Como visto, o perfil de um sistema de proteção social, em geral, e de um Estado de Bem- Estar Social, em particular, depende do papel do Estado, relativamente ao mercado e à família, no atendimento das necessidades fundamentais dos membros da sociedade. Esse papel, por sua vez, está intimamente relacionado ao perfil das chamadas “políticas públicas”. As políticas públicas devem ser entendidas como a forma por meio da qual o Estado intervém na realidade concreta com o propósito de preservá-la, ou, ainda, de modificá-la em determinado sentido. Grosso modo, elas podem ser interpretadas como respostas a situações consideradas, em algum sentido, pro- blemáticas, e, por extensão, como meios para se alcançar determinados fins. Em todo caso, elas são sempre o resultado de um conjunto de decisões interrelacionadas, as quais, por sua vez, são sempre decorrentes de um complexo processo de interação entre o Estado e a sociedade (Jenkins, 1978; Di Giovanni, 2009).
Rigorosamente, as políticas públicas devem ser entendidas como mais do que “políticas de governo”. Em última instância, elas devem ser entendidas como “políticas de Estado”. Em geral, entende-se que a diferença entre as duas reside no fato de que a primeira, ao contrário da segunda, normalmente se restringe apenas ao mandato em vigor. A questão, entretanto, é a razão dessa resistência. E, nesse caso, a diferença fundamental entre uma política de Estado e uma polí- tica de governo é o seu grau de institucionalização e, portanto, a profundidade de suas raízes na vida social. Assim sendo, políticas de Estado, ao contrário de políticas de governo, tendem a pos- suir um grau superior de institucionalização, isto é, tendem a apresentar raízes mais profundas. Isso não significa, evidentemente, que elas sejam imutáveis. Significa, isso sim, que embora elas possam sofrer modificações ao longo do tempo, os seus fundamentos permanecem mais ou me- nos os mesmos ao longo do tempo (Di Giovanni, 1998).
Evidentemente, a existência de uma política pública pressupõe a existência de uma capa- cidade mínima intervenção por parte do Estado, isto é, de conceber e implementar decisões. Essa capacidade pode ser determinada por condicionantes de ordem técnica, mas também de ordem política. No primeiro caso, ela se refere ao controle do Estado sobre recursos, humanos e finan- ceiros. No segundo caso, por sua vez, ela se refere à sua legitimidade para levar a cabo as suas decisões, ou seja, a sua capacidade de assegurar adesão e obediência às suas determinações por
parte dos atores que estão sob sua autoridade, independentemente se essa decisão lhes é mais ou menos favorável (Rua, 2009).
De fato, as políticas públicas, ao preservar ou manter a realidade concreta, implicam a im- posição de uma determinada alocação de custos e benefícios a cada um dos diferentes atores polí- ticos. Esses custos e benefícios não são percebidos apenas em termos objetivos. Em grande me- dida, eles são resultado de uma avaliação subjetiva por parte desses atores de alguma forma afe- tados pela decisão do Estado. Isso determina a sua maior ou menor resistência a uma determinada forma de intervenção ou a um determinado perfil de política pública. Para alguns, os benefícios podem ser superiores aos custos, favorecendo uma postura de aprovação e estímulo. Para outros, os custos podem ser superiores aos benefícios, levando à desaprovação e resistência.
Lowi (1964) classificou as políticas públicas de acordo com a distribuição de benefícios e custos entre os atores, ou seja, se mais ou menos assimétrica, o que, por sua vez, as tornava mais ou menos controversas. Segundo ele, existem dois tipos fundamentais de políticas: primeiro, polí- ticas distributivas, cujos benefícios são concentrados em alguns atores, ao passo que os custos são distribuídos entre todos os atores, de modo que se a distribuição dos custos, ao contrário dos be- nefícios, é simétrica; e, segundo, políticas redistributivas, cujos benefícios são concentrados em alguns atores, e os custos são concentrados em outros, de modo que tanto a distribuição dos bene- fícios como a distribuição dos custos é assimétrica. Não por outra razão, as políticas redistributi- vas seriam mais controversas que as políticas distributivas, constituindo fontes potenciais de con- flito entre os atores5.
Há de se fazer aqui uma observação importante, entretanto. Em geral, entende-se que as políticas públicas podem ser nacionais, regionais ou locais, de acordo com o alcance do problema e da resposta adotada e dos atores envolvidos em sua concepção e implementação. Embora se- jam certamente as mais usuais, essas não são as únicas possibilidades. De fato, as políticas públi- cas podem ser também “intergovernamentais” ou “supranacionais”. No primeiro caso, os Estados nacionais concebem, em conjunto, um mesmo curso de ação a ser adotado por cada um deles frente a um problema comum. No segundo caso, por seu turno, os Estados nacionais concordam em renunciar a sua soberania e a transferir parte ou a totalidade de sua autoridade em determina- dos âmbitos para um conjunto de instituições supranacionais com autonomia e, consequentemen-
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te, capacidade, técnica e política, para conceber os cursos de ação frente a um problema comum, e que, então, deverão ser implementados por essas próprias instituições supranacionais e/ou pelos Estados nacionais.
