la RRSA ;
La Réserve financière sera placée au sein d’un guichet spécifique de l’ECOWADF, le Fonds d’Intervention d’Urgence Alimentaire, logé à la BIDC2, la Banque d’Investissements et de Développement de la CEDEAO, conformément aux décisions des instances statutaires de la CEDEAO, relatives au mécanisme financier de l’ECOWAP ;
La Réserve financière est abondée sur des bases régulières et prévisibles, par une combinaison de ressources régionales et internationales ;
Dans une perspective de pérennité de la Réserve et de souveraineté régionale, le montage financier prévoit que plus des deux tiers des coûts doivent être couverts par des ressources régionales, et au maximum un tiers par les partenaires internationaux3.
Il convient enfin de rappeler que le calibrage de la Réserve régionale a été effectué sur la base de l’analyse des crises que la région a eu à connaître sur la période 2000-2012, avec des projections intégrant la croissance démographique. Ses capacités d’intervention sont limitées et permettent de compléter les plans de réponse nationaux soit (i) en cas de crise
2 Le Fonds a été créé par voie de règlement (C/REG.02/08/11). Une convention de gestion du Fonds Régional pour l’Agriculture et l’Alimentation a été préparée par la BIDC et les différents services concernés de la Commission de la CEDEAO mais elle n’a pas encore été signée par les deux parties.
3 Compte tenu de la difficulté de mobilisation des ressources régionales alors que des financements internationaux conséquents sont d’ores et déjà disponibles, il est peu probable que ce principe puisse être respecté à court terme, et notamment dans la première étape de mise en œuvre de la RRSA.
modérée affectant plusieurs pays, soit (ii) en cas de crise aiguë affectant un nombre réduit de pays4. Elle ne peut donc se substituer aux capacités de réponse nationales. L’outil régional ne pourra être préservé que si, simultanément, les capacités de stockage de sécurité au niveau national et au niveau décentralisé sont développées et renforcées. La plupart des pays sahéliens disposant de stocks conventionnels (physiques et financiers) sont engagés dans une telle stratégie. La plupart des autres pays de la région sont aussi engagés dans la mise en place ou le déploiement d’une stratégie de stockage.
3.2 Modalités de constitution et de reconstitution de la réserve financière
L’étude de faisabilité a conçu l’architecture financière en isolant:
Les coûts induits par la mise en place, l’entretien et la gouvernance de l’instrument régional de stockage de sécurité, à savoir :
o La mise en place du stock physique ainsi que les accroissements de volume pour atteindre le niveau conventionnel : achat initial du stock physique et accroissement du volume en années 5 et 8 ;
o La mise en place de la réserve financière ainsi que les accroissements de volume pour atteindre le niveau conventionnel : constitution du capital financier initial et accroissements de son volume en années 5 et 8 ;
o L’entretien du stock physique : couverture des prestations de services des sociétés membres du RESOGEST chargées de l’entreposage et de la maintenance des stocks, pour le compte de la RRSA ;
o La mise en place et le fonctionnement des organes de gouvernance (Comité de Gestion) et de l’Unité Technique de Gestion de la Réserve (UTGR).
Les coûts des interventions de la RRSA en appui aux plans d’urgence nationaux en réponse aux crises alimentaires et nutritionnelles.
Dans cette approche, il est considéré que les interventions de la RRSA ne peuvent affecter le capital (les niveaux conventionnels du stock physique et de la réserve financière). Le principe absolument essentiel est le suivant : les gestionnaires et responsables de la RRSA ne sont autorisés à mobiliser le capital physique ou financier (en réponse à une requête nationale), que dans la mesure où ils disposent des garanties fermes sur la prise en charge des coûts afférents ou sur leur reconstitution à court terme (Cf. infra) par des tiers.
Tableau 1 : Rappel des niveaux conventionnels retenus pour la RRSA
Années 1 à 4 Année 5 à 7 Année 8 et +
Stock physique (Tonnes) 60 000 100 000 140 000
Réserve financière (Eq.
Tonnes)
116 000 194 000 271 000
Réserve totale (Eq. Tonnes) 176 000 294 000 411 000
4 Ces deux situations ont été effectivement rencontrées depuis 2000 dans la région.
La réserve financière fait partie, à côté du stock physique, du capital de la RRSA. Elle est constituée par une dotation initiale puis des augmentations de capital. Elle est maintenue à son niveau conventionnel à travers deux mécanismes :
le premier mécanisme est le remboursement par un tiers payant
le deuxième mécanisme est le remboursement par le biais du mécanisme de solidarité régionale décrit dans le présent document.
