L'ETUDE EXPLORATOIRE DE SIX CONSEILS GENERAU

Afin d'appréhender les impacts sur le contrôle de gestion des variables retenues, l’analyse de plusieurs Conseils Généraux a paru nécessaire. Cette approche permet de rentrer dans l'organisation, d'en percevoir son fonctionnement, et de rencontrer les acteurs.

L’étude des comportements des services de contrôle de gestion dans un même type de collectivités doit nous permettre d’en obtenir une compréhension détaillée et de limiter les effets du « bruit de l’environnement » (Eisenhardt, 1989).

Après une introduction relative à la méthodologie, expliquant les traitements opérés pour recueillir les informations nécessaires à l'exploitation de résultats, ce chapitre présente les données issues de l’étude de six services de contrôle de gestion.

Notre problématique porte sur les caractéristiques de la fonction de contrôle de gestion au sein des Conseils Généraux et sur l’impact d’un changement de règle institutionnelle et d’évolutions tant techniques que "culturelles" sur le système de contrôle de gestion. Aussi, la vérification des éventuelles relations entre les concepts et la validation des impacts possibles nécessitent de réaliser un diagnostic sur longue période.

Nous retenons alors l’approche des études longitudinales en « visitant » six Conseils Généraux pour y analyser l'historique du service de contrôle de gestion et y comprendre les enjeux à venir. Nous voulons savoir quels rôles sont donnés à la fois au système et à la fonction contrôle de gestion76, et si cela évolue avec les changements actuels.

Afin de contrôler la variable liée à l’expérimentation de la nouvelle instruction comptable et budgétaire, les Conseils Généraux sélectionnés ont été segmentés en expérimentateurs de l'instruction M52 et en non-expérimentateurs. De plus, l’analyse de

76 _{Comme précisé en introduction, le système de contrôle de gestion est plus large que l’étude du service ou}

l’évolution du contrôle de gestion nécessitait d’avoir au moins une collectivité où un service ne serait pas en place et pouvait éventuellement être créé. Aussi, parmi les six Conseils Généraux, un seul ne comprend pas de service de contrôle de gestion.

Si les évolutions en matière d'informatisation et d'introduction de nouvelles valeurs managériales peuvent se concevoir à partir de l'historique du service de contrôle de gestion, l'analyse de l’influence de la variable M52 est plus difficile puisque la phase d'expérimentation concernant les départements a débuté, récemment, en l'an 2000. Nous effectuons alors un diagnostic en 2001, première année d'expérimentation de la nouvelle instruction comptable, puis nous constatons les évolutions intervenues vers la fin de l'année 2002. Simultanément, lors du premier passage, nous nous intéressons à l’historique du service de contrôle de gestion au sein de la collectivité.

Pour la sélection des collectivités, nous avons tiré au hasard trois Conseils Généraux parmi la liste officielle des seize départements expérimentateurs. Un seul a refusé de participer à l'étude de cas et donc un autre département a été contacté. Puis, nous avons sélectionné trois autres Conseils Généraux n'expérimentant pas l’instruction M52, sur la base de critères tels que le montant du budget et l’importance de l’effectif permanent au sein de la collectivité, mais aussi en fonction de l’intérêt géographique. Les six collectivités présentent les caractéristiques suivantes.

Tableau II-1 : Présentation des caractéristiques des Conseils Généraux

CG1 CG2 CG3 CG4 CG5 CG6

Taille par rapport à la moyenne nationale*

Légèrement supérieure

Sup. Sup. Inf. Moyenne

nationale

Légèrement inférieure Expérimentation de

l’instruction M52

Oui Oui Non Oui Non Non

Service de Contrôle de gestion

Oui Oui Oui Non Oui Oui

* appréciée en termes de budget et d’effectifs.

