Bernard Delcros. – Je regrette le sort des contrats de ruralité depuis deux ans

Como visto, algumas sociedades construíram sistemas de proteção social mais solidários que outras, no sentido de que esses arranjos não se limitaram ao mínimo que seria necessário para lubrificar as delicadas engrenagens da vida social. Em outras palavras, algumas sociedades che- garam mais perto do que outras da concepção de cidadania proposta por T. H. Marshall, isto é, a proteção de um conjunto maior de indivíduos contra um conjunto maior de riscos que podem impedi-los de atender as suas necessidades e viver uma vida civilizada. De fato, os indivíduos estão sujeitos a forças muito além de seu controle. A sua capacidade de enfrentá-las e superá-las, entretanto, depende da forma como eles farão isso, se sozinhos ou acompanhados. Nos termos de Baldwin (1990, p.2):

The rules, conventions and standards of justice that governed the formal interaction be- tween society’s members and determined the terms of citizenship were gradually ex- tended to apply also to the most personal and individual matters of risk and misfortune. Relations between citizens, formerly regulated primarily in a civil and political sense, were altered accordingly. As members of different classes, individuals were still treated unalike by the market and by inherited hierarchies. But as creatures subject to risk, they could stand equal. Full membership in the community was possible for all citizens, not only as bearers of civic rights or political participants, but as mortals buffeted by misfor- tune and unsettled by insecurity. With the development of the welfare state, society deci- sively improved on its ability to decide automously its rules of association without re- gard to the dictates of nature, fate or circumstance.

Nesse caso, surgem questões importantes: o que explica as diferentes trajetórias de desen- volvimento dos sistemas de proteção social? O que assegura que alguns desses arranjos sejam mais sofisticados ou solidários do que outros? Por que algumas sociedades criaram mecanismos de provisão que não se restringem a evitar que seus membros padeçam por não serem capazes de atender as suas necessidades mais elementares por si mesmos? O objetivo dessa seção é tão so- mente oferecer pistas para algumas respostas possíveis para essas perguntas, tendo em vista a elevada complexidade que elas suscitam.

Sob condições bastante específicas, os sistemas de proteção social transcenderam – e mui- to – o que seria coerente com um sentimento de compaixão, por vezes bastante genuíno, é verda- de, amplamente difundido por toda a sociedade em relação aos mais desafortunados que não têm mais a quê ou quem recorrer. Ali, todos são concebidos da mesma forma, ou seja, como iguais que partilham de um mesmo destino. As barreiras econômicas e sociais que dividem os indiví- duos entre mais ou menos privilegiados são deliberadamente reduzidas. Ainda que se reconheça que disposições altruístas tenham o seu papel nesse processo, elas certamente não são as únicas. De fato, não há dúvidas de que outras causas, para além das de natureza moral ou ética, devem existir para explicar a variedade de sistemas de proteção social da Europa Ocidental.

A princípio, prevaleceu o entendimento de que as diferenças existentes entre os sistemas de proteção social estão relacionadas aos diferentes graus de desenvolvimento das forças produti- vas. O desenvolvimento pressupõe a destruição de antigas estruturas e a sua substituição por no- vas. Nesse processo, ele cria novas necessidades, mas também as condições para que essas neces- sidades sejam atendidas. Por um lado, essas transformações criam novas demandas, que, então, pressionam os mecanismos existentes de atendimento das necessidades individuais fundamentais. Diante da incapacidade desses mecanismos de fazer frente à nova realidade, o Estado é levado a formular respostas tendo em vista a preservação da coesão social. De outro lado, essas transfor- mações geram os recursos necessários e as instituições adequadas para que o Estado possa levar a cabo essas respostas. À medida que esse processo de desenvolvimento avança, não apenas as sociedades tornam-se cada vez mais ricas como também os seus sistemas de proteção social tor- nam-se cada vez mais sofisticados (Quadagno, 1987; Myles e Quadagno, 2002; Arretche, 2004). Com efeito, Wilensky (1975) tornou-se o principal expoente dessa visão. Por meio de tra- balhos empíricos, ele constatou uma forte correlação entre o crescimento econômico e o cresci-

