De récentes évolutions ayant trait aux instruments de gestion

Nous distinguons trois éléments d’évolution afférant au contrôle de gestion. Tout d’abord les effet de l’informatisation sur le système d’information de la collectivité (1), puis sur le traitement de l’information, notamment via les tableaux de bord de gestion (2), et ensuite le nouveau cadre budgétaire et comptable actuellement en test (3).

1.1. L’impact de l’informatisation sur le système d’information de gestion des Conseils Généraux

Le contrôle de gestion considère l'information, et le Système d’Information (SI), comme des données et des moyens modelables au gré des besoins. Depuis peu, le SI est une préoccupation spécifique, en particulier du fait de l'impact des nouvelles technologies de l'information et de la communication (Löning, Pesqueux et coll., 1998). Leur impact soulève la question de la « neutralité » des systèmes d'information.

Le modèle classique de la décision, qui est celui qui vaut pour le contrôle de gestion repose sur une boucle « information - décision », dans un contexte d’incertitude (Löning, Pesqueux et coll., op. cit.). Les modèles conceptuels du contrôle et de la décision possèdent la même forme, et se renforcent mutuellement.

Figure 2 : Schématisation du modèle de contrôle de gestion (d’après Löning et Pesqueux, 1998)

Objectif Réalisation Ecart Information Décision (Décisions correctives)

Le modèle du contrôle de gestion Le modèle de la décision (La boucle de contrôle) (La boucle de la décision)

Depuis les années quatre-vingts, le processus de contrôle conserve la validité de son modèle canonique (la maîtrise du pilotage), mais voit le support structurel sur lequel il repose contesté. Le système informatique offre à la fois un recours (car il permet de continuer à piloter des processus dont les modalités d'organisation évoluent vers de nouvelles formes : activités, processus, projets) et une contestation : « Le processus de contrôle n'est-il pas alors un sous-produit du système informatique ? » (Löning, Pesqueux et coll., op. cit., p.199).

Les nouvelles technologies de l’information et de la communication ont considérablement facilité les processus de contrôle, mais elles ont aussi rendu omniprésent le système d'information dans l'entreprise, au point de se demander si le contrôle de gestion ne se réduit pas à une des sorties du système information. Les conséquences potentielles en sont alors considérables, « le processus de contrôle sera supporté par le système d'information, le manager opérationnel devenant alors opérateur du système de contrôle via le système d'information. Le contrôleur de gestion risque alors de disparaître en tant que tel si ce n'est dans sa dimension d'expert au moment de la conception et de la maintenance des systèmes informatiques » (ibid.). Notons que cette vision pessimiste est également partagée par Anthony (1988).

L'impact des NTIC montre également l'indissociable relation entre information et communication. Cette dernière, en rendant les informations valides, est en relation avec la quantité d'information communiquée et susceptible de créer ou de réduire de « l'ambiguïté » (Weick, 1979). Plus la quantité d'informations communiquées est élevée, plus grandes sont les chances d'aboutir à des compréhensions divergentes. Cet aspect n'est pas négligeable dans une grande organisation, où circule un nombre important et croissant de données. Cela abonde dans le sens de Dupuy (1984), qui montre l'intérêt d'aborder les projets informatiques à partir des notions de complexité et d'incertitude.

Dans les Conseils Généraux, le contrôleur de gestion va s’appuyer sur les NTIC pour répondre aux besoins des élus et des gestionnaires. Les récents développements d’observatoires départementaux (aussi bien dans les domaines de la fiscalité ou de l’économie, que de l’environnement ou de l’aide sociale) et de systèmes d'information géographique le montrent bien (cf. les revues Techni’cités, La lettre du cadre territorial). Concrètement, en liant un système d'information géographique (SIG) avec des logiciels

d'extractions de données, la collectivité peut s’orienter vers une maîtrise géographique de son territoire.

