(retour à la table des matières)
On ne saurait douter que l'épuisement du royaume sous Louis XIV n'ait commencé dans le temps même ou ce prince triomphait encore de toute l'Europe. On en rencontre les premiers indices dans les années les plus glorieuses du règne. La France était ruinée bien avant qu'elle eût cessé de vaincre. Qui n'a lu cet effrayant essai de statistique administrative que Vauban nous a laissé ? Les intendants, dans les mémoires qu'ils adressent au due de Bourgogne à la fin du XVIIe siècle et avant même que la guerre malheureuse de la Succession ne soit commencée, font tous allusion à cette décadence croissante de la nation et n'en parlent point comme d'un fait très récent. La population a fort diminué dans cette généralité depuis un certain nombre d'années, dit l'un ; cette ville, qui était autrefois riche et florissante, est aujourd'hui sans industrie, dit l'autre. Celui-ci : Il y a eu des manufactures dans la province, mais elles sont aujourd'hui abandonnées. Celui-là : Les habitants tiraient autrefois beaucoup plus de leur sol qu'à présent ; l'agriculture y était infiniment plus florissante il y a vingt ans. La population et la production ont diminué d'un cinquième depuis environ trente ans, disait un intendant d'Orléans dans le même temps. On devrait conseiller la lecture de ces mémoires aux particuliers qui prisent le gouvernement absolu et aux princes qui aiment la guerre.
Comme ces misères avaient principalement leur source dans les vices de la constitution, la mort de Louis XIV et la paix même ne firent pas renaître la prospérité publique. C'est une opinion commune à tous ceux qui écrivent sur l'administration ou sur l'économie sociale, dans la première moitié du XVIIIe siècle, que les provinces ne se rétablissent point ; beaucoup pensent même qu'elles continuent à se ruiner. Paris seul, disent-ils, s'enrichit et s'accroît. Des intendants, d'anciens ministres, des hommes d'affaires sont d'accord sur ce point avec des gens de lettres.
Pour moi, j'avoue que je ne crois point à cette décadence continue de la France durant la première moitié du XVIIIe siècle ; mais une opinion si générale, que partagent des gens si bien informés, prouve du moins qu'on ne faisait alors aucun progrès visible. Tous les documents administratifs qui se rapportent à cette époque de notre histoire et qui me sont tombés sous les yeux dénotent, en effet, dans la société, une sorte de léthargie. Le gouvernement ne fait guère que tourner dans le cercle des vieilles routines sans rien créer de nouveau ; les villes ne font presque aucun effort pour rendre la condition de leurs habitants plus commode et plus saine ; les particuliers même ne se livrent à aucune entreprise considérable.
Environ trente ou quarante ans avant que la Révolution n'éclate, le spectacle commence à changer ; on croit discerner alors dans toutes les parties du corps social une sorte de tressaillement intérieur qu'on n'avait point remarqué jusque-là. Il n'y a qu'un examen très attentif qui puisse d'abord le faire reconnaître; mais peu à peu il devient plus caractéristique et plus distinct. Chaque année ce mouvement s'étend et s'accélère : la nation se remue enfin tout entière et semble renaître. Prenez-y garde ! ce n'est pas son ancienne vie qui se ranime l'esprit qui meut ce grand corps est un esprit nouveau il ne le ravive un moment que pour le dissoudre.
Chacun s'inquiète et s'agite dans sa condition et fait effort pour en changer : la recherche du mieux est universelle ; mais c'est une recherche impatiente et chagrine, qui fait maudire le passé et imaginer un état de choses tout contraire à celui qu'on a sous les yeux.
Bientôt cet esprit pénètre jusqu'au sein du gouvernement lui-même il le transforme au dedans sans rien altérer au dehors on ne change pas les lois, niais on les pratique autrement.
