8.19 La surveillance applicable tant aux caisses d'épargne et de crédit qu'aux sociétés de fiducie et d'épargne consiste essentiellement en des analyses financières et en une inspection sur place des affaires de ces institutions de dépôts. À la suite de cette surveillance, des rapports internes sont produits de même que, s'il y a lieu, des lettres d'intervention de l'inspecteur général, portant sur les améliorations devant être apportées par les institutions. Pour les sociétés de fiducie et les sociétés d'épargne à charte extra-provinciale, l'inspecteur général s'en remet, tel que la loi le lui permet, au Bureau du surintendant des institutions financières du Canada et aux autorités provinciales de surveillance.
8.20 La Loi sur les caisses d'épargne et de crédit, révisée en 1989, exige notamment que l'inspecteur général obtienne les états financiers des différentes institutions du mouvement Desjardins, et qu'il procède à une inspection annuelle des affaires internes et des activités de la Confédération des caisses populaires et d'économie Desjardins (Confédération) et de la caisse Les Mutuellistes, cette dernière non affiliée à une fédération du mouvement Desjardins. L'inspecteur général exerce une surveillance de l'ensemble de ces institutions et respecte la fréquence d'intervention prévue par la loi.
8.21 Par ailleurs, la loi accorde de la latitude à l'inspecteur général en ce qui concerne la fréquence de ses interventions de surveillance auprès des autres institutions du mouvement Desjardins. Ainsi, en plus de procéder trimestriellement ou annuellement à une surveillance financière de ces institutions, l'inspecteur général mène annuellement, sur place, des activités d'inspection de la Caisse centrale Desjardins, de la Corporation du fonds de sécurité de la Confédération, de l'ensemble des 11 fédérations et d'environ 10 p. cent des 1 333 caisses affiliées.
Il se dote d'ailleurs chaque année d'une planification opérationnelle qui précise, entre autres, ses objectifs et les entités à inspecter.
8.22 Cependant, l'organisation de la surveillance des caisses d'épargne et de crédit pourrait être améliorée.
8.23 Dans le cadre de la surveillance qu'il exerce sur les institutions du mouvement Desjardins, l'inspecteur général utilise, notamment, les résultats des inspections effectuées par la Confédération.
À la suite d'une évaluation périodique des travaux de la Confédération, il a conclu que les programmes d'inspection des caisses atteignaient, dans l'ensemble, ses propres objectifs. Toutefois, il n'a pas tiré pleinement avantage de ces informations qu'il aurait aussi pu utiliser pour mieux cibler la nature et l'étendue de ses interventions sur place.
8.24 De plus, nous avons trouvé que le contenu du dossier d'inspection 1989-1990 de l'une des fédérations du mouvement Desjardins est insuffisant pour démontrer que l'inspecteur général a obtenu l'assurance que cette fédération assumait adéquatement son rôle de contrôle et de surveillance de ses caisses affiliées. L'absence d'un ensemble de guides et de normes de surveillance à jour pour le personnel de l'inspecteur général peut expliquer en partie la qualité moindre de ces travaux d'inspection qui, de plus, n'ont pas été entièrement révisés.
8.25 Le délai d'émission des lettres d'intervention de l'inspecteur général est relativement long.
Pour les inspections terminées au cours de l'exercice 1988-1989, le délai entre la production du rapport interne d'inspection et la transmission d'une lettre d'intervention à l'institution ayant fait l'objet d'une vérification a été régulièrement de l'ordre de six mois. Par ailleurs, aucune lettre
d'intervention n'a été émise à des fins préventives à la suite de l'inspection de trois fédérations en 1989-1990. Pourtant, au 31 mars 1990, deux de ces fédérations maintenaient un capital inférieur à l'objectif minimal visé par la loi pour 1991, qui est de 5 p. cent de l'actif; de plus, des problèmes de déontologie avaient été relevés dans la plus importante de ces fédérations. Enfin, en avril 1991, aucune lettre d'intervention n'avait été émise pour les inspections terminées depuis juillet 1990.