Além disso, ao contrário do que se pode supor, o caráter “público” da política não depen- de da esfera em que ela incide, se a privada ou pública. Tal caráter decorre do fato de que ela é uma consequência de uma decisão do Estado enquanto representante da sociedade em relação a uma situação que interessa, de uma forma ou de outra, a parte ou ao conjunto de seus membros. Essa forma de apreender a questão procura conciliar a concepção daqueles que enfatizam ora o papel do Estado, ora o papel da sociedade. Para os primeiros, o caráter público da política decorre do fato de que ela é uma resposta do Estado que representa a sociedade a uma determinada situa- ção, independentemente se ela é considerada um problema de interesse da sociedade. O que inte- ressa é que ela emana do Estado. Para os segundos, esse caráter decorreria do fato de que a políti- ca é uma resposta a uma situação considerada um problema de interesse da sociedade, indepen- dentemente se é ou não uma decisão do Estado. O que interessa é que ela serve ao interesse pú- blico e não privado6.
Frequentemente, supõe-se também que uma política pública representa tudo aquilo que o Estado não apenas decide fazer, mas também tudo aquilo que ele decide não fazer (Dye, 1972). Em que pese a generalização excessiva de definições dessa natureza, que concebe uma política pública como qualquer conduta por parte do Estado, um aspecto importante a ela inerente é a incorporação não apenas da ação, mas também da inação, como formas de intervenção do Estado. Assim, a decisão de não fazer nada, ou preservar a ordem vigente, é uma decisão tão relevante quanto a decisão de fazer alguma coisa, ou modificar o status quo. O importante, em última ins- tância, é que fazer ou não fazer seja uma decisão deliberada ou, ainda, consciente por parte do Estado.
Como visto, a principal forma por meio da qual os Estados de Bem-Estar Social, entendi- do como uma forma particular de sistema de proteção social, intervém nos processos de produção
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Algumas interpretações diferenciam políticas públicas das políticas estatais. Draibe (2013a), por exemplo, entende por políticas públicas aquelas intervenções que se desenvolvem nas esferas públicas da sociedade e não nas esferas privadas. Elas não se restringem, portanto, às políticas estatais, mas podem embarcar também as ações de organiza- ções não-estatais, desde que preservando esse caráter público. São estatais, ao contrário, aquelas políticas que, afe-
e distribuição da riqueza com o propósito de assegurar aos cidadãos condições de vida considera- das adequadas de acordo com os padrões que prevalecem na sociedade, são as políticas econômi- ca e social. Enquanto políticas públicas, ambas são formas pelas quais o Estado é capaz de influ- enciar a realidade. Ambas afetam o funcionamento da vida social e, por essa razão, devem ser consideradas como indissociáveis entre si. A questão, entretanto, é que elas fazem isso de formas diferentes porque pressupõe instrumentos distintos. Em grande medida, é isso que permite que elas sejam consideradas individualmente.
Nesse caso, a política econômica reúne o conjunto de instrumentos que exercem impacto indireto sobre as condições de vida dos indivíduos, ao afetar diretamente as condições de deman- da e/ou de oferta na economia. Ela pode fazer isso por meio do controle da oferta de moeda, in- cluindo as condições do crédito, e da taxa de juros, o que está intimamente relacionado, portanto, ao funcionamento do sistema monetário e financeiro (política monetária), e por meio do controle das despesas (consumo e investimento) e receitas (tributos diretos ou indiretos, de caráter pro- gresso ou regressivo) do governo (política fiscal). Em uma economia aberta ao exterior, a política econômica também pode incluir os instrumentos destinados ao controle do valor da moeda do- méstica em relação ao valor das moedas estrangeiras (política cambial), dos fluxos internacionais de bens e serviços (política comercial), e dos fluxos internacionais de pessoas e capitais (Sicsú, 2006).
Já a política social reúne o conjunto de instrumentos que exercem impacto direto sobre as condições de vida dos indivíduos, ao afetar os seus rendimentos e o seu acesso a um conjunto de bens e serviços essenciais ao longo de vida (Briggs, 1961). No que se refere aos rendimentos, os benefícios são entregues em dinheiro. Ela inclui, portanto, aquelas relacionadas ao complemento de renda e à manutenção da renda em caso de impossibilidade de obtê-la, de forma permanente ou temporária, em função da idade, doença, acidente, invalidez ou desemprego, por exemplo. No que se refere aos bens e serviços essenciais, os benefícios são entregues em espécie. Eles inclu- em, assim, aqueles relacionados à saúde e à educação, entre outros. O acesso aos benefícios pode se estender a parte ou ao conjunto dos membros da sociedade. No primeiro caso, eles são focali- zados, ao passo que, no segundo caso, eles são universais. Os benefícios podem ser financiados por meio de contribuições voluntárias ou compulsórias (payroll taxes) ou por meio de impostos
(general taxes). No primeiro caso, prevalece a noção de seguro. Já no segundo caso, prevalece na noção de seguridade (Ferrera, 1993)7.