Comme il a été expliqué précédemment, le recueil des données s’est effectué en deux fois. Un premier passage dans les collectivités a eu lieu à la fin de l’année 2001 afin de recueillir des informations générales, des documents et des entretiens. Cette approche correspond aux principes de l’étude de cas, où la méthode consiste à multiplier les

sources de données et à les trianguler (Eisenhardt, 1989 ; Yin, 1989). La recherche d’information s’est poursuivie jusqu’à saturation, c’est-à-dire jusqu’à ce qu’aucune information nouvelle ne puisse émerger de nouvelles données. Les données ont donc été obtenues par des sources secondaires publiques fournies par des organismes d’Etat, des sources secondaires privées, soit les documents de la collectivité, et des sources primaires, soit des entretiens menés auprès des acteurs et des responsables.

De plus, le premier passage nous a permis de tester notre questionnaire et a été l’occasion de réaliser une synthèse sur chaque service étudié. Ce dernier travail répondait à une demande de deux collectivités, afin de comparer leur service de contrôle de gestion par rapport aux autres Conseils Généraux ayant participé à l’étude.

Un second passage a été réalisé à la fin de l’année 2002, afin de confronter les responsables aux résultats obtenus sur le traitement de leurs entretiens, et d’apprécier les évolutions en cours par rapport à l’année précédente.

Notre présence au sein des collectivités a duré deux semaines environ lors du premier passage, puis une semaine en moyenne lors du second.

Cette approche a favorisé la mise en place d’un double feed-back entre les acteurs et l’intervenant. La présence dans la durée permet en effet un feed-back permanent, au sens où il est possible de provoquer à tout moment les questions et la critique des interlocuteurs. En outre, le second passage dans l’organisation permet un feed-back réfléchi, au sens où sont présentés des résultats et réflexions mûris par le temps écoulé entre les deux périodes.

Pour Argyris (1995), les objectifs du feed-back (permanent) peuvent être au nombre de quatre :

- on peut exposer le résultat auquel on vient de parvenir afin qu’il soit immédiatement soumis à critique ;

- l’objectif est d’encourager la critique ouverte et argumentée, car la plupart des critiques formulées ne le sont pas, en particulier si le problème évoqué est susceptible de provoquer un changement que l’acteur n’avait pas imaginé ;

- la possibilité de faire apparaître des problèmes concrets et complémentaires que la partie théorique n’aurait pu mettre en évidence ;

- Enfin, le feed-back permet de tisser des liens de confiance, sans pour autant dériver négativement par un excès de sympathie. Ces liens ont dû être instaurés pour favoriser le maintien, dans la collectivité, de bonnes conditions de recherches77.

Après avoir présenté l’approche retenue pour l’analyse des services de contrôle de gestion, voyons les données collectées.

Dans chacune des collectivités, nous avons recueilli des documents et des entretiens.

A) La principale raison de conduire des entretiens est de comprendre comment les individus construisent le sens et l’interprétation des situations, à partir du cadre personnel complexe de croyances et de valeurs, qu’ils ont développé au cours de leur vie, de façon à pouvoir expliquer et prédire les évènements qui se produisent dans leur monde (Burgess, 1982).

Jones (1985) explique que la première question à se poser pour réussir des interviews est celle de son degré de structuration en soulignant « … il n’existe pas de recherche sans présupposés. Lorsqu’ils préparent leurs interviews, les chercheurs auront, et doivent avoir, quelques questions générales à l’esprit, et plus ils mènent d’interviews, plus ils voient de constantes dans les données, plus il est probable qu’ils auront le désir d’utiliser cette compréhension appuyée sur l’investigation pour explorer certaines directions plutôt que d’autres ».

Nous avons ainsi conçu un cadre d’entretiens renfermant les différents thèmes à aborder (annexe n°3) auprès des contrôleurs de gestion. Cette méthode d’entretiens semi- directifs permet d’avoir un cadre qui se matérialise par une structure souple servant de support. Ce préalable était d’autant plus nécessaire que nous utilisions par la suite un traitement des discours assisté par ordinateur, nécessitant une approche identique - ou presque - pour chaque interview, afin d’obtenir des informations comparables.

