PARTIE I : UNE COLLECTIVITE EN EVOLUTION
Section 2. De récentes évolutions ayant trait aux pratiques de gestion
De récentes réformes, ainsi que l’émergence de pratiques « nouvelles » semblent montrer que le secteur public porte un intérêt au contrôle de gestion. La mise en place de ce dernier suppose, en effet, une orientation vers les résultats et une recherche de la performance, et d'autre part une responsabilisation des acteurs.
Ces orientations semblent prises dans le secteur public, au travers la nouvelle loi organique relative aux lois de finances (LOLF, 2001) pour les administrations d’Etat, mais aussi sur le plan local avec des pratiques et injonctions qui annoncent un changement de logiques : le passage des procédures à la responsabilité (Desmarais et Jameux, op. cit. ; Kopel, 2001), de la fonction aux résultats (Busson-Villa, 1998), et les présentations des meilleures pratiques mises en place dans les entités et services précurseurs (ministères, collectivités, hôpitaux, armée, éducation, transports…).
Nous présentons les orientations des réformes actuelles en matière de gestion publique, notamment les projets de contrôle de gestion du Ministère de l'Economie et des Finances et leurs implications pour les collectivités locales, puis deux orientations prises par le secteur public sont détaillées : la qualité et la responsabilisation.
2.1. Une orientation de la modernisation du secteur public vers le contrôle de gestion
Les réformes actuelles du secteur public mettent l'accent sur la performance et la transparence. C'est une tendance qui paraît favorable au système de contrôle de gestion, comme l'annonce Gibert (2000) dans son introduction « Le contrôle de gestion a, semble t-il, dans l’administration française le vent en poupe ».
Un exemple caractéristique peut être donné avec le "guide d’auto-évaluation du contrôle de gestion à l’usage des administrations de l’Etat" (CIRE - comité interministériel à la réforme de l'Etat -, 2000), conçu en août 2000 par un groupe de travail interministériel animé par la direction du budget avec la participation de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) et de la délégation interministérielle à la réforme de l’Etat (DIRE).
Il se présente « sous la forme d’une série de questions centrées sur l’état des pratiques de contrôle de gestion et sur leur potentiel de développement. Les réponses à ces questions sont à apporter par les gestionnaires, responsables de la qualité et du bon usage des dispositifs de gestion, afin qu’ils puissent apprécier eux-mêmes les enjeux, la faisabilité et les modalités des projets de développement à conduire » (CIRE, 2000).
Il y est écrit que dans l'état des pratiques, sont recherchés les centres de responsabilités, l'existence d'indicateurs et leurs rôles, et l'existence de procédures pour fixer des objectifs et lancer des programmes. Il est demandé aux différentes administrations :
- « d'évaluer la pertinence du SI actuel, l'utilisation des outils de gestion ;
- de rechercher les voies de développement du management sur lesquelles le contrôle de gestion peut s'appuyer ;
- de voir l'implication des dirigeants dans le développement du contrôle de gestion ;
- de recenser les éléments pouvant faciliter la mobilisation des services en faveur du contrôle de gestion » (ibid., p.5).
Le calendrier du comité interministériel à la réforme de l'Etat prévoit que le contrôle de gestion sera généralisé dans l'administration en 2003. Pour ce faire, « chaque ministère élaborera avant la fin de l'année 2001 un plan triennal de généralisation du contrôle de gestion ». On voit combien l'administration d'Etat s'intéresse au contrôle de gestion, qui est ici conçu comme un outil de pilotage66. Cette recherche de performance n'est cependant pas récente comme l'indique une loi de finances de 1822, laquelle énonçait « lorsque par des réformes d’employés inutiles, des économies auront été obtenues sur les frais d’administration centrale des ministères, il pourra être accordé sur les fonds provenant de ces économies, aux employés réformés, des indemnités temporaires, proportionnées à leurs services »67.