Fraisse et Pornon (2003) expliquent que les collectivités mettent à profit les nouvelles technologies à la fois pour diffuser des données et implémenter leur SI géographique en ligne. Les exemples fournis à propos des SIG liés à Internet illustrent la volonté d’informer le citoyen et de promouvoir la collectivité : se trouvent en consultation, les zonages administratifs, les zonages des Plans d'Occupations des Sols, et la localisation des équipements publics. Mais il ressort que le Système d'Information Géographique se situe plus souvent dans l’Intranet (c’est-à-dire un réseau informatique interne à la collectivité), avec des applications métiers pour les services de la voirie, ou des espaces verts. Aussi, l’évolution principale des SIG réside dans la suppression de leur image d’outils pour spécialistes. En effet, l’outil technique SIG utilisé pour la consultation du cadastre, les orthophotoplans, les bases de données IGN, répond aux besoins des services techniques d’une collectivité mais ne permet pas une véritable gestion du territoire. Or, l’ouverture du SIG aux gestionnaires passe par une utilisation de l’axe géographique du système d’information pour géo-référencer des aides ou des interventions sur le territoire considéré.

Si au milieu des années quatre-vingt-dix, les bases informatisées des systèmes d’information présentaient l'aspect d'un puzzle disparate (les développements maison y côtoyaient divers logiciels spécialisés), « les insatisfactions nées de cette disparité ont préparé le terrain favorable à l'arrivée de nouvelles catégories de progiciels, après les suites bureautiques les entreprises déploient les intégrés industriels et les suites décisionnelles » (Ducrocq, 2000). S’y distinguent les outils de back office, tels que les logiciels intégrés de gestion, des outils de front office, qui à partir de bases de données multidimensionnelles offrent au contrôleur de gestion et à d'autres utilisateurs la possibilité de naviguer dans les données internes et externes à l'organisation, et de visualiser des tableaux de bord dynamiques. C'est l'approche des entrepôts de données, ou datawarehouse.

Le système d’information doit permettre à la fois de suivre les objectifs budgétaires de la collectivité par le processus de contrôle et de maintenir des objectifs connexes par d'autres outils de connaissance. Des applications décisionnelles bâties autour d'un datawarehouse répondent à cette double préoccupation. Ducrocq (op. cit.) le

présente ainsi : (le datawarehouse) « s'appuie sur la consultation d'historiques de plusieurs tera-octets répartis dans des bases de données nécessitant de ce fait le recours à un extracteur de données. Il vient en complément de l'informatique traditionnelle de production, c'est-à-dire de traitement administratif et comptable des transactions. Ses caractéristiques intéressant le contrôle de gestion sont le classement thématique des données, une structuration par niveaux d'agrégation permettant de naviguer de l'information générale à l'information de détail, une réponse rapide aux événements clés concernant l'entreprise, un croisement facile et immédiat des données stockées dans des dimensions différentes ».

Ainsi, l’informatisation des systèmes d'information a enrichi les données disponibles pour les collectivités, notamment en intégrant les aspects géographiques, et elle peut aider au développement d'un système du contrôle de gestion en facilitant la gestion d’un territoire. Clergeau de Mascureau (1995, p.143) indique que l'informatique dans les administrations « a engendré, et engendre toujours, des innovations d'organisation : les systèmes de gestion ou d'aide à la décision, devraient, par exemple, accompagner un phénomène de délégation de pouvoir décisionnel qui bouleversera les structures hiérarchisées ». Par ailleurs, Sterner (1986) a précisé que les administrations publiques sont devenues les principales productrices de bases de données.

Une étude présentée et réalisée pour le salon Progiforum53 en 1994 montrait que les systèmes d’information financiers des collectivités étaient en pleine mutation. La moitié des communes désiraient changer de système d'ici 1998 (l’instruction comptable M14 a été généralisée en 1997) pour s'adapter à des besoins nouveaux (suivant 80% des communes) et à l'évolution de la réglementation (50% des répondants).

Les collectivités se tournent plutôt vers les progiciels, mais la plupart du temps les applications informatiques restent dédiées aux collectivités locales. Cette évolution nous amène aux progiciels de gestion intégrés (PGI) ou Enterprise Resource Planning (ERP), avant d'aborder les applications décisionnelles et traditionnelles. En effet, nous trouvons dans les Conseils Généraux des logiciels appartenant à ces deux familles (cf. infra les collectivités visitées), avec le logiciel Anis®, application intégrée de l’ensemble de l’aide

53 _{Salon des progiciels de gestion en comptabilité, finance et décisionnel, sous l'égide de l'association}

sociale départementale, et les logiciels Business Objects® ou Impromptu® pour l’extraction de données et la mise en forme d’informations multidimensionnelles.

