L’objet de cette thèse est de questionner la façon dont se transforme la régulation de l’accès au foncier agricole à l’échelle locale, et en particulier la façon dont la profession contribue à cette transformation. Il s’agit en particulier de qualifier les processus locaux au regard de deux modèles opposés de construction des politiques : le pluralisme et le corporatisme. Plusieurs axes d’analyse en découlent :
La représentation des groupes d’intérêt : comment la profession agricole s’engage-t-elle dans le processus d’élaboration de ces politiques ? Pour cela, comment se structure la représentation de la diversité des groupes sociaux au sein de la profession ?
La négociation d’une lecture des enjeux fonciers locaux : comment s’élaborent les orientations politiques foncières ? Assiste-t-on à la production et la négociation d’une vision des enjeux fonciers spécifiée par rapport aux contextes locaux ? Comment la profession agricole y contribue-t-elle ?
La finalité et les effets de l’engagement professionnel : l’engagement professionnel dans les processus politiques locaux relève-t-il d’une stratégie ? Quelle en est la finalité ? Assiste-t-on à un infléchissement consécutif des politiques locales ? Inversement, la politique professionnelle de gestion de la transmission de la terre entre exploitants est-elle mise en discussion et infléchie dans le cadre de la négociation avec les collectivités locales ?
L’institutionnalisation du dispositif : comment la négociation locale entre autorités opère- t-elle ? Assiste-t-on ou non à un institutionnalisation des modalités de discussion entre organisations ?
Deux champs disciplinaires seront mobilisés pour traiter ces questions : la sociologie de l’action publique et la sociologie des professions.
1. L’élaboration des politiques foncières, apports de la
sociologie de l’action publique
Les modes de gestion publique territoriaux évoluent (Duran et al. 1996). Un modèle de « régulation croisée » était à l’œuvre pour la majorité des politiques publiques dans les années 1960. D’un côté les politiques publiques étaient définies de manière centrale et sectorielle par l’Etat, et d’un autre côté, elles étaient mises en œuvre localement à travers des arrangements cachés entre élus locaux et administration territoriale. Les années 1990 ont été marquées par des évolutions profondes du mode de gestion publique vers un modèle « d’institutionnalisation de l’action collective ». La définition des problèmes et des modes de régulation sont alors pris en
à l’échelle de territoires pertinents pour la gestion de chaque problème, l’Etat assumant un rôle d’ingénierie institutionnelle : il doit rendre possible la négociation ouverte entre acteurs. Ce mode de gestion est aujourd’hui largement à l’œuvre, en particulier dans le champ de l’aménagement du territoire, même si certains auteurs font l’hypothèse que les années 2000 voient apparaître un nouveau mode de gestion publique, de « gouvernement à distance » (Epstein 2005).
Ces évolutions institutionnelles et politiques se sont concrétisées par des réformes qui renouvellent les processus politiques d’aménagement par un accroissement des compétences des collectivités locales et par une réorganisation des territoires politico-administratifs (voir chapitre 1). Elles permettent à ces intercommunalités de se doter de compétences accrues, en particulier en matière d’aménagement du territoire, de développement économique et de préservation de l’environnement (Germain et al. 2006). Parallèlement, le dispositif professionnel de gestion de l’accès à la terre s’ouvre aux collectivités locales. Ces évolutions institutionnelles et politiques amènent à poser trois axes de travail et à souligner deux spécificités importantes à considérer.
Se centrer sur le local
Pour appréhender ce processus de territorialisation de l’action publique et dans un souci de limitation de l’objet de recherche, j’ai choisi de restreindre mon investigation à la façon dont la régulation de l’accès à la terre agricole est construite et mise en œuvre à l’échelle d’une agglomération. Ce faisant, j’écarte l’analyse de la construction des règles nationales qui encadrent l’action locale. Je ne m’intéresserai donc pas par exemple au travail de négociation qui a abouti à l’évolution des règles relatives au contrôle des structures (par exemple le fait que depuis 2006, sous certaines conditions, un propriétaire ou un membre de sa famille peut exploiter sa propriété sans devoir obtenir une autorisation de la commission départementale d’orientation agricole) ; en revanche, j’analyserai la façon dont les organisations locales ont négocié en 2006 l’évolution du schéma départemental des structures qui oriente la mise en œuvre du contrôle des structures. Je parlerai en ce sens de dispositif local.