3.3 Rappel des coûts de constitution et maintenance de la réserve physique et financière
Le tableau 3 ci-après reprend le détail des coûts de la RRSA en distinguant les coûts du stock physique, les coûts de la Réserve financière, et enfin les coûts liés à la gouvernance et à la gestion technique de l’ensemble. Le tableau suivant (tableau 2) synthétise ces coûts de façon à disposer d’une vision rapide d’ensemble.
Tableau 2: Structure des coûts de la RRSA
Ce budget permet de mettre en place l’outil (capital physique et capital financier) et de l’entretenir. Mais il n’intègre pas la reconstitution du capital physique et financier à l’issue de leur mobilisation en appui au règlement des crises alimentaires et nutritionnelles d’urgence, de façon à ne pas décapitaliser l’outil RRSA (phénomène d’érosion du fonds de roulement).
Par conséquent, la réflexion sur la composante financière est décisive car c’est sur cette composante que repose les possibilités d’intervention du niveau régional au titre de la solidarité, tant pour la mobilisation – reconstitution du stock physique que pour les interventions diversifiées de la Réserve financière.
En milliers $ Année 1 Année 2 Année 3 Année 4 Année 5 Année 6 Année 7 Année 8 Total
Réserve
physique 31 017 5 304 3 566 5 304 24 244 8 841 5 943 30 678 114 897 Réserve
financière 61 234 - 1 597 - 1 597 - 1 597 39 225 - 2 662 - 2 662 38 160 128 504 Gouvernance
et gestion
technique
2 556 2 461 2 461 2 461 2 461 2 535 2 461 2 461 19 857
Coût Total 94 807 6 168 4 430 6 168 65 930 8 714 5 742 71 299 263 258
Tableau 3 : Coût détaillés de la RRSA
4 Eligibilité des interventions de la Réserve financière
Les interventions et actions proposées à l’éligibilité de la Réserve financière sont les suivantes :
En premier lieu, la Réserve financière est mobilisée pour financer les coûts annexes des opérations portant sur le stock physique :
les prestations des sociétés nationales en charge de l’entreposage et de la maintenance du stock physique ;
les coûts de transports depuis les sociétés nationales jusqu’aux zones d’intervention ; En second lieu, la Réserve financière est mobilisée pour cofinancer les interventions d’urgence prévues dans le plan de réponse national et qui concernent d’autres types d’assistance que la mobilisation du stock physique.
L’instruction des requêtes concernant ces interventions « hors stock physique » repose sur le même processus que pour le stock physique et intervient simultanément. La requête du pays est analysée par l’UTGR, avec l’appui de la cellule Info-stocks. Elle fait l’objet d’un avis au Comité de gestion. Cet avis comporte des recommandations en vue de la prise de décision. Ces recommandations concernent :
le volume et la nature des vivres, alloués par la RRSA (stocks physiques) ;
les interventions « hors stock physique » qu’il est proposé de soutenir à travers la mobilisation de la Réserve financière, et le volume financier correspondant.