Entre a política econômica e a política social pode-se identificar uma categoria intermedi- ária, ou seja, aquela que é composta pelos instrumentos capazes de afetar diretamente as condi- ções de funcionamento do mercado de trabalho. Inclui-se aqui, portanto, a existência de um salá- rio mínimo, a forma de fixação dos salários, as exigências relacionadas aos processos de admis- são e demissão e, consequentemente, à estabilidade do emprego, entre outras.
2.2.2 O poder
Em última instância, a forma de intervenção do Estado sobre a realidade e, portanto, o perfil das políticas públicas é o resultado do processo de interação entre os diferentes atores. Es- ses atores podem ser classificados como estatais ou não-estatais ou, ainda, oriundos do setor pú- blico ou do setor privado. No primeiro caso, incluem-se aqueles que surgem no interior do Esta- do. Eles podem ser eleitos ou não, compondo, portanto, de forma temporária ou permanente, a burocracia estatal. No segundo caso, incluem-se aqueles que surgem no interior da sociedade. Eles podem ser desde indivíduos até grupos constituídos por aqueles que compartilham de deter- minadas características. Os atores em interação ainda podem ser classificados como nacionais ou internacionais. Evidentemente, a participação dos atores internacionais na vida social nacional está intimamente relacionada aos graus de abertura e de integração do país ao exterior (Howlett, Ramesh e Perl, 2012).
Esses atores, por sua vez, possuem diferentes interesses, ou seja, diferentes objetivos, mais ou menos explícitos, em relação a uma determinada situação passível de ação do Estado. Evidentemente, esses interesses ou objetivos não são, necessariamente, convergentes. Na realida- de, este quase nunca é o caso. Por essa razão, o perfil da política pública será, antes de tudo, uma consequência da correlação de forças entre esses atores. Em última instância, ele refletirá os inte- resses daqueles que se mostrarem mais “poderosos”.
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Na realidade, Ferrera (1993) relaciona à noção de seguridade social (sicurezza sociale) apenas os benefícios não contributivos universais. Os benefícios não-contributivos focalizados são relacionados à noção de assistência social
Desde logo, deve-se observar que, embora esses atores estejam inevitavelmente relacio- nados às classes sociais, na medida em que partilham de determinadas características comuns, o perfil das políticas públicas é determinado fundamentalmente pelo processo de interação entre frações de classes, uma vez que, mesmo dentro de uma classe social, pode haver interesses dife- rentes, a depender da situação sobre a qual eles são chamados a se posicionar.
Historicamente, um dos elementos estruturantes da vida social, o “poder” se refere à mai- or ou menor capacidade de um indivíduo ou grupo de indivíduos de impor seus interesses sobre os interesses de outro indivíduo ou outro grupo de indivíduos. Em outras palavras, o poder surge quando um ator é capaz de direcionar, de forma intencional, o comportamento de outro ator em um sentido que lhe seja, de alguma forma, favorável. Assim, o poder pressupõe que a capacidade de um de fazer alguma coisa (“power to”) é indissociável da sua capacidade de controle (“power
over”).
Tal concepção sugere que o poder surge antes mesmo do controle propriamente dito. Ele surge já na capacidade de controle ou, ainda, na possibilidade de ele se tornar realidade a qual- quer momento. Nesse caso, o poder não é apenas potência; é potência que pode ser exercida quando o seu detentor assim o desejar (Lebrun, 1992). No exercício de poder, ele se materializa, passando de uma capacidade ou possibilidade abstrata a uma ação concreta. Existem diversas formas de se alcançar a aquiescência alheia, ou seja, de se assegurar que um ator renuncie aos seus interesses e aceite os interesses de outros, alterando o seu comportamento em um sentido que, de outra forma, não faria. De fato, o exercício de poder pode se apoiar em ameaças de uma punição, em promessas de uma recompensa, na persuasão, na manipulação etc. (Rua, 2009). Nes- se caso, e ao contrário do que, em geral, se supõe, o exercício do poder não se funda apenas sobre a coerção, ou seja, sobre um elevado grau de constrangimento, físico ou não, daquele sobre quem o poder é exercido.