Durant les entretiens notre attitude demeure active. Nous nous efforçons de faire des analyses, lesquelles sont restituées à notre interlocuteur. Néanmoins, l'objectif était

77 _{Par exemple, afin de pouvoir accéder à tous les documents avec le couvert de la direction générale,}

rencontrer tous les agents jugés nécessaires, même ceux doutant de la finalité de l’intervention par rapport à leur travail… et le fait de pouvoir revenir l’année suivante.

de recueillir un ensemble de discours peu tronqué afin d'être facilement utilisable par le logiciel.

Pour recouper les informations obtenues, des entretiens auprès d'acteurs différents ont été menés. Le choix a été de rencontrer, dans le cadre d'entretiens formels, toutes les personnes ayant des rapports privilégiés avec le contrôleur de gestion78.

Parallèlement, la nature des variables retenues pour l'étude orientait les choix. L'hypothèse H2-1 faite quant à l’expérimentation de la nouvelle instruction

budgétaire et comptable impliquait de rencontrer la personne responsable de la M52, voire la personne responsable du budget et de la comptabilité.

L'hypothèse H2-2 relative à l'influence de l'informatique de gestion nécessitait

d'interviewer le responsable informatique et/ou des systèmes d'information.

Enfin, l'hypothèse H2-3 concernant l'impact des nouvelles valeurs managériales

sur le système de contrôle de gestion supposait des rencontres avec le responsable de la formation (pour voir l'orientation qui était donnée aux plans de formations), et si possible avec des décideurs.

Tableau II-2 : Présentation des personnes rencontrées dans le cadre d'entretiens formalisés.

CG1 CG2 CG3 CG4 CG5 CG6

Responsable de la M52 (1)

Oui Oui Oui

Responsable du Budget

Oui, idem resp.M52

Oui Oui Oui, idem

resp.M52 Oui (2) Responsable de la Comptabilité (3) Oui Oui Responsable Informatique

Oui Oui Oui Oui Oui

Responsable Système d’Information Géographique Oui (au service de cg)

Oui Oui (le

contrôleur)

Responsable des formations

Oui Oui Oui Oui Oui Oui

Contrôleurs Oui Oui Oui (3) Oui Oui

Correspondants des contrôleurs (4) Oui, dans l’aide sociale Oui, dans l’aide sociale Oui, pour le SIG

Décideurs (5) élu élu DG Adjoint

Services Etudes (6)

Oui Oui, idem

resp.M52

Notes du tableau :

(1) les trois premiers cas correspondent à des collectivités expérimentant l'instruction M52, donc les responsables de cette fonction ont été vus.

(2) le contrôleur n'a pas de lien privilégié avec les services du budget et de la comptabilité. Les responsables de ces deux fonctions n'ont pas été rencontrés.

(3) les services comptables ont surtout été vus lorsqu’ils réalisent des procédures organisationnelles dépassant le cadre comptable.

(3) ce Conseil Général n'ayant pas de service de contrôle de gestion, c'est un autre service situé aux affaires financières qui a servi de base pour l'étude. Le responsable étant en charge du budget et de la mise en œuvre de l'instruction M52.

(4) dans certaines collectivités, des contrôleurs de gestion sont en poste au sein de directions opérationnelles et peu liés au service de contrôle de gestion. Ils ont fait l'objet d'interviews également.

(5) quand des relations privilégiées existent entre le responsable du contrôle de gestion et les élus, alors ceux ci ont été vus. Pour les cas n°4 et n°6 un élu de la commission des finances a été rencontré. Dans le n°5, une rencontre était programmée avec un élu, mais le climat politique était défavorable, aussi c'est le responsable hiérarchique du contrôleur, le directeur général adjoint en charge des finances et des ressources, qui a été interviewé.

(6) parfois un service "études" existe au sein de la direction des Finances et réalise des missions d’analyses économiques et fiscales, proches d’une étude macroéconomique commandée à un contrôleur dans d’autres collectivités. Aussi, le responsable de ce service a été rencontré dans les deux cas mentionnés.