Les technologies des années quatre-vingt-dix (qualifiées désormais de NTIC) ont été développées et promues par leurs concepteurs en référence à l'idéal type du nouveau modèle d'organisation avec un contrôle décloisonné verticalement et horizontalement54 (cf. les systèmes d’ERP). Il semble donc utile de préciser comment les technologies facilitent l'adoption du nouveau modèle en pratique.

Les différents systèmes de gestion de bases de données de l'entreprise peuvent disposer d'interfaces entre eux, mais l'intégration n'est pas forcément automatique. C'est en grande partie de ce point de vue que les ERP trouvent leur justification. L'objectif des progiciels de gestion intégrés, tels que ANIS pour le domaine de l’aide sociale départementale, est de constituer un système d'information unifié et cohérent. Il forme « une application informatique paramétrable, modulaire et intégrée, qui vise à fédérer et à optimiser les processus de gestion de l'entreprise en proposant un référentiel unique et en s'appuyant sur des règles de gestion standard » (Reix, 2000). Les systèmes de gestion de bases de données et les ERP se situent dans un certain continuum du point de vue des qualités d'intégration. Il faut donc comprendre les "nouvelles" TIC en insistant sur l'amélioration du partage de l'information dans l'organisation, relativement aux systèmes décentralisés des années soixante-dix, caractérisés par une certaine anarchie, avec des applications locales et des données non homogènes difficilement partageables. Dans ce sens, le développement de systèmes d'information intégrés ouvre de nouvelles opportunités en matière d'organisation générale et de coordination pour la fonction contrôle de gestion. Le premier point s’articule autour des effets structurants pour l’organisation appliquant de nouvelles technologies, et le second s’effectue par l’intermédiaire de la communicabilité des systèmes informatiques actuels.

Les NTIC sont censées faciliter la communication verticale, réduisant ainsi les besoins en managers intermédiaires - éventuellement fonctionnels du contrôle de gestion - dans leur rôle de transmetteurs de l'information (Pinsonneault et Kraemer, 1993 ; Reix,

54 _{Par contrôle décloisonné verticalement, on entend une moins grande étanchéité entre le contrôle de}

gestion et la planification stratégique. Le décloisonnement horizontal porte sur la représentation de l'organisation comme un ensemble de processus transverses, limitant le cloisonnement fonctionnel

1990). L'ERP facilite la standardisation des données, leur consolidation et leur remontée automatique. Le processus de contrôle budgétaire est ainsi fluidifié, son efficacité est renforcée par des procédures d'alerte. Le reporting peut se faire sur des échéances de plus en plus courtes, avec un suivi d'indicateurs nombreux. Les tâches de saisies multiples à faible valeur ajoutée ont disparu.

Cependant, la contribution des ERP à l'efficacité du contrôle de gestion présente plusieurs limites. Tout d'abord, les ERP interviennent majoritairement dans l'efficacité du contrôle "programmé", au sens de Simons (1987, 1990). Le contrôle "programmé" correspond à un ensemble de procédures mobilisées de façon routinière pour assurer l'efficience organisationnelle. Il se différencie du contrôle "interactif", lequel utilise un système de contrôle et de planification moins formel, favorisant une communication entre les managers et les opérationnels dans le sens d'une "émergence stratégique". Or, le caractère standard des données véhiculées peut réduire la capacité d'innovation et d'apprentissage. Le rôle du contrôleur réside par conséquent encore dans la vérification de la qualité des données fournies au système "automatique" de contrôle, dans la restauration d'une partie du sens perdu avec la standardisation.

Par ailleurs, théoriquement, les ERP devraient libérer le contrôleur de certaines tâches (automatisation du contrôle programmé) en faveur d'activités de contrôle "interactif" à plus grande valeur ajoutée (faisant appel à une capacité d'analyse de données non programmées, à une intelligence diversifiée). En pratique, la mise en place des ERP s'avère un processus très long et complexe (Truex, 2001 ; Carbonel, 2001). Avant même de parler de problèmes organisationnels, la technique elle-même implique un lourd travail de paramétrage, de "fiabilisation" du système, absorbant une grande partie du temps du contrôleur.