J'ai dit ailleurs que le contrôleur général et l'intendant de 1740 ne ressemblaient point à l'intendant et au contrôleur général de 1780. La correspondance administrative montre cette vérité dans les détails. L'intendant de 1780 a cependant les mêmes pouvoirs, les mêmes agents, le même arbitraire que son prédécesseur, mais non les mêmes visées : l'un ne s'occupait guère que de maintenir sa province dans l'obéissance,, d'y lever la milice, et surtout d'y percevoir la taille ; l'autre a bien d'autres soins : sa tête est remplie de mille projets qui tendent à accroître la richesse publique. Les routes, les canaux, les manufactures, le commerce sont les principaux objets de sa pensée ; l'agriculture surtout attire ses regards.
Sully devient alors à la mode parmi les administrateurs.
C'est dans ce temps qu'ils commencent à former les sociétés d'agriculture dont j'ai déjà parlé, qu'ils établissent des concours, qu'ils distribuent des primes. Il Y a des circulaires du contrôleur général qui ressemblent moins à des lettres d'affaires qu'à des traités sur l'art agricole.
C'est principalement dans la perception de tous les impôts qu'on peut le mieux voir. le changement qui s'est opéré dans l'esprit de ceux qui gouvernent. La législation est toujours
dans l'exécution.
« Lorsque je commençai à étudier les lois fiscales, dit M. Mollien dans ses Mémoires, je fus effrayé de ce que j'y trouvai : des amendes, des emprisonnements, des punitions corporelles mises à la disposition de tribunaux spéciaux pour de simples omissions ; des commis des fermes qui tenaient presque toutes les propriétés et les personnes à la discrétion de leurs serments, etc. Heureusement, je ne me bornai pas à la simple lecture de ce code, et j'eus bientôt lieu de reconnaître qu'il y avait entre le texte et son application la même différence qu'entre les mœurs des anciens financiers et celles des nouveaux. Les jurisconsultes étaient toujours portés à l'atténuation des délits et à la modération des peines. »
« À combien d'abus et de vexations la perception des impôts peut-elle donner lieu 1 dit l'assemblée provinciale de basse Normandie en 1787 ; nous devons cependant rendre justice à la douceur et aux ménagements dont on a usé depuis quelques années. »
L'examen des documents justifie pleinement cette assertion. Le respect de la liberté et de la vie des hommes s'y fait souvent voir. On y aperçoit surtout une préoccupation véritable des maux des pauvres : on l'y eût en vain cherchée jusque-là. Les violences du fisc envers les misérables sont rares, les remises d'impôts plus fréquentes, les secours plus nombreux. Le roi augmente tous les fonds destinés à créer des ateliers de charité dans les campagnes ou à venir en aide aux indigents, et souvent il en établit de nouveaux. Je trouve plus de 80.000 livres distribuées par l'État de cette manière dans la seule généralité de la haute Guyenne en 1779;
40.000 en 1784, dans celle de Tours ; 48.000 dans celle de Normandie en 1787. Louis XVI ne voulait pas abandonner à ses seuls ministres cette partie du gouvernement ; il s'en chargeait parfois lui-même. Lorsqu'en 1776 un arrêt du conseil vint fixer les indemnités qui seraient dues aux paysans dont le gibier du roi dévastait les champs aux environs des capitaineries, et indiqua des moyens simples et sûrs de se les faire payer, le roi rédigea lui-même les considérants. Turgot nous raconte que ce bon et malheureux prince les lui remit écrits de sa main, en disant : « Vous voyez que je travaille aussi de mon côté. » Si l'on peignait l'ancien régime tel qu'il était dans les dernières années de son existence, on en ferait un portrait très flatté et peu ressemblant.
À mesure que ces changements s'opèrent dans l'esprit des gouvernés et des gouvernants, la prospérité publique se développe avec une rapidité jusque-là sans exemple. Tous les signes l'annoncent : la population augmente ; les richesses s'accroissent plus vite encore. La guerre d'Amérique ne ralentit pas cet essor ; l'État s'y obère, mais les particuliers continuent à s'enrichir ; ils deviennent plus industrieux, plus entreprenants, plus inventifs.