Si les objectifs attendus de l’instauration du contrôle de gestion sont à la fois instrumentaux et managériaux, l’un des facteurs de contre-performance possibles pour
66 La définition retenue du contrôle de gestion par le rapport de la DIRE (2002) est la suivante « le contrôle
de gestion est un outil de pilotage qui s'inscrit dans une démarche stratégique et qui s'appuie sur des éléments constitutifs clairement identifiés ».
une organisation quelle qu’elle soit, est incontestablement son obsolescence, ou son immuabilité face à l’évolution de ses environnements.
Sans doute peut-on voir poindre ici l’une des difficultés majeures de la recherche de performance dans le secteur : d’un côté, le système bureaucratique dans son ensemble est si lourd et complexe qu’on ne peut envisager de le transformer globalement du fait de l’inertie qui l’habite ; de l’autre, l’action locale et ponctuelle au sein d’un élément du système risque de provoquer des effets pervers, par cascade, et des coûts externes. La réponse à cette problématique n’est pas simple et reste l’un des défis du « renouveau » du service public (Bartoli, 1997)68.
Ce renouveau est illustré par la circulaire de Monsieur Rocard le 23 février 1989, laquelle démontre la volonté politique de modernisation. Ses orientations s’articulent autour de trois chapitres : un devoir d’évaluation des politiques publiques, une politique de développement des responsabilités, une gestion plus dynamique des personnels.
L’impulsion du changement a été également marquée depuis 1995 avec la circulaire de Monsieur Juppé sur la « réforme de l’Etat », qui s’est concrétisée par la création d’un commissariat à la réforme de l’Etat. Les axes de la réforme concernaient une nouvelle relation entre l’État et le citoyen, une nouvelle organisation de la décision au sein de l’Etat, et une nouvelle relation de confiance entre l’Etat et ses agents. On remarque de nouveau les préoccupations d’ouverture des organisations publiques sur leur environnement et sur la responsabilisation des acteurs.
Les différentes analyses sur le sujet montrent la possible existence de deux blocages : des « blocages comportementaux et culturels, au niveau des agents publics en particulier, habitués à se fondre dans un système routinisé, du fait de marges de manœuvre réduites par un cadre contraignant ou par des usages enracinés, et des blocages stratégiques et structurels, posés par un système administratif français qui se révèle être de moins en moins bien adapté à la société post-industrielle de services dans laquelle nous nous trouvons » (Bartoli, 1997, p.98).
Actuellement, la modernisation prend la forme de réformes multiples.
Ainsi, dans la revue du Ministère des Finances (Echanges Contacts, 2002, p.18) on peut lire « alléger les procédures : entrée en vigueur d’une nouvelle réglementation,
68 Ainsi, quand bien même l'environnement externe est relativement stable, la mutabilité est inscrite dans
les critères spécifiant l’activité principale des organisations publiques, c’est-à-dire la délivrance de services publics.
modernisation d’un système informatique, réorganisation d’un service. Autant d’évènements qui, comme de nombreux d’autres, devraient justifier une révision systématique de l’organisation et des méthodes de travail au sein de notre administration [i.e., le ministère des finances] ».
Ces évolutions signifient pour les collectivités la mise en place d'un environnement plus en phase avec leurs besoins69 et les incitant à améliorer leur gestion70.
De même, dans son dernier plan d’actions, le Trésor Public s’engage sur de nombreux aspects qu’il souhaite faire évoluer71. Les différentes actions, présentées ci- dessous au regard de leur apport pour un Conseil Général, montrent que l'administration d'Etat, au travers du Trésor Public, veut participer et améliorer la gestion des collectivités locales. En effet, les mesures d'aides, ou les engagements pris, insèrent beaucoup plus qu’auparavant le représentant de la comptabilité publique (le Trésorier Principal dans les communes, et le Payeur Départemental dans les Conseils Généraux) dans la gestion de la collectivité dont il a la charge. Les sept points qui suivent illustrent cette idée :
a) Un des engagements pris dans ce plan d'actions répond à de multiples appels (notamment Wathelet, op. cit.), à savoir la création d'un compte financier unique pour les collectivités locales et leurs établissements publics locaux. Il s'agit d'agréger les deux documents financiers existants (le compte administratif établi par l'ordonnateur qui reflète l'exécution budgétaire, et le compte de gestion du comptable qui offre une image patrimoniale de la collectivité) pour constituer un document unique, donnant au gestionnaire une vision globale et partagée de la situation budgétaire et patrimoniale, enrichi d'annexes explicatives destinées à l'information du décideur et des organes délibérants.