mento do gasto social. Em sua concepção, o desenvolvimento das forças produtivas levaria a uma série de transformações na sociedade, as quais exigiriam uma maior participação do Estado na vida social. Uma vez que esses países experimentariam as mesmas transformações, independen- temente de suas especificidades nacionais, a forma que assumiria essa participação do Estado na vida social também seria semelhante. Como consequência, os países mais ricos deveriam variar pouco no que se refere à sua estratégia de provisão de bem-estar social. Quanto mais riscos eles se tornam, mais semelhantes eles são no que se refere à ampliação do conjunto de indivíduos pro- tegidos e do conjunto de riscos contemplados.

A visão de Wilensky (1975) é, em certo sentido, esposada por Titmuss (1963), ao estabe- lecer critérios econômicos para justificar a existência de diferentes modelos de bem-estar social. Também em sua visão, esses modelos são o resultado do processo de desenvolvimento das forças produtivas da sociedade. Este, por sua vez, promove a divisão do trabalho, a qual torna o homem mais especializado e, por causa disso, mais dependente. Incapaz de atender as suas necessidades por si mesmo, os indivíduos precisam da sociedade tanto quanto a sociedade precisa deles. Dessa forma, as necessidades geram “estados de dependência” (Titmuss, 1963). Além dos estados de dependência relacionados às necessidades naturais do homem, surgem também estados de depen- dência relacionados às necessidades criadas pelo processo de desenvolvimento das forças produ- tivas, ou seja, necessidades criadas pelo próprio homem.

Segundo Titmuss (1963), a ampliação dos estados de dependência, naturais ou não, a que os indivíduos estão expostos exigem, necessariamente, a sofisticação dos sistemas de proteção social, tendo em vista a própria sobrevivência da sociedade como um todo orgânico. De fato, uma vez que o mercado e a família deixam de ser capazes de fazer frente às novas necessidades, o seu atendimento deve ser, necessariamente, assumido pelo Estado. Nesse caso, os estados de depen- dência de todos e de cada indivíduo passam a ser reconhecidos como uma responsabilidade da sociedade a que eles pertencem. E, dessa forma, a destruição das formas tradicionais de solidarie- dade dá origem a novas e mais poderosas formas de provisão de bem-estar social. Em suas pa- lavras (1963, p.55):

At the centre of this process of division based on the specialized content of individual occupational performance, man becomes more dependent; he also becomes, in the pur- suit of personal life goals, more aware of his dependency, more viable to failure, more

exposed to pain. The corollary for any society which invests more of its values and vir- tues in the individual is individual failure and individual consciousness of failure.

Não há dúvidas, evidentemente, de que o desenvolvimento das forças produtivas cria no- vas necessidades e as condições para que elas sejam atendidas: ao mesmo tempo em que torna os indivíduos mais vulneráveis, esse processo gera os recursos necessários para financiar a sua pro- teção. A questão fundamental, nesse caso, é de outra natureza. De fato, não parece correto o en- tendimento de que o desenvolvimento dos sistemas de proteção social é um subproduto inevitável de forças completamente alheias às relações de poder que se processam no interior da sociedade. Mais vulnerabilidade e mais recursos gerados pelo processo de desenvolvimento das forças pro- dutivas não significam, necessariamente, um maior grau de proteção dos indivíduos pelo Estado.

De fato, tais interpretações pressupõem um processo de transição evolutivo e, portanto, inevitável, em direção a sistemas de proteção social cada vez mais sofisticados, desconsiderando que o perfil desses sistemas é também, em grande medida, uma consequência das características dos processos políticos, isto é, dos processos de interação entre atores com diferentes interesses, que, em última instância, determinam a divisão de responsabilidades entre os distintos mecanis- mos de provisão, a saber, o Estado, o mercado e a família. São as diferenças nas características desses processos políticos que justifica o fato de que países igualmente ricos frequentemente apresentam sistemas de proteção social muito diferentes entre si. Não por outra razão, Baldwin (1990, p.299) é tão enfático:

Solidarity – the group’s decision to allocate resources by need – is only misleadingly analogous to altruism. An individual sentiment, altruism is generally confined to narrow circles of the like-minded. Solidarity, in those few instances where it has been realized, has been the outcome of a generalized and reciprocal self-interest. Not ethics, but poli- tics explain it.