Enfin, la représentation de TIC, facilitant la fluidité des processus, a tendance à éluder la dimension humaine du contrôle. Avec les TIC, il n'existe pas pour autant un contrôle automatique, transparent; les problèmes d'asymétrie d'information demeurent. A cet égard, les discours fonctionnalistes sur la redéfinition des zones d'autonomie et de contrôle sont ambivalents. Ils soulignent l'autonomie croissante des opérationnels par la mise à disposition d'informations utiles à la prise de décision. Ils présentent l'outil du point de vue du dirigeant comme un moyen de tout contrôler, rejoignant ainsi l'image de l'ancien système avec une intelligence et un système de décision centralisés ignorant les stratégies locales. L'implantation de la TIC va donc être l'occasion de préciser à nouveau

certains choix organisationnels, tels que le degré de délégation, d'autonomie, de participation à la prise de décision aux différents niveaux de l'organisation.

Le modèle porté par les ERP correspond à une organisation présentée comme un ensemble de processus transversaux créateurs de valeur. Le développement d'un langage commun va alors faciliter la coordination de ces processus.

En outre, les applications sont développées en référence aux "meilleures pratiques" du domaine et conduisent à une rationalisation des processus, une meilleure coordination, une plus grande efficacité. L'entreprise ou la collectivité est censée s'adapter au modèle d'organisation inhérent à la technologie, garantissant fluidité des processus, rapidité et efficacité de la prise de décision. Cette représentation très fonctionnaliste, s'apparente à un néotaylorisme. Or le décalage entre les représentations des concepteurs (informaticiens et consultants) et des utilisateurs peut être très important (Besson, 1999). L'ignorance volontaire ou non de la variété des systèmes de représentation (des identités professionnelles, des savoirs particuliers parfois tacites), des jeux de pouvoir, des valeurs peut générer des "échecs" de la technologie. « Les conflits se cristallisent sur l'objet technique, mais sont profondément une affaire de choix organisationnels, un phénomène social » (Boitier, 2002). L'idée est que la politique n'est pas conduite par l'instrument mais par le décideur… bien que les pratiques soient contingentées, conditionnées par les outils alors que les acteurs croient en leur liberté d'action. Des théoriciens de l'instrumentalisme55 (Frege, Quinn, Comte, Weigenstein) ont montré qu'en fonction des outils utilisés on aboutissait à un résultat différent, alors même que cette approche explique que sciences et théories ne sont qu'instruments, lesquels fondent les avancées scientifiques.

A ce stade d'analyse, on peut souligner le fait que, si les promoteurs de la technique ont tendance à définir un idéal type d'organisation, les NTIC sont des technologies ouvertes, elles offrent des possibilités en matière d'organisation très étendues (centralisation ou décentralisation, possibilité de cloisonnement comme de décloisonnement). La question de l'influence des NTIC implique donc la prise en compte d'un déterminisme organisationnel local, et de mécanismes cognitifs et socio-politiques. Les configurations d'usage qui en découlent en pratique sont variées et non totalement

prédictibles. Si ce résultat est connu de longue date, il mérite d'être réexpliqué, pour ne pas succomber aux phénomènes de mode managériale (Abrahamson, 1996).

A titre d'illustration sur le développement des progiciels de gestion intégrés, citons les progiciels verticaux de gestion comptable les plus utilisés en collectivités locales. Ces derniers ont d'ailleurs été acquis par les Conseils Généraux qui sont présentés en seconde partie.

D'après le "Top 1000 des progiciels en France" (coll., 2000), le logiciel Arianne/SDL7 édité par la société financière Sinorg, a le plus de licences françaises. Ce logiciel, spécialisé dans la gestion des grandes et moyennes collectivités, permet « la gestion financière, la gestion des ressources humaines, les élections, le suivi des régies et du patrimoine ». Se trouve ensuite le logiciel Grand Angle, de la société Unilog, présenté comme « un système d'information financier et de pilotage destiné aux grandes collectivités. Il permet, à partir d'un référentiel unique, d'assurer les fonctions de pilotage, d'exécution, de contrôle et de suivi de la gestion des collectivités, de définir et de suivre leurs politiques publiques, de décliner leurs missions en programmes et opérations, de gérer leur fonctionnement et investissements en enveloppes pluriannuelles » (Top 1000 des logiciels, p.6). On trouve aussi les logiciels d'aides sociales développés par la société Sinorg tels que CCAS, spécialisé dans la gestion des centres communaux d'action sociale, et ANIS [approche nouvelle de l’action sociale], un progiciel intégré de gestion des aides sociales départementales (contesté par la Commission Nationale de l’Informatique et des Libertés à propos du fichage des populations en difficulté).