8.26 La Loi sur les sociétés de fiducie et les sociétés d'épargne (L.R.Q., chapitre S-29.01 et modifications) prévoit qu'une inspection des affaires internes et des activités de ces institutions soit effectuée au moins une fois l'an. Dans le cas des sociétés extra-provinciales, soit environ 65 p. cent des sociétés faisant des affaires au Québec, la loi permet à l'inspecteur général d'accepter, en remplacement d'une inspection, un rapport de l'autorité de surveillance dont elles dépendent.
8.27 L'inspecteur général surveille l'ensemble de ces entités tout en respectant la fréquence des interventions prévue par la loi.
8.28 Il planifie annuellement ses interventions et dispose de guides et de normes de surveillance.
Cependant, à l'instar de l'inspecteur général, nous avons constaté que les guides relatifs aux sociétés à charte québécoise pourraient être améliorés quant à la surveillance des pratiques financières, commerciales et administratives de ces institutions.
8.29 Quant aux biens administrés pour autrui, la loi prévoit que les vérificateurs externes indiquent, entre autres, si à leur avis les méthodes de gestion adoptées par les sociétés de fiducie concernant l'administration et la garde de ces biens sont adéquates et si les contrôles exercés sur ces biens sont efficaces. Or, les vérificateurs externes ne se prononcent généralement pas sur ces aspects. Un comité composé de vérificateurs externes et de représentants de l'inspecteur général a été formé pour régulariser la situation. Mais entre temps, l'inspecteur général est privé d'une information sur la qualité de la gestion et des contrôles des sociétés de fiducie à cet égard.
8.30 Enfin, les dossiers de surveillance ne sont pas toujours révisés. Des éléments pertinents pourraient ainsi échapper à l'inspecteur général.
8.31 L'inspecteur général devrait :
─ réviser la nature et l'étendue de ses travaux de surveillance dans les caisses d'épargne et de crédit du mouvement Desjardins;
─ s'assurer de l'émission, dans des délais raisonnables, des lettres d'intervention aux institutions de dépôts visées par la Loi sur les caisses d'épargne et de crédit;
─ poursuivre ses efforts pour obtenir l'information requise sur la gestion des biens administrés pour autrui par les sociétés de fiducie;
─ mettre à jour ses guides de surveillance des institutions de dépôts;
─ améliorer ses mécanismes de contrôle de la qualité des travaux de surveillance des institutions de dépôts.
Commentaire de l'inspecteur général des institutions financières : «Remarque générale concernant la surveillance des institutions de dépôts. La législation dans ce secteur est très récente. À peine amorcée avec la création de l'inspecteur général en 1983, elle n'a été complétée qu'en 1989 avec l'entrée en vigueur de la Loi sur les caisses d'épargne et de crédit ce qui a modifié de façon significative le contexte de la surveillance et nécessité des adaptations profondes à des approches de travail encore fraîchement implantées.
Inspecteur général des institutions financières 169
«Malgré la rapidité de ces changements, les situations de risques importants qui auraient pu mettre en danger la solvabilité des institutions ont néanmoins été traitées avec toute la diligence requise et selon les disponibilités du personnel qui nous est alloué.
«Révision de la nature et de l'étendue des travaux de surveillance des caisses Desjardins. La révision, amorcée dès l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, entraîne une modification générale de la stratégie de surveillance à l'égard du mouvement Desjardins en reportant l'activité de surveillance sur les fédérations et la confédération plutôt que sur les caisses.
«Les plans de surveillance de chaque fédération sont maintenant établis à partir des situations de risques décelées préalablement à l'aide de renseignements plus complets que permet d'obtenir la nouvelle législation d'une part, et à partir de préoccupations déterminées auxquelles nous voulons accorder une attention particulière durant une période donnée d'autre part.
«L'ensemble du processus d'adaptation devrait être complété à la fin de 1992; ce délai est nécessaire d'une part pour permettre la réalisation des nouveaux outils de surveillance et la formation requise de notre personnel, et d'autre part pour permettre aux fédérations Desjardins d'adapter leurs systèmes d'information pour pouvoir fournir les renseignements financiers additionnels requis par la nouvelle législation.