Além disso, o poder é uma noção relacional. De fato, ele não existe no vácuo. Ao contrá- rio, ele se manifesta apenas em uma relação social. O poder é importante apenas na medida em que envolve diferentes atores. Para que o poder exista, é necessário que haja um conflito de inte- resses entre dois ou mais atores e que um seja capaz de fazer com que o outro altere o seu com- portamento em um determinado sentido. Nesse caso, essa relação social é assimétrica, no sentido de que ela é caracterizada pela dominação, de um lado, e pela subordinação, do outro. E ela pode
ser mais ou menos explícita. Evidentemente, o fato de um ator possuir poder sobre outro não sig- nifica que este também não tenha poder sobre aquele. Significa, isso sim, que existem graus dife- rentes de poder e que, em uma determinada situação, um deles pode ser mais poderoso que os demais (Stoppino, 1998). Essa interpretação, portanto, é coerente com as concepções clássicas de poder e dominação, tal como elas foram propostas por Weber (1947, p. 53):
Poder (Macht) é a probabilidade que um ator, dentro de uma relação social, esteja em posição de realizar sua própria vontade a despeito de qualquer resistência, não importan- do a base sobre a qual essa probabilidade reside. Dominação (Herrschaft) é a probabili- dade de que um comando com um dado conteúdo específico seja obedecido por um dado grupo de pessoas.
Essa possibilidade de controle de um ator sobre os demais possui diferentes fontes. Exis- tem, de fato, diferentes “recursos de poder”. Recursos de poder dizem respeito ao conjunto de atributos que os atores possuem, em maior ou menor grau, e que podem ser ativados por eles em qualquer momento para que os seus interesses acabem por prevalecer sobre os demais. Esses atri- butos podem ser de três tipos principais, quais sejam: i) a personalidade, que inclui as caracterís- ticas pessoais, como força, carisma, conhecimento, experiência, prestígio e reputação; ii) a rique- za, o que inclui a posse e/ou o uso da propriedade; e iii) a organização, ou seja, a capacidade de mobilizar outros atores com interesses semelhantes em um determinado sentido (Galbraith, 1989; Korpi, 1985; 1998). Evidentemente, a capacidade de um ator de impor seus interesses sobre os demais não depende apenas da qualidade, ou, ainda, da quantidade de seus recursos de poder, mas também, e, frequentemente, principalmente, da habilidade com que ele é capaz de utilizá-los nas relações que ele estabelece com os outros atores (Rua, 2009).
Na realidade, outro fator além dos recursos de poder é também capaz de afetar o poder dos atores, qual seja, as circunstâncias históricas, as quais incluem os eventos econômicos, soci- ais e políticos, bem como o conjunto de normas e regras mais ou menos formais socialmente construídas, em vigor em um determinado momento (Leichter, 1979). Ambos afetam, de um mo- do ou de outro, e em maior ou menor intensidade, todos os atores, aumentando ou reduzindo a sua capacidade de “controlar” os demais.
Assim, a personalidade, a riqueza e a capacidade de organização de cada um dos atores, bem como as circunstâncias históricas nas quais todos eles estão inseridos, determinam a “estru- tura de poder”, vale dizer, a posição relativa dos atores em interação no que se refere à sua capa-
cidade de impor os seus interesses sobre os demais. Essa estrutura de poder pode ser mais ou me- nos estável, em função da capacidade dos atores de defenderem os recursos de poder ou de con- quistarem novos atributos, bem como em função das mudanças nas circunstâncias que os circun- dam.
Tal como sugere Lukes (1974, 1993), o poder pode se manifestar de três formas principais em uma relação social: primeiro, um ator exerce poder quando ele é capaz de assegurar que a sua preferência sobre uma determinada questão prevaleça sobre as preferências dos demais atores; segundo, um ator também exerce poder quando ele é capaz de impedir que uma determinada questão possa até mesmo ser apreciada pelos demais atores; e, terceiro, um ator exerce poder quando ele é capaz de modificar as preferências dos demais atores sobre uma determinada ques- tão, de modo que elas convirjam em direção às suas próprias preferências sobre ela. Na realidade, essas três formas de poder não são mutuamente excludentes, nem tampouco, independentes entre si. Nesse caso, elas podem reforçar umas às outras (Gaventa, 1980).
Para Lukes (1974), as três dimensões, ou faces, do poder se sustentariam no mesmo prin- cípio de que um ator exerce poder sobre outro toda vez que ele é capaz de direcionar o seu com- portamento em um sentido contrário aos seus interesses. Essa concepção é mais forte do que aquela que considera que um ator exerce poder sobre outro na medida em que ele é capaz de fa- zer com que ele faça algo que de outra forma não faria. Isso porque, ao admitir que as preferên- cias podem ser manipuladas, ela pressupõe que as preferências expressas pelos atores sobre de- terminada questão podem não necessariamente corresponder aos verdadeiros interesses sobre ela. Dito de outra forma, as ações ou inações dos atores em processo de interação podem não revelar os seus verdadeiros interesses.