Au titre de l'analyse financière, la société SIMA édite un logiciel du nom de Sofi- analyse avec son complément Sofi-tableaux de bord. C’est un « Progiciel expert pour l'analyse financière permettant de maîtriser et d'optimiser les finances d'un organisme public, du passé au présent » (idem). Il permet « la gestion multidimensionnelle des historiques budgétaires : consolidation par thème d'action, analyse financière infra- annuelle : tableaux multidimensionnels, statistiques financières et indicateurs d'alerte » (Top 1000 des logiciels, p.11). Le logiciel a également un module "fichiers fiscaux" pour exploiter les bandes de la direction générale des impôts, avec la possibilité de représentation cartographique.

Se trouve ensuite le logiciel Progos, que Sima édite en version client/serveur, et qui s'applique aux traitements des aides, aux opérations, aux marchés… en s'interfaçant avec les principales gestions financières du marché. Progos - Gestion de dossiers a le plus de licences, c'est un « logiciel ouvert personnalisable, permettant le suivi administratif et financier des procédures d'instruction ; la production des courriers et documents types, le contrôle des alarmes et la prise en compte des règles de gestion spécifiques ». L'outil Progos - Gestion des aides permet de gérer les aides que les administrations centrales ou les collectivités apportent aux personnes morales ou physiques, selon des priorités politiques définies. Enfin, le logiciel Progos - Gestion des opérations et des marchés assure le suivi administratif et financier des AP/CP et des opérations menées en maîtrise d'ouvrage.

Cette rapide présentation du marché des progiciels intégrés de gestion donne un aperçu des produits proposés aux grandes collectivités par les éditeurs pour répondre aux différents besoins de gestion. Cependant, il n’existe pas « d’outils informationnels universels et tout-puissants, images chiffrées de la performance, permettant d’avoir à la fois une description précise et quantifiée des phénomènes, et un diagnostic sur leurs causes qui, du même mouvement, dicterait clairement les actions à mener » (Lorino, 2001, p.146). D’une part, on ne peut pas « s’attendre à une "gestion automatique" où tout effort de compréhension et de diagnostic se trouverait "encapsulé" » (ibid.), d’autre part, le système d’information de gestion serait alors structuré de manière peu réversible alors qu’il est nécessaire de conserver, même dans une architecture intégrée, un caractère de simplicité et de flexibilité.

Si, comme on l'a vu, les services en charge de l’informatique dans les collectivités ont maintenant tendance à acquérir des logiciels plutôt que de développer des applications internes, alors les noms des progiciels précédents se retrouveront dans les études de cas.

Parallèlement à l’intégration de ces logiciels, se développe l'exploitation des données non-numériques, avec la gestion électronique des documents. Celle-ci accompagne la tendance puisqu’elle a pour but de faire circuler des documents répertoriés. Tout cela n’est pas neutre pour la fonction de contrôle de gestion d’une grande collectivité, car la circulation des informations est facilitée avec l’harmonisation,

la standardisation des données, de même que le contrôle des informations fournies (traçabilité des données, agrégation automatique, accès limités…).

Deux approches normalisant le partage et la circulation de documents peuvent être distinguées : le groupware et le workflow. Celles-ci semblent aujourd’hui se développer dans les grandes organisations, dont les Conseils Généraux, pour standardiser les comportements.

Le workflow est un système organisé de circulation de documents informatisés (formulaire, texte, feuille de calcul) entre différents services, et qui est intégré dans les derniers éditeurs de logiciels d'aide à la décision. Il peut être substitué par un système organisé sous l'Intranet de la collectivité, ou en être complémentaire. Lorsque les