«Affirmation sur l'insuffisance d'un dossier d'inspection d'une fédération du mouvement Desjardins. Bien que ce dossier d'inspection ne contenait pas toute l'évidence à l'effet que l'aspect
«rôle de contrôle et de surveillance» était assumé adéquatement par la fédération, la révision, par les responsables de la direction des caisses d'épargne et de crédit de l'ensemble des travaux de surveillance (documentés ou non) effectués par le chargé de dossier, a permis d'obtenir de ce dernier une assurance raisonnable de la suffisance du travail accompli. De plus, tous les indicateurs de santé financière étaient à la hausse, ce qui, compte tenu de nos priorités d'intervention et des disponibilités de personnel, ne nous a pas amené à faire davantage.
«Absence de lettre d'intervention auprès de trois fédérations suite à leur inspection. S'il est vrai qu'aucune lettre officielle n'a été envoyée dans ces trois cas, il y a toutefois eu rencontres aux niveaux supérieurs des fédérations par le directeur des caisses d'épargne et de crédit de l'inspecteur général.
«Deux fédérations avec capital inférieur à la norme pour 1991. Bien qu'il soit vrai que ces deux fédérations maintenaient, au 31 mars 1990, un capital inférieur à l'objectif minimal visé par la loi pour 1991, nos indications étaient à l'effet qu'elles pourraient s'y conformer. De fait, toutes l'avaient atteint au 15 mars 1991.
«Problème de déontologie dans une fédération. Aucun de ces problèmes ne menaçaient la santé financière de la fédération en question Il s'agit d'ailleurs d'un vieux problème auquel la nouvelle législation permet précisément de s'attaquer avec des moyens qui n'avaient pas encore été mis en place lors de l'inspection. Cette question fait maintenant partie de nos priorités.
«Réduction des délais d'émission des lettres d'intervention aux fédérations. Des mesures ad hoc ont été prises dans les cas particuliers évoqués par le vérificateur général. Les délais encourus pour l'année 1990 sont inusités et résultent d'un changement de procédures qui a nécessité des discussions assez longues avec la confédération mais qui ont porté fruit.
«Relations avec les vérificateurs concernant l'évolution de la gestion des biens d'autrui par les sociétés de fiducies. Le comité consultatif mis sur pied par l'inspecteur général poursuit ses échanges en vue d'accélérer le processus. Certains vérificateurs émettent toutefois une opinion qui n'est peut-être pas pleinement satisfaisante eu égard à la loi, mais qui assure tout de même l'inspecteur général d'une information minimale concernant ce secteur d'activité.
«Soulignons que ces exigences sont tout à fait nouvelles (1987). Depuis lors, les autres juridictions ont adopté des exigences semblables ce qui a amené l'Institut Canadien des Comptables Agréés à
réagir de façon officielle et à proposer l'élaboration de nouvelles normes concernant les «rapports spéciaux» exigés de ses membres.
«Par ailleurs, les besoins de surveillance dans ce secteur sont nettement moindres car les risques financiers sont relativement restreints et que la majeure partie est composée de caisses de retraite privées ou de fonds mutuels. Or ces deux catégories de biens sont déjà régies et surveillées par d'autres organismes, notamment la Commission des valeurs mobilières et la Régie des rentes du Québec.
«Mise à jour des guides de surveillance des institutions de dépôts. Cette mise à jour prend plus de temps car tel qu'indiqué plus haut, nous avons voulu faire davantage qu'une simple adaptation aux dispositions formelles de la loi. Notre révision est centrée sur l'analyse et le contrôle des risques financiers des institutions et englobe l'évaluation de la qualité de gestion et des pratiques financières. Cela n'empêche pas nos inspecteurs d'être très bien sensibilisés aux dispositions de la nouvelle législation qui touchent aux risques financiers, notamment celles portant sur la liquidité, la composition du capital, les règles de crédit et de placement et les transactions avec les parties intéressées.
«Invitation à améliorer les mécanismes de contrôle de la qualité des travaux de surveillance des institutions de dépôts. Les travaux de surveillance donnent lieu à des contrôles administratifs réguliers et souvent très étendus bien qu'il soit vrai qu'ils ne sont pas réalisés selon les procédures formelles. Des améliorations seront apportées à partir des nouveaux guides de surveillance.»