concurrences.
Deux voies de transmission de la terre coexistent. La transmission de la propriété par vente, la transmission de la possibilité d’exploiter par bail. J’aborderai ces deux voies, et ce faisant je qualifierai localement deux questions classiques relatives à la profession agricole. Il s’agit d’abord de comprendre qui accède à la terre pour l’exploiter. A travers cela, ce sont les contours et les processus d’entrée dans la profession qui sont questionnés. Ce sera l’objet de la première sous-partie de ce chapitre où je qualifierai en particulier l’effet de la proximité urbaine sur les dynamiques d’accès à la terre. Il s’agit ensuite de questionner l’évolution des systèmes fonciers, des rapports entre propriété et exploitation de la terre. Nous verrons que dans un contexte régional marqué par la forte domination du fermage, les processus de transmission marquent une inflexion probable du rapport entre propriété et exploitation à proximité d’Angers. L’acquisition semble redevenir un mode d’accès à la terre important. Ainsi, la deuxième sous-partie de ce chapitre qualifiera les dynamiques du marché foncier, la nature et les logiques des acheteurs et des vendeurs sur ce marché. Enfin, la troisième sous-partie concernera l’engagement des autorités locales dans le traitement des questions de transmission de la terre : nous verrons qu’un accord se dessine entre institutions professionnelles et agricoles sur l’enjeu de réguler l’accès au foncier et d’accroître l’intervention des collectivités locales.
Si l’observation du marché foncier est assez précise en termes de prix et de nature des acheteurs, nous en savons peu en revanche sur les propriétaires et leurs logiques, ou sur la transmission de l’exploitation de la terre entre structures d’exploitation. Je me fonderai sur cinq types de sources :
Les entretiens menés entre 2007 et 2009 auprès de responsables d’organisations professionnelles et d’élus des collectivités locales,
Des observatoires et données construits et diffusés par la Chambre d’agriculture, l’ADASEA ou la SAFER (observatoire de l’agriculture, du marché foncier ou données sur l’installation aidée),
L’analyse des archives de la SAFER Maine Océan menée par des étudiants de l’ESA en 2007,
L’enquête menée en 2009 par des étudiants de l’ESA auprès de 47 agriculteurs qui porte pour partie sur la compréhension des stratégies d’achat,
L’analyse des documents politiques et professionnels écrits localement depuis 2000 (Il s’agira ici en particulier du projet agricole départemental, du schéma directeur des
structures, du projet agricole du Pays Loire Angers, du projet de schéma de cohérence territoriale, de la charte agriculture et urbanisme).
1. Entre installation et agrandissement : une lutte pour
l’exploitation des terres
Responsables politiques et professionnels, constatent que dans un contexte de diminution de l’espace agricole du fait de l’urbanisation, le besoin de terres pour les agriculteurs est plus important. Ce besoin de terres renvoie à deux types de projets : celui d’agrandir des exploitations qui ont perdu des terres ou qui risquent d’en perdre ou qui ont simplement besoin de se « conforter », et celui d’installer de nouveaux agriculteurs. Ensuite, tant leurs constats que leurs visions des enjeux agricoles locaux diffèrent. C’est cette fragilité du diagnostic local relatif aux évolutions structurelles de l’agriculture qui m’a amenée à approfondir la description des dynamiques à l’œuvre.
Quelques responsables professionnels (confédération paysanne) et des agents des organisations professionnelles (Chambre d’Agriculture, ADASEA), considèrent qu’il y a des freins importants à l’installation dans le périurbain et que cela constitue un problème.
« En matière de périurbain, la pression des villes repousse les agriculteurs. Qu’est ce que fait une ville ? Si on prend l’exemple récent du secteur d’aménagement d’Avrillé, l’autoroute et puis la déviation de la nationale. C’est toute cette largeur là qui est prise à l’agriculture. Donc les agriculteurs qui étaient là on les renvoie plus loin, ils ne vont pas se réinstaller à 15 km, ils vont chercher du foncier dans le secteur. Ce qui veut dire qu’il n’y a plus d’installation dans ce secteur là parce que la terre est prise pour la ville et pour conforter les agriculteurs. Et on a aussi des exemples d’agriculteurs qu’on réinstalle sur un beau corps de ferme à coté, encore une fois on reconstruit une structure un peu moderne, et encore ces gens là sont repoussés un peu plus loin. Donc il n’y a pas d’installation à cause de ça. Enfin il n’y a plus beaucoup d’installation. » (Agent ADASEA, 2009)
Mais la majorité des responsables professionnels, ceux de la majorité syndicale (FDSEA, JA), posent que le problème principal réside dans la fragilité des exploitations qui entourent Angers : le risque d’emprise urbaine crée un besoin de conforter ces structures. Par ailleurs, même s’ils font pour certains le constat que l’installation est plus difficile dans le périurbain qu’ailleurs, en particulier du fait du prix des terres et du bâti, ils observent que les exploitants sont jeunes, que beaucoup d’installations récentes ont renouvelé la population d’agriculteurs.