« Depuis 1774, dit un administrateur du temps, les divers genres d'industrie, en se développant, avaient agrandi la matière de toutes les taxes de consommation. » Quand on compare, en effet, les uns aux autres les traités faits, aux différentes époques du règne de Louis XVI, entre l'État et les compagnies financières chargées de la levée des impôts, on voit que le prix des fermages ne cesse de s'élever, à chaque renouvellement, avec une rapidité
croissante. Le bail de 1786 donne 14 millions de plus que celui de 1780. « On peut compter que le produit de tous les droits des consommations augmente de 2 millions par an », dit Necker dans le -compte rendu de 1781.
Arthur Young assure qu'en 1788 Bordeaux faisait plus de commerce que Liverpool ; et il ajoute : « Dans ces derniers temps, les progrès du commerce maritime ont été plus rapides en France qu'en Angleterre même; ce commerce y a doublé depuis vingt ans. »
Si l'on veut faire attention à la différence des temps, on se convaincra qu'à aucune des époques qui ont suivi la Révolution la prospérité publique ne s'est développée plus rapidement que pendant les vingt années qui la précédèrent 19. Les trente-sept ans de monarchie constitutionnelle, qui furent pour nous des temps de paix et de progrès rapides, peuvent seuls se comparer, sous ce rapport, au règne de Louis XVI.
La vue de cette prospérité déjà si grande et si croissante a lieu d'étonner, si l'on songe à tous les vices que renfermait encore le gouvernement et à toutes les gênes que rencontrait encore l'industrie ; il se peut même que beaucoup de politiques nient le fait parce qu'ils ne peuvent l'expliquer, jugeant, comme le médecin de Molière, qu'un malade ne saurait guérir contre les règles. Comment croire, en effet, que la France pût prospérer et s'enrichir avec l'inégalité des charges, la diversité des coutumes, les douanes intérieures, les droits féodaux, les jurandes, les offices, etc. ? En dépit de tout cela, elle commençait pourtant à s'enrichir et à se développer de toutes parts, parce qu'en dehors de tous ces rouages mal construits et mal engrenés, qui semblaient destinés à ralentir la machine sociale plus qu'à la pousser, se cachaient deux ressorts très simples et très forts, qui suffisaient déjà pour tenir tout ensemble et faire tout marcher vers le but de la prospérité publique : un gouvernement resté très puissant en cessant d'être despotique, qui maintenait l'ordre partout ; une nation qui, dans ses classes supérieures, était déjà la plus éclairée et la plus libre du continent, et au sein de laquelle chacun pouvait s'enrichir à sa guise et garder sa fortune une fois acquise.
19 Cet esprit de progrès, qui se faisait voir en France à la fin du XVIIIe siècle, apparaissait à la même époque dans toute l'Allemagne, et partout il était de même accompagné du désir de changer les institutions, Voyez cette peinture que fait un historien allemand de ce qui se passait alors dans son pays :
« Dans la seconde moitié du XVIIIe siècle, dit-il, le nouvel esprit du temps S'introduit graduellement dans les territoires ecclésiastiques eux-mêmes. On y commence des réformes. L'industrie et la tolérance y pénétrèrent partout; l'absolutisme éclairé qui s'était déjà emparé des grands États se fait jour même ici. Il faut le dire, à aucune époque du XVIIIe siècle on n'avait vu dans ces territoires ecclésiastiques des princes aussi remarquables et aussi dignes d'estime que précisément pendant les dernières dizaines d'années qui précédèrent la Révolution française. »
Il faut remarquer comme le tableau qu'on fait là ressemble à celui que présentait la France, où le mouvement d'amélioration et de progrès commence à la même époque, et où les hommes les plus dignes de gouverner paraissent au moment où la Révolution va tout dévorer.