Une expérimentation est prévue durant l'année 2003 sur 30 communes et un hôpital par région. L’idée est également de répondre au désir des ordonnateurs
69 A titre illustratif, la Direction Générale de la Comptabilité Publique a publié en 2002 une instruction qui
prévoit que la signature de l’ordonnateur d’un bordereau récapitulatif vaudra désormais mandatement pour les pièces transmises et attestation de service fait. Cela signifie la suppression de la phase d’engagement, et fera gagner un temps précieux aux services financiers des collectivités territoriales.
70 L’instauration en 2001 des Missions d’expertise économique et financière (MEEF), dans les Trésoreries
Générales, pour chaque Préfet, incite les collectivités à développer de tels services en internes (notamment des missions d’évaluations de politiques publiques) afin, par exemple, d’apparaître compétentes sur les dossiers financés en commun.
d'accélérer la production des comptes pour les collectivités (un objectif de reddition des comptes financiers situé au mois de mars à la place du rendu actuel au mois de juin est envisagé).
b) Offrir de nouveaux services aux décideurs locaux, tels que créer un espace internet dédié aux décideurs de secteur public local au sein du portail du MINEFI. Il s'agit de rendre plus accessibles aux décideurs locaux les données juridiques, économiques, sociales, fiscales, budgétaires, comptables et financières et de leur proposer des services en ligne.
c) Introduire la dépense hiérarchisée
Pour qu'un contrôle soit efficace, il faut qu’il soit proportionné aux enjeux et aux risques. Le contrôle exhaustif ne correspond plus au contexte technologique actuel dès lors que la plupart des traitements sont des opérations de masse issues de chaînes informatiques. Aussi, le contrôle hiérarchique représente une réponse adaptée visant à rénover le contrôle de la dépense. En 2002, ont été prévus la détermination des modalités de pilotage et de suivi du contrôle hiérarchisé, le choix des indicateurs, l’organisation d’un contrôle de second niveau pour s’assurer de la pertinence, de la bonne application et de l’évolution du plan de contrôle ; dans le cadre des orientations méthodologiques nationales, les comptables concernés (une quinzaine de Trésoreries Générales) ont déterminé leurs plans locaux de contrôles.
d) Moduler les procédures de contrôle a priori dans un cadre partenarial
Cette action vise à moduler, voire à supprimer, certains contrôles a priori en contrepartie d’un engagement de qualité du gestionnaire sur ses contrôles et d’un audit conjoint de l’organisation et de la chaîne des procédures visant à garantir la régularité des paiements. C’est un allègement des contrôles du comptable en fonction de la qualité des contrôles internes mis en place par l’ordonnateur. Une expérimentation du dispositif est prévue dans trois Trésoreries Générales et deux agences comptables d’Etablissements Publics Nationaux. L’adaptation sera déterminée au vu d’un bilan annuel et contradictoire des incidents de paiement réalisé avec chaque ordonnateur, d’un audit conjoint des procédures de dépenses mises en œuvre par ce dernier.
e) Renforcer l’efficacité des circuits financiers.
Une des actions de cet engagement consiste à créer un dispositif de suivi des subventions versées aux associations. Cela va créer un système parallèle à celui existant dans les Conseils Généraux, puisque les services départementaux ont déjà une cellule subvention ou bien un service tel que le contrôle de gestion pour assurer le suivi des subventions octroyées.