Tous ces entretiens ne sont pas cités ou utilisés directement dans les présentations des études de cas qui suivent. Leurs objectifs consistaient à compléter les informations recueillies auprès du service de contrôle de gestion, à les valider, les nuancer, et à apporter des éléments pouvant servir à questionner de nouveau le responsable du service de contrôle de gestion.

L'autre source de données utilisée concerne les documents existant dans la collectivité.

B) Les entretiens et l’analyse de documents constituent des sources d’information très fertiles. En effet, ces deux sources sont incontournables lorsqu’on s’intéresse aux acteurs, à l’organisation et aux comportements des acteurs dans l’organisation (Wacheux, 1996).

Nous avons ainsi demandé l'ensemble des instruments récapitulés dans la fiche "instruments de gestion" (annexe n°4), et parfois des documents émanant du Président du Conseil Général afin de connaître ses positions affichées (lettres, circulaires, ordres de mission). Nous avons donc réuni des documents d’origines diverses.

A ces sources d’information, ont été ajoutés des renseignements émanant de documents tels que les rapports d'auditeurs externes, les lettres d'observation des Chambres Régionales des Comptes, les journaux internes, les plans d'administration… mais aussi des informations recueillies lors de discussions informelles (réunions, bruits de couloirs, échanges lors des repas…) ou sur le réseau informatique (Intranet, site Internet). La diversité de ces sources a permis d’obtenir des données sur les relations

entre les différents services départementaux, et sur l’organisation et les conditions de travail du service étudié.

Ces différentes données ont fait l'objet d'un traitement en vue d'obtenir de l'information utile pour l'étude de cas. Ce sont ces modes de traitement que nous présentons maintenant.

Les documents recueillis lors du premier passage dans les Conseils Généraux ont été analysés manuellement et ont fait l’objet d’un tri.

En nous intéressant au contrôle de gestion en tant que système global de pilotage de l'organisation, nous étudions ce qui est mis en place pour permettre d'assurer le contrôle organisationnel d'ensemble de la collectivité. Aussi, le diagnostic du contrôle de gestion est basé sur une liste de critères retenant les instruments de gestion utilisés et les pratiques aidant au pilotage de la performance de la collectivité (annexe n°4).

Le classement a été mené d'après une segmentation des instruments de gestion opérée par Lauzanas (1999), et des pratiques de gestion distinguées d’après les travaux d’Anthony (1988).

La liste des instruments de gestion existants dans la collectivité suit quatre axes : des instruments pour l'analyse de la durée, pour l'analyse de l'environnement, pour se protéger et pour anticiper. Cette vision assez large permet de rassembler des outils disparates utilisés dans les différentes collectivités par les services de contrôle de gestion. La seconde partie de cette fiche de diagnostic correspond aux pratiques de gestion existantes dans la collectivité, et fait référence à une liste de points clefs du contrôle de gestion issus des travaux d'Anthony (1988). On y trouve des pratiques relatives à la planification (la structure de l'organisation, les règles internes), à la motivation (le style de commandement et d'animation), et à l'évaluation (le suivi des documents de gestion, la communication interne par diffusion des informations).

Dans le cadre de notre démarche méthodologique consistant à effectuer deux passages dans chaque collectivité, les documents recueillis lors du premier passage ont servi de support, durant le second passage, à un questionnement sur les évolutions apportées.

Le but était de voir si un an et demi plus tard, les instruments et pratiques constatés avaient été modifiés, et si les projets qui étaient en cours avaient été poursuivis. Cette période a été marquée par les élections de mars 2001 qui ont parfois apporté des modifications dans les collectivités. En effet, trois Conseils Généraux avaient déjà été rencontrés dans le cadre du mémoire de DEA en l’an 2000 et deux responsables du contrôle de gestion expliquaient qu'ils vivaient dans l'imprévu, car les élections amèneraient des changements organisationnels. Cela s’est confirmé lors du premier passage, se déroulant de l’été 2001 au mois de novembre de la même année, où ils attendaient les choix du nouveau Président et de la nouvelle direction générale.