On doit reconnaître aussi à quel point toute cette partie de l'Allemagne était visiblement entraînée dans le mouvement de la civilisation et de la politique de la France.
publique qui l'inspirait ou l'entraînait tous les jours, qu'il consultait, craignait, flattait sans cesse; absolu par la lettre des lois, limité par leur pratique. Dès 1784, Necker disait dans un document public, comme un fait incontesté : « La plupart des étrangers ont peine à se faire une idée de l'autorité qu'exerce en France aujourd'hui l'opinion publique : ils comprennent difficilement ce que c'est que cette puissance invisible qui commande jusque dans le palais du roi. Il en est pourtant ainsi. »
Rien n'est plus superficiel que d'attribuer la grandeur et la puissance d'un peuple au seul mécanisme de ses lois ; car, en cette matière, c'est moins la perfection de l'instrument que la force des moteurs qui fait le produit. Voyez l'Angleterre : combien aujourd'hui encore ses lois administratives paraissent-elles plus compliquées, plus diverses 20, plus irrégulières que
20 Cette faculté qu'ont les nations de prospérer malgré l'imperfection qui se rencontre dans les parties secondaires de leurs institutions, lorsque les principes généraux, l'esprit même qui anime ces institutions, sont féconds, ce phénomène ne se voit jamais mieux que quand on examine la constitution de la justice chez les Anglais au siècle dernier, telle que Blackstone nous la montre.
On y aperçoit d'abord deux grandes diversités qui frappent : 1º La diversité des lois; 2º La diversité des tribunaux qui les appliquent.
I- Diversité des lois.
1º Les lois sont différentes pour l'Angleterre proprement dite, pour l'Écosse, pour l'Irlande, pour divers appendices européens de la Grande-Bretagne, tels que l'île de Man, les îles normandes, etc., enfin pour les colonies.
2º Dans l'Angleterre proprement dite on voit quatre espèces de lois: le droit coutumier, les statuts, le droit romain, l'équité. Le droit coutumier se divise lui-même en coutumes générales, adoptées dans tout le royaume; en coutumes qui sont particulières à certaines seigneuries, à certaines villes, quelquefois à certaines classes seulement, telles que la coutume des marchands par exemple. Ces coutumes diffèrent quelque fois beaucoup les unes des autres, comme, par exemple, celles qui, en opposition avec la tendance générale des lois anglaises, veulent le partage égal entre tous les enfants (gavelkind), et, ce qui est plus singulier encore, donnent un droit de primogéniture à l'enfant le plus jeune.
II- Diversité des tribunaux. La loi, dit Blackstone, a institué une variété prodigieuse de tribunaux différents ; on peut en juger par l'analyse très sommaire que voici.
1º On rencontrait d'abord les tribunaux établis en dehors de l'Angleterre proprement dite, tels que les cours d'Écosse et d'Irlande, qui ne relevaient pas toujours des cours supérieures d'Angleterre, bien qu'elles dussent aboutir toutes, je pense, à la cour des lords.
2º Quant à l'Angleterre proprement dite, si je n'oublie rien, parmi les classifications de Blackstone, je trouve qu'il compte :
a). Onze espèces de cours existant d'après la loi commune (common law), dont quatre, il est vrai, semblent déjà tombées en désuétude ;
b). Trois espèces de cours dont la juridiction s'étend à tout le pays, mais qui ne s'applique qu'à certaines matières;
c). Dix espèces de cours ayant un caractère spécial. L'une de ces espèces se compose de cours locales, créées par différents actes du parlement ou existant en vertu de la tradition, soit à Londres, soit dans les villes ou bourgs de provinces. Celles-ci sont si nombreuses et offrent une si grande variété dans leur constitution et dans leurs règles que l'auteur renonce à en faire l'exposition détaillée.
Ainsi, dans l'Angleterre proprement dite seulement, si l'on s'en rapporte au texte de Blackstone, il existait, dans les temps où celui-ci écrivait, c'est-à-dire dans la seconde moitié du XVIIIe siècle,
quatre espèces de tribunaux, dont plusieurs se subdivisaient en un grand nombre d'individus, qui chacun avait sa physionomie particulière, Si l'on écarte les espèces qui semblent dès lors à peu près disparues, il en reste encore dix-huit ou vingt.