Les interventions relevant de la Réserve financière peuvent concerner :
l’achat et la mise à disposition de vivres, si le stock physique est insuffisant ou si sa composition est inadéquate par rapport aux besoins des populations à assister. C’est notamment le cas :
o de l’approvisionnement en produits spécifiques tels que l’huile et le sucre, dont les prix sont moins « saisonnalisés » que les vivres de base, sont généralement disponibles sur le marché et ne nécessitent pas de stockage de précaution pour pallier les risques de rupture d’approvisionnement ;
o lorsque les produits stockés disponibles ne correspondent pas aux habitudes alimentaires des populations ;
o lorsque les populations sont réfugiées ou déplacées et doivent disposer d’aliments prêts à être consommés ;
o lorsque les populations sont victimes d’un choc brutal (cas des inondations) et se retrouvent sans abri, sans possibilités de préparer les repas ;
la mobilisation de la part des stocks nationaux mutualisés dans le cadre de l’accord de coopération du RESOGEST : financement de la reconstitution et des coûts de transport lorsque le pays offreur ne souhaite pas ou n’est pas en mesure de prendre en charge la mobilisation du stock mutualisé au bénéfice d’un autre Etats, ou lorsque la mobilisation du stock mutualisé ne relève pas d’une modalité de prêt ou d’achat
entre le pays offreur et le pays bénéficiaire (Cf. encadré ci-dessous relatif au RESOGEST)5 ;
la montée en puissance de programmes de filets de protection sociale existants : dans certaines zones, les populations vulnérables et très vulnérables bénéficient de programmes de protection sociale à travers des transferts réguliers avec ou sans contreparties (scolarisation, santé, etc.), en particulier sous forme de transferts monétaires. Ces transferts peuvent s’avérer insuffisants en cas de crise prononcée et/ou prolongée. Dans ce cas, le dispositif institutionnel de gestion de ces transferts est en place et mis à profit pour gérer sur un plan technique et pratique un appui complémentaire permettant d’éviter la décapitalisation des moyens d’existence, ou des biens personnels du ménage ;
les actions ciblées sur les crises pastorales avec en particulier, le financement ou le cofinancement :
o des aliments du bétail et des compléments minéraux ;
o des programmes de déstockage préventif du cheptel, et de toutes actions de protection du noyau reproducteur ;
o de la mobilisation des stocks de proximité d’aliments du bétail, intégrés dans le projet pilote de réserve d’aliments bétail (cf. projet initié par le RBM à la demande de la CEDEAO6) ;
o de la réhabilitation des points d’eau (réfection de puits, forages, etc.), voire des opérations d’urgence d’approvisionnement en eau etc. ;
o des opérations vétérinaires (vaccinations en particulier) nécessaire à la protection des troupeaux et à la transhumance transfrontalière ;
les interventions sous la forme de coupons d’achat alloués aux ménages ciblés, en vue d’acquérir sur le marché des vivres (y compris les denrées de première nécessité allouées via des programmes gérés à travers les cartes de paiement électroniques utilisables dans les magasins équipés), des intrants agricoles, du bétail, ou tout autre moyens de production essentiels (petits équipements, etc.) ;
les interventions sous forme de transferts monétaires aux ménages affectés ;
La plupart des interventions des plans de soutien nationaux concernent aujourd’hui les populations rurales. Ceci tient à plusieurs raisons :
les systèmes d’information (SAP) sont historiquement davantage tournés vers les milieux ruraux affectés par des chocs de production qui réduisent la capacité d’autoconsommation des ménages ou le niveau d’approvisionnement des marchés locaux ;
les méthodologies d’évaluation des risques alimentaires et des impacts des chocs en milieu urbain ne sont pas encore réellement disponibles. Plusieurs approches sont en
5 Le Cadre de Coopération du RESOGEST reste imprécis sur les modalités précises et concrètes de mobilisation du stock mutualisé au profit d’un pays tiers. Ceci s’explique de deux façons : d’une part, les sociétés nationales sont généralement gestionnaires techniques d’un stock qui ne leur appartient pas. D’autre part, le stock est parfois copropriété de l’Etat et d’un pool de partenaires financiers (SNS cogérés) et leur utilisation implique une codécision. Enfin, les ministères de tutelles des sociétés nationales n’ont pas nécessairement la latitude de décider d’une opération de solidarité au bénéfice d’un pays tiers, sous la forme d’une allocation d’une partie du stock national. D’autre part, il était prévu que le RESOGEST constitue une partie de la RRSA et que par conséquent, ses modalités de gestion soient définies dans le cadre de la RRSA. La présente étude propose par conséquent d’inclure les décisions portant sur le stock mutualisé dans les prérogatives du comité de gestion de la RRSA. Dans le cas où le pays offreur met à disposition à titre gratuit, sa contribution est comptabilisée au titre des prises en charge par des tiers payants.
6 Projet pilote de mise en œuvre de la Réserve d’Aliments du Bétail – Version finale ; août 2015 ;
phase de test, notamment dans le cadre du PASANAO et sous l’égide l’ARAA et devraient permettre de disposer d’outils d’appréciation des risques en milieu urbain à brève échéance ;
le ciblage des ménages est nettement plus complexe à réaliser.
Mais dans les prochaines années, y compris à la faveur d’une urbanisation croissante et en particulier pour mieux prendre en compte les spécificités des crises alimentaires dans les villes des pays côtiers, les systèmes d’information devraient progresser fortement dans leurs capacités d’appréhender les risques en milieu urbain. Les plans de réponse nationaux devraient par conséquent intégrer progressivement les interventions en faveur des populations urbaines.
La Réserve financière pourra dès lors être mobilisée, y compris pour des opérations d’assistance alimentaire en milieu urbain.