« Tout le secteur Ouest ici du canton de Cantenay-Epinard, jusqu’à Bouchemaine, si on fait la moyenne d’âge des exploitants, c’est très jeune, la moyenne doit être à quarante-deux ou quarante-cinq ans. On a eu trois installations ou quatre là, l’année dernière. » (Responsable FDSEA - CA, 2010)
« Le Pays Loire Angers est animé par des exploitations dynamiques, spécialisées, professionnelles, qui génèrent de la valeur ajoutée, des emplois et valorisent 65% du territoire dont certains espaces naturels protégés. (…) Le renouvellement des exploitations est plutôt élevé. L’agriculture du Pays Loire Angers est attractive.
La concurrence sur le foncier s’accentue. Dans un contexte périurbain, le développement des services, de l’habitat, des infrastructures est important. Il en découle un recul des terres agricoles accentuant les concurrences entre exploitants. » (Extrait du projet agricole du Pays Loire-Angers, 2009
Une décennie 2000 marquée par l’entrée de nombreux nouveaux
agriculteurs
En Maine et Loire, le nombre de chefs d’exploitation ne cesse de diminuer depuis les années 1980. Cette diminution s’observe également à l’échelle de l’Agglomération angevine, du moins depuis que l’Agglomération est devenue une échelle d’observation pour la Chambre d’Agriculture. Mais le rythme de diminution du nombre d’exploitants ralentit, à l’échelle du département, et de manière encore plus marquée à l’échelle de l’Agglomération à partir de 2002 (figure 2).
Figure 2. Evolution comparée du nombre de chefs d’exploitation (CE) en Maine et Loire et sur l’Agglomération angevine entre 1997 et 2007.
40 60 80 100 120 140 160 1986 1992 1997 2002 2007 Maine et Loire ALM ALM : 764 CE ALM : 541 CE 49 : 13 440 CE 49 : 10 836 CE
1997, base 100. Données : observatoire CA 49, 2008. Réalisation B. Thareau.
Cette inflexion s’explique à la fois par un nombre relativement élevé d’installations et par une diminution du nombre de départs (tableau 3).
Tableau 3. Evolution des effectifs d’exploitants sur l’Agglomération angevine 1997- 2007.
Données CA49 et ADASEA 49, réalisation B. Thareau.
En 2000, les agriculteurs de l’aire urbaine angevine étaient particulièrement âgés. Ils ont cessé leur activité parfois tardivement, prolongeant leur carrière au-delà de 60 ans (figure 3). Un nombre important d’exploitations ont été libérées à la fin de la décennie 1990 et au début des années 2000. Or ce qui est remarquable à proximité d’Angers, c’est le bon taux de renouvellement de ces agriculteurs. L’installation est d’autant plus dynamique que l’on s’approche de la ville d’Angers : entre 2002 et 2007, le taux d’installation52
s’établit à 12,4% sur le département, à 14,5% sur le Pays Loire Angers et à 16,8% si l’on ne considère que le territoire de l’agglomération.
Figure 3. Répartition par âge de la population agricole selon la proximité à la ville d’Angers en 2000. 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% 20% Moins de 25 ans 25 à 29 ans 30 à 34 ans 35 à 39 ans 40 à 44 ans 45 à 49 ans 50 à 54 ans 55 à 59 ans 60 à 64 ans 65 ans et plus Département Cantons de la couronne périurbaine
Cantons du pôle uibain
Données RGA 2000, réalisation B. Thareau.
Canton du pôle urbain = cantons dont plus de 50% des communes sont dans le pôle urbain selon la
nomenclature INSEE 1999. Cantons de la couronne périurbaine = cantons dont plus de 50% des communes sont dans l’aire urbaine selon la nomenclature INSEE 1999.