Une autre action consiste à élargir le champ d’intervention des missions d’expertise économique et financière (MEEF). Ces missions, qui aident les préfets, influent sur la vie des collectivités locales. En effet, comme le constatait un contrôleur de gestion du cas n°3 (infra), lorsque l'on rencontre un groupe d'experts de l'administration d'Etat (ici, des fonctionnaires du Trésor Public) il est préférable d'avoir déjà en interne – au Conseil Général - une cellule capable d'assurer les fonctions d’expertise qu’il propose.
f) Améliorer la transparence des comptes publics
Pour répondre à cet objectif, il est prévu de poursuivre la modernisation des comptabilités locales et d'harmoniser les nomenclatures du secteur public local dans le cadre de la concertation avec les partenaires du Trésor Public. En effet, la modernisation de ces comptabilités, dans une perspective de comptabilité patrimoniale n’est pas achevée dans la lignée de la M14 applicable aux communes. L'harmonisation est nécessaire car les comptabilités ont été modernisées à des rythmes et selon des modalités techniques différents (cf. les nomenclatures des Services Publics Industriels et Commerciaux et des établissements de santé avec la M14).
Il est également prévu de définir une méthode de consolidation des données financières des collectivités locales et de leurs satellites. Du fait de leurs multiples interventions, les informations financières relatives au Budget Primitif (et aux budgets annexes s’il en existe) ne sont entièrement significatives de l’activité réelle de la collectivité et des risques assumés. Une approche consolidée apportera, selon les initiateurs du plan d'actions, une vision globale de l’activité, de l’ensemble que la collectivité constitue avec les entités auxquelles elles est associée, qu’elle contrôle ou qu’elle garantit. Le projet s'est fait en deux temps : élaboration de la méthode à la fin de l’année 2002 sur la base de l’étude des méthodes disponibles (consolidation des risques,
consolidation comptable, combinaison comptable) et des périmètres de consolidation puis, expérimentation sur trois collectivités en 2003.
Un exemple caractéristique des avancées du Trésor Public envers la sphère territoriale nous est donné avec le projet Hélios.
Le terme Hélios correspond à la future application de gestion comptable et financière des collectivités locales et établissements publics locaux destinée à remplacer à la fin de l’année 2006 les applications dont sont dotés les comptables publics du Trésor Public. L'objectif pour le réseau du Trésor Public est d'offrir un service personnalisé et enrichi, ainsi qu'un échange plus efficace entre les services comptables et les ordonnateurs.
L'application sera ouverte aux ordonnateurs pour assurer leurs missions quotidiennes. Grâce à un navigateur installé sur un micro-ordinateur, ils pourront consulter en temps réel en mode sécurisé les informations budgétaires, financières et comptables détenues pour leur compte par leur comptable. En effet, construite sur les normes et standards informatiques actuels (Unix, Oracle), Hélios est une application Internet qui facilite l'interopérabilité des systèmes d'informations proposés aux comptables et ordonnateurs72. Mais les accès croisés aux informations détenues par les
deux acteurs se feront dans le respect de leur champ de compétences, c'est pourquoi l'accès pour les ordinateurs se fera en mode sécurisé à partir d'un compte utilisateur et d'un mot de passe. A travers cette application, par exemple, les services financiers du Conseil Général pourront suivre la consommation des crédits votés, le traitement des mandats, l'état de l'actif détenu par le Payeur, les opérations en instance ainsi que la situation de trésorerie73.
L'application Hélios comprend des outils d'analyse financière avec la réception des supports comptables (titres et mandats) et des pièces justificatives dématérialisés, la centralisation de données statistiques, l'élaboration d'indicateurs de pilotage nécessaires aux besoins de gestion des collectivités. Parmi les prestations de service offertes aux ordonnateurs, se trouvent la rénovation du service comptable de base (suivi de la
72 En utilisant soit l'accès Internet, soit un réseau publique généralement Internet (virtual private network,
VPN), le Trésor Public développe un protocole d'échanges standards qui repose sur le langage XML, et qui permettra la synthèse des interfaces actuelles.