Se questionner sur l’ouverture de la discussion
En 2001, Philippe Perrier-Cornet propose d’envisager la diversification des activités économiques, des pratiques et représentations de et sur l’espace rural à partir de la notion d’usage (Perrier-Cornet 2001)33. Dans un contexte d’accroissement des mobilités et d’étalement urbain,
33 L’auteur définit la notion d’usage en ces termes : « L’espace rural est le support d’usages diversifiés. Son territoire, ses sols et
l’ensemble des biens dont il est le support (…) constituent autant de ressources utilisées par différentes catégories d’agents pour satisfaire certaines fonctions que les économistes appréhendent en terme de fonctions de production de cet espace support de production, fonction de consommation de cet espace à des fins résidentielles ou récréatives. Cette approche économique des usages est moins évidente lorsque la fonction d’objectif est celle de non-usage, pour des raisons de préservation, de protection de la nature en soi ou pour le bien-être des générations futures. Les sociologues s’attachent pour leur part à décrire des figures de la campagne –campagne paysage, campagne ressource, campagne nature…- Cette notion de figure est à prendre dans un sens heuristique, comme catégorie simple de représentation qui permet de tenir des énoncés sur la dynamique des campagnes. Il nous semble qu’autour de la notion d’usage (…) on peut faire tenir ensemble ces approches en terme de fonctions et figures référées à
les espaces ruraux deviennent le support d’usages de quatre types : productif, résidentiel, de plaisance et de nature. Ainsi, la façon dont la terre agricole est gérée peut concerner une diversité d’acteurs en fonction d’une diversité d’usages et donc d’une diversité de visions du devenir et du mode d’exploitation souhaitable de la terre agricole. Cet élargissement des publics concernés et de leurs rapports à l’espace est de nature à transformer les modes de régulation de la gestion de l’espace. C’est ce que plusieurs travaux attestent autour de l’enjeu de la défense du cadre de vie ou de la préservation de l’environnement (Billaud et al. 2002; Claeys-mekdade 2003; Deverre et al. 2002). Les cas des Opérations Agro-environnementales dans les années 1990 (OLAE, OGAF- environnement) ou de la mise en œuvre du réseau Natura 2000 plus récemment ont été analysés par exemple (Candau et al. 2005 ; Pinton et al. 2006). Ces travaux montrent que ces dispositifs sont des lieux de redéfinition des hiérarchies sociales entre différentes catégories d’acteurs. Ainsi les éleveurs extensifs des marais charentais trouvent dans les dispositifs mis en œuvre localement une occasion de prendre part au débat local sur l’avenir de l’agriculture, à côté des cultivateurs, jusque là seuls porte parole de l’agriculture localement (Candau et al. 2005). La mise en œuvre du réseau Natura 2000 en France est l’occasion pour les propriétaires de prendre part à des processus de définition de règles locales concernant l’agriculture (Pinton et al. 2006). Ces deux exemples montrent que dans le champ de l’agriculture l’évolution des modes de gestion publique peut se traduire par un élargissement des types d’acteurs considérés pour l’élaboration et la mise en œuvre de règles locales, à la fois au sein de la catégorie des agriculteurs qui apparaît dans sa diversité, et en dehors de cette catégorie en associant de nouvelles parties-prenantes (environnementalistes) ou en revalorisant les points de vue de catégories historiquement présentes dans nombre de dispositifs professionnels (les propriétaires).