Maintenant, si l'on examine ce système judiciaire, on voit sans peine qu'il contient toutes sortes d'imperfections.
Malgré la multiplicité des tribunaux, on y manque souvent de petits tribunaux de première instance placés près des justiciables et faits pour juger sur place et à peu de frais les petites affaires, ce qui rend la justice embarrassée et coûteuse. Les mêmes affaires sont de la compétence de plusieurs tribunaux, ce qui jette une incertitude fâcheuse sur le début des instances. Presque toutes les cours d'appel jugent dans certains cas en premier ressort, quelquefois cours de droit commun, d'autres fois cours d'équité. Les cours d'appel sont très diverses. Le seul point central est la chambre des lords. Le contentieux administratif n'est point séparé du contentieux ordinaire, ce qui paraîtrait une grande difformité aux yeux de la plupart de nos légistes. Enfin tous ces tribunaux vont puiser les raisons de leurs décisions dans quatre législations différentes, dont l'une ne s'établit que par précédents, et dont l'autre, l'équité, ne s'établit sur rien de précis puisque son objet est le plus souvent d'aller contre la coutume ou les statuts, et de corriger par l'arbitraire du juge ce que le statut ou la coutume ont de suranné ou de trop dur.
Voilà bien des vices, et, si l'on compare cette machine énorme et vieillie de la justice anglaise à la fabrique moderne de notre système judiciaire, la simplicité, la cohérence, l'enchaînement qu'on aperçoit dans celui-ci, avec la complication, l'incohérence qui se remarquent dans celle-là, les vices de la première paraîtront plus grands encore. Cependant il n'y a pas de pays au monde où, dès le temps de Blackstone, la grande fin de la justice fût aussi complètement atteinte qu'en Angleterre, c'est-à-dire où chaque homme, quelle que fût sa condition, et qu'il plaidât contre un particulier ou contre le prince, fût plus sûr de se faire entendre, et trouvât dans tous les tribunaux de son pays de meilleures garanties pour la défense de sa fortune, de sa liberté et de sa vie.
Cela ne veut pas dire que les vices du système judiciaire anglais servissent à ce que j'appelle ici la grande fin de la justice ; cela prouve seulement qu'il y a dans toute organisation judiciaire des vices secondaires qui peuvent ne nuire que modérément à cette fin de la justice, et d'autres principaux qui non seulement lui nuisent, mais la détruisent, bien qu'ils soient joints à beaucoup de perfections secondaires.
Les premiers sont les plus facilement aperçus; ce sont ceux-là qui d'ordinaire frappent d'abord les esprits vulgaires. Ils sautent aux yeux, comme on dit. Les autres sont souvent plus cachés, et ce ne sont pas toujours les jurisconsultes et autres gens du métier qui les découvrent ou les signalent.
Remarquez de plus que les mêmes qualités peuvent être secondaires ou principales, suivant les temps et suivant l'organisation politique de la société. Dans les époques d'aristocratie, d'inégalités, tout ce qui tend à amoindrir un privilège pour certains individus devant la justice, à y assurer des garanties au justiciable faible contre le justiciable fort, à faire prédominer l'action de l'État, naturellement impartial quand il ne s'agit que d'un débat entre deux sujets, tout cela devient qualité principale, mais diminue d'importance à
Remarquez de plus que les mêmes qualités peuvent être secondaires ou principales, suivant les temps et suivant l'organisation politique de la société. Dans les époques d'aristocratie, d'inégalités, tout ce qui tend à amoindrir un privilège pour certains individus devant la justice, à y assurer des garanties au justiciable faible contre le justiciable fort, à faire prédominer l'action de l'État, naturellement impartial quand il ne s'agit que d'un débat entre deux sujets, tout cela devient qualité principale, mais diminue d'importance à