73 Les collectivités détiennent un compte non rémunéré géré par le comptable public. Elles ont donc intérêt
situation patrimoniale de la collectivité), la mise en place de nouveaux services (diversification des moyens de paiement, le suivi des débiteurs et gestion des contentieux, la restitution d'informations via des tableaux de bord), la possibilité d'accéder à des outils spécifiques (assurer une gestion active de la trésorerie, analyser les risques supportés par les collectivités), l'enrichissement des échanges d'information, et l'évolution des protocoles informatiques (outre la gestion de la relation avec les collectivités par le suivi de l'exécution des chartes de partenariat, la DGCP compte apporter des services tels que le suivi des satellites et des engagements hors bilan, l'accès des tiers aux informations de la collectivité, une présentation synthétique du compte de gestion).
Si le calendrier comprend des tests jusqu'en 2004 puis un déploiement de l'année 2005 à 2007, Hélios contribue dès aujourd'hui à la modernisation des services rendus aux collectivités avec l'arrivée du logiciel de gestion de trésorerie Agathe, logiciel déployé durant l'année 2003. Ce dernier permet d'historiser et de restituer l'évolution du compte au Trésor sur une période donnée, de communiquer les informations nécessaires à une gestion de la trésorerie. Un module est consacré à la communication des données prévisionnelles pour que l'ordonnateur puisse gérer sa trésorerie en recevant quotidiennement les informations indispensables. Les services des finances de l'ordonnateur reçoivent par messagerie des tableaux et graphiques de la situation quotidienne de trésorerie avec le solde du compte au Trésor, les recettes à encaisser, le solde prévisionnel, le disponible sur crédits de trésorerie…
Au niveau de l'Etat, le projet de la direction de la comptabilité publique, avec logiciel Accord, suit l'objectif de réformer les missions confiées aux comptables publics en leur donnant une fonction de validation des procédures de contrôle internes et de vérification des comptes, au même titre que les commissaires aux comptes dans le secteur privé. Une expérimentation est lancée durant l'année 2003 et une généralisation pourrait s'appliquer aux comptables des collectivités locales.
Ce contexte, a priori favorable au contrôle de gestion dans le secteur public, peut s'expliquer par un processus éminemment politique. Cette attitude de l'Etat visant à rechercher une certaine performance n'est pas une chose nouvelle au sein des administrations, d’une part, et cette quête répond à un souci de légitimation du rôle étatique, d’autre part.
On peut ainsi dire que le souci de performance administrative est consubstantiel au développement du rôle des Etats. Wilson (1887) signalait déjà que « le but des études administratives est de découvrir en premier lieu ce que le gouvernement peut faire adéquatement et fructueusement, et en deuxième lieu, comment il peut le faire avec la plus grande efficacité et au moindre coût monétaire ou énergétique ». De nos jours, l'enjeu de la performance consiste en la légitimation du rôle de l'Etat. Laufer et Burlaud (1980) développent une thèse selon laquelle les concepts du management et de la performance publics se sont diffusés dans les administrations à partir du moment où le droit n'était plus suffisant pour assurer une légitimité à l'Etat. La performance constitue une réponse au soupçon d'inefficacité de l'administration, développé notamment par l'Ecole du Public Choice (supra). La mise en place d'une gestion par la performance répond aussi à un souci de transparence de l'action administrative s'exprimant tant d'un point de vue politique (nouveau rôle des parlementaires dans le cadre de la LOLF) que financier (procédures de notation des Etats).
On retrouve ces idées dans deux processus actuels, connexes au développement d'un contrôle de gestion, l'essor de la qualité et de la responsabilisation.
2.2. La Qualité dans les services publics
Si la notion de qualité existe depuis longtemps dans le secteur public (cf. les actes de santé, la protection sociale, l’énergie), en matière de gestion, l’approche change. On considère désormais (De Quatrebarbes, 1995) que la qualité traduit des choix explicites d’une entité dans le but de développer ses aptitudes à satisfaire certains besoins (exprimés ou implicites) de ses clients (définition qui correspond à celle de l'association française de normalisation - AFNOR). La qualité ne saurait correspondre à un standard