Ainsi, malgré les difficultés présumées liées à la proximité angevine, l’installation y semble plus dynamique que sur le reste du département. Pour autant, l’arrivée de nouveaux agriculteurs suite aux départs d’anciens ne signifie pas que la distribution de la terre entre exploitants se maintienne. De fait, on assiste à une différenciation forte des structures d’exploitation, avec d’un côté le maintien d’une dynamique d’agrandissement de certaines exploitations, et de l’autre des installations sur de petites structures.
L’accaparement des terres par un nombre réduit d’exploitants
A l’échelle nationale, on observe un relatif maintien des exploitations dans les couronnes périurbaines et un phénomène de restructuration accéléré en zone urbaine (agrandissement des exploitations et diminution de leur nombre) (Gille 2002a). La comparaison des dynamiques agricoles autour de trois villes françaises montre que ces dynamiques structurelles peuvent être différenciées selon les territoires et les types d’exploitation (Soulard et al. 2009). Autour de Montpellier, la proximité urbaine accélère fortement l’agrandissement des exploitations et la diminution de leur nombre. L’effet urbain s’observe de manière atténuée autour d’Angers ou de Dijon. Il demeure qu’à proximité d’Angers, le manque de terres tant décrié n’induit pas une modération de la dynamique d’agrandissement des exploitations, au contraire. Plus précisément, les exploitations situées à proximité immédiate de la ville s’agrandissent un peu moins que dans
le reste du département, et c’est là que leur nombre décroit le plus vite. L’agriculture recule sous l’effet de la proximité urbaine. En deuxième couronne, sur les communes que l’on qualifie de périurbaines, moins qu’à un processus de déprise, on assiste à un processus de restructuration accéléré : le nombre d’exploitations diminue fortement et dans le même temps, la taille de ces exploitations s’accroit plus qu’ailleurs (tableau 4). Depuis 2000, comme ailleurs dans le département, l’agrandissement des exploitations s’atténue. Pour autant, la dynamique d’agrandissement reste sensiblement plus forte près d’Angers que sur le reste du département.
Tableau 4. Evolution des structures d’exploitation sur le département, la couronne périurbaine et le pôle urbain entre 1979 et 2000.
Base : toutes exploitations
Evolution du nombre d'exploitations, 1979 base 100
Evolution SAU moyennes des exploitations, 1979 base 100
1979 1988 2000 1979 1988 2000
Département 100 79 52 100 118 173
Cantons de la couronne
périurbaine 100 74 47 100 125 180
Cantons du pôle urbain 100 68 40 100 112 167
Données RGA 1979, 1988 et 2000, réalisation B. Thareau.
Comment interpréter ces transformations des structures d’exploitation ? L’agrandissement des exploitations renvoie pour partie au développement des formes sociétaires en agriculture, qui traduit parfois l’association d’exploitants au sein d’un collectif de travail élargi. Dans ce cas, les surfaces d’exploitation peuvent progresser sans pour autant que la surface exploitée par exploitant ne s’accroisse significativement. L’agrandissement relève également d’un accroissement des surfaces exploitées par travailleur. Le recensement agricole mené par la Chambre d’Agriculture du Maine et Loire indique que la surface exploitée par agriculteur progresse de manière générale en Maine et Loire, et encore plus vite près d’Angers. La surface exploitée par chef d’exploitation a progressé de 17.3% entre 1997 et 2002 sur le Pays Loire- Angers (contre 10,1% à l’échelle du département) puis de 8,5% entre 2002 et 2007 (contre 7,7% à l’échelle du département). Ainsi, on a assisté près d’Angers à un processus de concentration de la terre aux mains d’un nombre réduit d’exploitants, processus qui tend à s’atténuer au cours des années 2000.