Les documents collectés dans les collectivités correspondent à ceux réalisés par le service en charge de la fonction de contrôle de gestion, cependant, pour avoir une vue complète des activités liées au système de contrôle de gestion, d'autres services ont été étudiés. Ainsi, en plus de l’ensemble des travaux menés par les contrôleurs, des documents n'émanant pas du service de contrôle de gestion ont été recueillis. Parmi ceux- ci, les organigrammes, les détails techniques du système d'information avec les schémas directeurs informatiques, des projets de services ou des tableaux de bord internes à une direction, les plans de formation du personnel mis en œuvre, etc...

Cette prise en compte de documents dépassant le cadre du service de contrôle de gestion servait à appréhender l’environnement interne de la collectivité. Dans la présentation qui suit des six Conseils Généraux, ce sont cependant les documents principaux du service de contrôle de gestion qui sont commentés.

L’objectif de ces données documentaires est d’illustrer les informations apportées sur le service de contrôle de gestion, ainsi que le discours tenu par le responsable.

Abordons alors la présentation du traitement des entretiens.

L'ensemble des entretiens a été retranscrit via les enregistrements effectués au cours des interviews. Cette approche a été rendue nécessaire pour respecter les termes des interlocuteurs afin de les analyser informatiquement par la suite.

Pour faire accepter cette contrainte d'enregistrement aux interviewés, il fallait instaurer une relation de confiance. La durée dans les services de la collectivité lors du

revenir l’année suivante, ont permis de mettre en place ce type de relation, et d'obtenir des confidences de la part de plusieurs acteurs.

Pour l'analyse des entretiens assistée par ordinateur, la retranscription initiale sous forme de verbatim a fait l'objet de modifications liées au pré-formatage des données textuelles.

L’analyse de contexte correspond, dans les différentes grilles de traitement du discours, à une classification automatique nécessitant une normalisation des données introduites dans le logiciel. Il faut présenter les entretiens sous une forme standardisée pour y effectuer, dans notre cas, les calculs de cooccurrences et la classification neuronale.

Ainsi, pour chaque entretien analysé informatiquement, les opérations suivantes ont été apportées avant d'effectuer l'analyse :

- une compilation des différentes entrevues avec le contrôleur en un fichier correspondant au passage effectué. Par exemple, dans le premier cas, lors du premier passage, environ six entretiens sont réunis dans le fichier texte comprenant le corpus étudié ;

- l’ajout d'un « cartouche » au fichier en vue d'effectuer des analyses statistiques. Ce cartouche correspond à un ensemble de variables que l'on souhaite ensuite analyser par fichiers. Les variables retenues étaient l'appartenance à l'expérimentation de l'instruction M52, la taille de la collectivité, et la taille du service ;

- la relecture des phrases pour y mettre les ponctuations adéquates. Les calculs du logiciel retiennent par la suite la phrase ou le paragraphe comme unité de sens. Cela signifie qu'il faut mettre des points aux phrases, vérifier si la ponctuation de trois points (…) est nécessaire, et si les paragraphes formés sont nécessaires ;

- la taille des questions posées a été limitée au minimum : au mieux, il faut éviter de les mentionner car les mots utilisés entrent dans les calculs d'analyse textuelle ;

- les abréviations doivent être corrigées, car le faible nombre de caractère évince de l'analyse les mots correspondant aux abréviations. De même, une correction des fautes de frappe et d'orthographe est importante puisque le même mot écrit différemment n'est pas comptabilisé de la même manière. Ce post-codage, où il s'agit de corriger les erreurs répertoriées lors de la retranscription, est classique comme l'indiquent Rostaing et al. (1998).

Après ces modifications apportées aux retranscriptions, les entretiens ont été analysés avec un logiciel recourant aux modèles connexionnistes pour présenter sa classification, en l'occurrence un réseau de neurones auto-associatif.