Mais, comme le rappelle André Torre à partir de l’analyse des conflits d’usage, les règles de droit ne prennent pas en compte la diversité des usagers de l’espace de manière identique, et l’émergence d’actions collectives en faveur de la prise en compte des intérêts locaux est différenciée d’un territoire à l’autre (Torre 2008). La façon dont la diversité des usagers s’engage ou est mobilisée dans la gestion de l’espace pose question. Constater la diversité des publics concernés par la gestion de la terre agricole implique donc de se questionner sur la structuration de ces publics et leur capacité à intervenir dans le processus local de régulation de l’accès à la terre.
Se questionner sur l’ouverture du processus politique local implique donc de travailler dans trois directions :
Analyser l’effet de la configuration du collectif sur ce qui y est produit (en termes de savoirs et de pistes d’action),
Analyser la qualité de la représentation des différents groupes impliqués, la présence de porte-paroles au sein de scènes de discussion n’impliquant pas nécessairement une bonne représentation du groupe social (ou du problème) concerné (Latour 1999).
Il s’agit in fine de qualifier l’ouverture ou non du processus politique local. Ici j’entends me situer au regard de deux modes d’élaboration des politiques : le pluralisme et le corporatisme.
Envisager la pluralité des lieux de discussion
Les auteurs travaillant sur la mise en œuvre locale des politiques procédurales développent deux types d’approches. Les uns se centrent sur l’analyse des processus de discussion et d’apprentissage collectifs dans le cadre de « scènes locales » (Candau et al. 2005; Pinton et al. 2006) ; les autres s’intéressent avant tout aux dynamiques de l’action collective et à l’engagement des acteurs, ils mobilisent la notion « d’arène publique » (Cefaï 2007) ou de « tournoi » (Lascoumes et al. 1998). Ce qui caractérise la notion de scène locale, c’est l’unité d’objet et le caractère institué de ces espaces de discussion : « L’institutionnalisation de l’action collective devient un processus majeur qu’adopte l’Etat pour peser sur la conduite des affaires publiques. [Elle] propose de façon peu coercitive des scènes d’action plus ou moins durables dans le temps. Celles-ci sont destinées à structurer des modes d’échange et à articuler des positions dans un contexte d’interdépendance entre des problèmes, des acteurs, des intérêts. (…) Le recours à l’institutionnalisation accentue la différenciation des scènes où se construit l’action publique (…) Aux scènes généralistes balisées que tracent les circonscriptions électorales et administratives se substituent des scènes spécialisées par types d’enjeux et par mode d’échange, chacun connaissant une composition spécifique d’acteurs » (Duran et al. 1996). Or, plusieurs travaux montrent que le processus d’évolution des normes (professionnelles, politiques) se développe dans le cadre de plusieurs lieux de discussions. Ainsi, Jacqueline Candau et Claire Ruault identifient quatre scènes structurantes et reliées qui contribuent à l’évolution des modèles professionnels agricoles dans les marais charentais (Candau et al. 2005). Certains auteurs préfèrent adopter la notion d’arène publique : « Cette action collective (…) s’actualise en s’incarnant dans une arène publique. Une arène publique (…) s’articule à travers le cours temporel des multiples actions et des interactions qui y prennent place. (…) Elle impose aux actions collectives un certain nombre de contraintes et leur ouvre un certain nombre d’opportunités, tout en incorporant dans sa genèse des agencements matériels, des matrices symboliques, des équipements en compétences et des dispositifs de règles, dont elle recycle l’opérativité et la pertinence » (Cefaï 2007). Ces deux approches, par les scènes ou par l’arène publique, renvoient à des questionnements sensiblement différents. Les premiers abordent avant tout les dynamiques de production de savoirs dans une configuration sociale renouvelée, alors que les seconds questionnent la diversité et l’articulation des formes d’action collective. La perspective analytique et pratique choisie pour cette recherche m’amène à envisager la diversité des scènes et des formes d’engagement dans le processus politique local. Mon approche s’apparente donc à la deuxième perspective présentée. Cette posture s’explique en particulier par l’enjeu d’appréhender un processus complexe à la croisée de deux champs politiques historiquement distincts.