Ces premières données présentées sont contradictoires : comment expliquer que la surface moyenne exploitée par chef d’exploitation s’accroisse sensiblement plus vite près d’Angers qu’ailleurs, et que malgré tout, le nombre de chefs d’exploitation se maintienne mieux sur la période récente ? Les données produites par la Chambre d’Agriculture relatives au renouvellement des chefs d’exploitation sont controversées localement. Certains agents de la Chambre d’Agriculture formulent des doutes qui concernent d’une part le caractère comparable des données 2002 et 2007 et les effectifs de nouveaux agriculteurs d’autre part (très différents
Dans ce contexte il est difficile de qualifier les dynamiques à l’œuvre. Robert Lévesque (2009) propose une interprétation des dynamiques de transmission de la terre dans les franges périurbaines françaises où la difficulté à s’installer constituerait une des causes d’un processus de concentration des terres aux mains d’un nombre réduit d’exploitants : les évolutions du contexte foncier induisent selon lui des difficultés d’installation du fait du prix élevé des sièges qui entrainerait une accélération consécutive de l’agrandissement. Autour d’Angers ce processus est probablement une réalité. Les données locales semblent également indiquer que deux types d’installation coexistent sur le territoire. L’installation sur de grandes exploitations, similaires à celles qui se développent classiquement en Maine est Loire serait minoritaire. La plupart des nouveaux agriculteurs accèderaient à des surfaces réduites, pour développer des projets atypiques.
Une dynamique d’installation tirée par l’accueil d’agriculteurs atypiques
Deux sources de données existent relatives à l’installation :
Le recensement fait par la Chambre d’agriculture tous les 5 ans. Il qualifie l’agriculture du département (les hommes, les exploitations et les productions) et son évolution. Il analyse en particulier le « renouvellement des exploitants », c’est à dire le rapport entre le nombre d’installations et le nombre de départs. Ici, tous les types d’agriculteurs sont considérés, quels que soient le caractère professionnel ou non de leur activité, leur âge à l’installation ou le caractère aidé ou non de l’installation. Pour la première fois en 2008, les données de cet observatoire ont été analysées à l’échelle du Pays Loire-Angers et pour certaines à l’échelle de l’agglomération Angers-Loire-Métropole. Ces données sont controversées, nous l’avons vu, en particulier au regard de la comparabilité entre le recensement de 2002 et celui de 2007.
Les données annuelles de l’ADASEA relatives aux installations aidées53 .
Or, la comparaison de ces données montre que plus on s’approche d’Angers, plus la part d’installations non-aidées est élevée54
(tableau 5).
53
Si les ADASEA ont fait un travail conséquent de mise à disposition de leurs données à travers un observatoire des territoires (http://www.installagri.net), les données relatives à l’installation ou aux départs d’exploitants ne sont pas traitées à l’échelle de l’agglomération ou du Pays d’Angers. Les données que je présente sont issues d’un traitement réalisé par moi-même.
54
L’indicateur « nombre d’installations » de la Chambre d’Agriculture est remis en cause : il y a un débat sur ce qu’il recouvre effectivement. Pour autant, l’homogénéité de cet indicateur sur le territoire n’est pas discutée. La comparaison de l’écart entre indicateur Chambre et ADASEA à différentes échelles reste donc pertinente pour rendre compte de l’existence d’une différenciation du processus d’installation.
Tableau 5. Installations aidées et non aidées selon les territoires sur la période 2003-2007.
Nbre d’installations aidées sur la période
2003-2007 (données ADASEA 49)
Nbre d’installations sur la période 2003-2007
(données CA 49)
Part des installations aidées sur l’ensemble
des installations Agglomération Angers-
Loire métropole 28 95 29%
Pays Loire-Angers 66 183 36%
Maine et Loire 671 1479 45%
Données CA 49 et ADASEA 49, réalisation B. Thareau.
Ces installations non-aidées peuvent correspondre à une variété de situations : le fait de ne pas demander d’aides, de ne pas avoir le niveau de formation agricole escompté, d’être trop âgé… L’étude de l’évolution du profil des nouveaux agriculteurs (Rattin 2005) montre qu’en France les nouveaux installés restent 9 fois sur 10 « apparentés à un agriculteur ». Ce qui change c’est le développement de nouveaux installés qui ont eu un parcours professionnel hors de l’agriculture avant de s’installer (38% entre 2000 et 2003). Cette catégorie de nouveaux installés a de fortes spécificités : plus souvent ils ont suivi des études générales ou techniques non agricoles (60%), ils s’installent plus tard, succèdent à des exploitants plus âgés, sur des exploitations plus petites, ils deviennent plus souvent pluriactifs (1 tiers d’entre eux). Ils sont moins nombreux, dans les conditions d’âge identiques à bénéficier d’une dotation jeune agriculteur55
(1/2 contre 2/3 pour ceux restés sur l’exploitation). Cet écart s’explique avant tout par les parcours scolaires plus souvent non agricoles : ils ne répondent pas au critère de formation requis. Ces travaux m’amènent à faire l’hypothèse que les installations non aidées sur l’agglomération angevine correspondent à des exploitations plus petites que la moyenne locale56.
En revanche, les rares agriculteurs installés avec des aides depuis 1997 se sont installés sur des exploitations de dimension similaire aux nouveaux installés du reste du département : 80 ha/exploitant en moyenne sur la période. Ainsi, dans le cadre de l’installation aidée, ce sont les mêmes normes structurelles qui valent pour l’installation de nouveaux agriculteurs près d’Angers et ailleurs. Nous assistons donc ici à une diversification des modes d’installation et des structures d’exploitation de ces nouveaux agriculteurs.
Ce processus de diversification des modes d’installation semble s’être développé assez récemment. Les types d’installation évoluent depuis la fin des années 1990. Sur l’Agglomération, alors que le nombre d’installations aidées chute, le nombre d’installations non-aidées semble
55
Type d’aide à l’installation recensée par l’ADASEA.
augmenter (en proportion et en valeur absolue)57. Si comme le montre Solange Rattin (2005), les trajectoires professionnelles et les projets de ces installés non aidés diffèrent de ceux des installés aidés, nous assistons donc à un renouvellement de la profession agricole fondé sur l’ouverture de l’entrée dans le métier à des agriculteurs aux projets et aux profils différenciés.
Ces premiers résultats relatifs aux dynamiques locales de transmission de la terre soulèvent donc trois observations :
Si les responsables professionnels et agents des organisations professionnelles en charge des questions d’installation et de transmission de la terre formulent des constats divergents, c’est certainement parce que les connaissances sont controversées et les processus à l’œuvre sont composites. Ces responsables locaux semblent peu renseignés sur la diversité des dynamiques à l’œuvre, d’agrandissement et d’installation.
La dynamique d’agrandissement observée ne peut s’expliquer, comme le propose Robert Levesque (2009), par l’absence de candidats à l’installation. Je reviendrai dans le chapitre 5 sur les logiques foncières des exploitants de manière à éclairer ce processus qui aboutit à la concentration des terres aux mains d’une partie des exploitants angevins.
Enfin, le fait que des agriculteurs s’installent alors que d’autres s’agrandissent ne dit rien des difficultés que les uns ou les autres peuvent rencontrer pour accéder à la terre. Aucune donnée relative à la concurrence pour l’obtention de baux n’est diffusée dans le département. Mais pour les responsables locaux les principaux enjeux sont ailleurs : ils concernent l’emprise spatiale de la ville et des urbains sur les terres agricoles et l’augmentation du prix des biens. Or, à propos du marché foncier, des données sont publiées par la SAFER, la partie suivante les relate.
2. Une concurrence pour l’achat de terres accrue et diversifiée
Il sera ici question d’appropriation de l’espace. A proximité des villes, les logiques d’acquisition et de vente, le fonctionnement du marché ou la valeur des terres peuvent poser problème. Plusieurs processus sont pointés par les acteurs locaux. Il s’agit d’abord de l’emprise croissante d’acheteurs de terres agricoles pour des fins non agricoles. Outre l’enjeu spatial de maintien ou non des terres dans un usage productif, cette dynamique reflète l’ouverture d’une concurrence diversifiée pour l’acquisition. Cela participe à une augmentation du prix des terres que je détaillerai ici. Ces dynamiques sont aussi associées à une évolution des logiques d’action des propriétaires, que je tenterai également de préciser.
57
Il faudrait nuancer l’observation de la diminution du nombre d’installations aidées. Ce résultat tient à un effectif particulièrement faible d’installations entre 2004 et 2006 (9 seulement sur les trois années, alors que la moyenne s’établit à 9 installations par an sur le reste de la période). Mais comme pour le reste du département, le nombre d’installations semble à nouveau progresser depuis lors. Il est possible que sur le territoire de l’agglomération, le contexte d’écriture des plans locaux d’urbanisme au début des années 2000 ait donné à voire l’indétermination de certains projets urbains. L’incertitude foncière est, nous le verrons, une difficulté importante pour les agriculteurs qui ont pu retarder ou renoncer à un projet d’installation de ce fait.
La revendication d’une préférence professionnelle pour l’achat des terres agricoles n’est pas