Un processus politique { la croisée de l’aménagement du territoire et de la
politique des structures
.La première spécificité de l’objet de recherche est que la régulation de l’accès à la terre renvoie principalement à deux champs politiques distincts : celui de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme en particulier d’une part et celui de la politique des structures en agriculture de l’autre. Les maires ont la responsabilité de planifier l’urbanisation. Ce faisant, ils déterminent les possibilités de valorisation du foncier : en zone urbaine ou à urbaniser, une terre agricole pourra être bâtie pour un usage résidentiel ; les conditions de construction sur une zone dite agricole ou naturelle sont en revanche très limitées. Ce faisant, les maires opèrent un partage entre l’espace urbain et l’espace agricole. Ce sont eux qui déterminent à court, moyen ou long terme quels espaces peuvent quitter l’agriculture. Par ailleurs, depuis le début des années 60, les organisations professionnelles agricoles et l’administration déconcentrée de l’agriculture ont la capacité d’intervenir sur l’évolution des structures des exploitations agricoles en contrôlant les opérations de vente et d’acquisition de foncier agricole (à travers les SAFER) et en contrôlant le droit d’exploiter (à travers l’octroi d’autorisations d’exploiter par le préfet sur avis d’une commission départementale : la CDOA). Ainsi à l’échelle du département, administration et profession arbitrent le partage de la terre entre agriculteurs et entre eux et d’autres usagers et acheteurs. Si situer à la croisée de ces champs politiques amène à envisager deux types d’autorités localement : les collectivités et la profession (au sein de laquelle, nous le verrons, la Chambre d’Agriculture et le syndicat majoritaire se partagent les positions de pouvoir). Chacune de ces autorités a des compétences spécifiques. Il ne s’agit donc pas seulement de rendre compte de la façon dont une autorité locale, qu’elle soit issue des collectivités ou de la profession, formule une politique en lien avec des groupes sociaux constitués localement. Il s’agit également d’envisager la façon dont ces deux autorités sont reliées, par leurs institutions et/ou par leurs actions, et ce que cela induit dans les processus locaux d’élaboration des politiques.
Un processus politique qui s’inscrit dans une histoire de la régulation
foncière.
La seconde spécificité de l’objet de recherche tient à son historicité. La régulation foncière est ancienne (voir chapitre 1). Les auteurs, qui dans une perspective théorique proche, ont travaillé sur des ressources comme la biodiversité ou la qualité de l’eau s’inscrivent dans un cadre historique plus récent. Il s’agit souvent dans ces travaux d’analyser les modalités d’évolution des normes professionnelles et/ou la construction de règles locales dans une situation où les techniques et les procédures préexistantes ont peu fait l’objet de formalisations antérieures. A contrario, la question foncière a fait l’objet de régulations, de formalisation et de publicisation de « modèles professionnels » (comme le modèle de l’exploitation agricole familiale, associé à la définition réglementaire d’une dimension normale de l’exploitation). Ce qui est en jeu aujourd’hui c’est l’évolution d’un dispositif et non la création de règles et de procédures nouvelles.
2. Appréhender les transformations de la profession agricole
Comprendre la façon dont la profession se constitue comme interlocuteur des pouvoirs locaux, comprendre la transformation de modes de gestion historiquement pilotés par la profession, c’est se questionner sur l’organisation et le fonctionnement du monde professionnel agricole à l’échelle d’un territoire local. Or cela n’est pas neutre de questionner ce fonctionnement à partir des enjeux fonciers. En effet, la terre constitue le support de toute production agricole. Analyser la régulation de l’accès à la terre c’est donc tout à la fois rendre compte de la régulation de l’entrée dans le métier d’agriculteur, comprendre des logiques de promotion de certains modèles structurels d’exploitation et qualifier la concurrence entre différents types d’activité utilisant la terre. S’intéresser aux questions foncières agricoles c’est donc aussi se questionner sur les contours de la profession, sur les luttes au sein de la profession et les stratégies de défense professionnelles sur le marché foncier. On ne peut en effet envisager « la profession agricole » comme un ensemble uniforme et unifié a priori, il s’agit d’analyser les dynamiques à l’œuvre au sein de cette profession et entre la profession et les autorités locales. Dans cette perspective, je mobiliserai la sociologie des professions comme cadre théorique (Dubar et al. 1998). Deux perspectives analytiques apparaissent particulièrement heuristiques…Appréhender la profession agricole comme une mosaïque de segments
professionnels.
« Dans les conditions actuelles, l’hypothèse de l’homogénéité relative à l’intérieur d’une profession n’est pas absolument utile : les identités, ainsi que les valeurs et les intérêts, sont multiples, et ne se réduisent pas à une simple différenciation ou variation. Ils tendent à être structurés et partagés ; des coalitions se développent et prospèrent – en s’opposant à d’autres. Nous utiliserons le terme « segment » pour désigner ces groupements qui émergent à l’intérieur d’une profession » (Strauss 1992). A la suite d’Anselm Strauss, nombre d’observateurs de l’agriculture montrent que les agriculteurs sont divers. Je fais l’hypothèse que l’enjeu foncier se pose différemment selon les groupes professionnels, et que l’accès au foncier constitue un enjeu qui peut mettre en concurrence ces groupes.
L’attention portée aux segments professionnels permet de renouveler l’analyse des institutions agricoles. De fait, l’agriculture est un secteur fortement structuré par des organisations professionnelles. L’engagement dans des organisations participe de la structuration en segments, mais s’en distingue parfois. De fait, certaines organisations, comme les chambres d’agriculture sont des assemblées dont les membres peuvent être issus de segments divers. Il s’agira alors d’analyser comment la diversité professionnelle est présente au sein des organisations et représentée à travers elle. Plusieurs auteurs montrent que l’engagement d’agriculteurs dans des dispositifs locaux est lié à leur position sociale au sein de la profession organisée (Candau 1999). Certains dispositifs agri-environnementaux s’apparentent ainsi à des occasions de travail entre responsables professionnels de diverses organisations. On ne peut évidemment pas comprendre la façon dont des groupes sociaux gèrent une ressource en commun si on néglige les modalités d’organisation et les hiérarchies sociales préexistantes de ces différents groupes.
Ainsi, dans le cadre de cette thèse, il s’agira de questionner l’existence d’une segmentation professionnelle locale et ses liens avec les enjeux fonciers, d’analyser le rôle des différents segments ou groupes professionnels dans l’évolution et la mise en œuvre du contrôle de la terre (que ce soit dans le cadre du contrôle des structures ou des politiques d’aménagement du territoire). Il s’agira également de questionner les effets de ce dispositif sur les rapports sociaux au sein de la profession agricole.
Licence – Mandate : une approche des formes de négociation entre
profession et autorités.
Hughes propose d’interpréter la dynamique des groupes professionnels comme une compétition permanente entre groupes pour protéger et valoriser leurs emplois (Hughes 1958). Pour cela, les groupes revendiquent une autorisation (licence) d’exercer des activités que d’autres ne pourront pas exercer. C’est une permission légale et sociale de l’exercice professionnel. C’est également une façon de limiter la concurrence sur un marché de l’emploi. Tout groupe professionnel qui a une licence revendique une mission (mandate) qui constitue la définition légale d’une sorte de monopole technique. Mais la revendication d’un mandate est également une démarche collective qui vise à imposer une lecture d’une question sociale qui concerne le groupe professionnel et de son rôle par rapport à cette question. « Collectively they presume to tell society what is good and right for the individual and for society at large in some aspect of life. Indeed, they set the very terms in which people may think about this aspect of life” (Hughes 1958). Hughes propose un cadre d’interprétation où les rapports entre groupes professionnels et autorités légitimes34 concernent à la fois la définition de règles relatives au contrôle de l’exercice de leur métier et l’imposition d’une certaine vision de leur rôle. Jean-Michel Chapoulie propose une analyse sensiblement différente en considérant que l’objet des relations entre groupe professionnel et autorités légitimes relève de