A importância dos processos políticos e, portanto, da interação entre atores com diferentes interesses, para a determinação do perfil dos sistemas de proteção social foi reconhecida por Kor- pi (1983, 1989). Segundo ele, o perfil dos sistemas de proteção social depende das relações que se estabelecem entre trabalhadores e capitalistas, e, portanto, entre o trabalho e o capital. Mais especificamente, o perfil desses arranjos seria uma consequência da capacidade dos trabalhadores de impor os seus interesses sobre os capitalistas. Nos processos políticos, capitalistas e trabalha- dores lançam mão dos recursos de poder de que dispõem. Os capitalistas possuem o capital. Os trabalhadores, por sua vez, não possuem nada além de si mesmos e de sua força de trabalho. Des-

sa forma, a sua capacidade de impor os seus interesses está intimamente relacionada à sua capa- cidade de mobilização. Esta, por sua vez, será determinada pela força de seus representantes, no- tadamente os sindicatos, medida pela proporção dos trabalhadores associados, e os partidos polí- ticos, medida pela proporção de cadeiras ocupadas no parlamento, por exemplo.

Nesse caso, quanto mais fortes forem os seus sindicatos e os seus partidos políticos, maior será a capacidade dos trabalhadores de impor os seus interesses sobre os capitalistas e, assim, de levar a cabo a construção de sistemas de proteção social mais sofisticados ou solidários. Além disso, esses arranjos aumentam ainda mais o poder dos trabalhadores sobre os capitalistas na me- dida em que reduzem a sua dependência em relação à participação no mercado para atender as suas necessidades. Em última instância, Korpi (1983; 1989) propõe que o grau de sofisticação dos sistemas de proteção social depende do poder dos trabalhadores sobre os capitalistas, ou, o que é equivalente, do poder da política sobre o mercado (Esping-Andersen, 1985,1987; Pierson, 1991).

Há de se fazer aqui uma observação importante, entretanto. Tal como sugere Esping- Andersen (1990), ao associar o grau de sofisticação de um sistema de proteção social à força dos trabalhadores, em geral, e dos sindicatos e partidos políticos, em particular, Korpi (1984; 1989) parece ter desconsiderado a natureza relativa do poder. Pois, de fato, a força dos trabalhadores depende não apenas do seu grau de mobilização, mas também do grau de desmobilização dos capitalistas. Muitas vezes, este pode ser o fator determinante do resultado do processo político.

Esping-Andersen (1990) também sugere que dificilmente os trabalhadores conseguiriam traduzir os seus interesses em ações concretas se estivessem sozinhos. Por mais fortes que fossem os seus sindicatos e os seus partidos políticos, eles não seriam capazes de influenciar a forma de intervenção do Estado, ou o perfil das políticas públicas, por muito tempo. Por essa razão, além da sua capacidade de mobilização, expressa na força relativa de seus representantes, Esping- Andersen (1990) enfatiza que o poder dos trabalhadores depende também da sua capacidade de construir alianças, ou forjar coalizões, com as demais classes que compõem a sociedade. Em sua concepção, a história das coalizões é o fator mais importante para explicar as variações dos sis- temas de proteção social, tanto no tempo como no espaço.

Associar os sistemas de proteção social às relações entre classes não é algo especialmente novo. As visões marxistas tradicionais entendiam o surgimento e desenvolvimento desses arran- jos como sendo meramente funcionais ao processo de acumulação e das relações sociais que ela pressupõe, caracterizada pela dominação do capital sobre o trabalho, ou dos capitalistas sobre os trabalhadores (Myles e Quadagno, 2002). Essas visões também entendiam que esses arranjos funcionam como um mecanismo de legitimação e, consequentemente, de manutenção da ordem vigente, disfarçando as suas contradições, atenuando as crises e, dessa forma, postergando a sua eventual superação por uma nova ordem. Disso dependeria, afinal, a sua própria sobrevivência. Pois um Estado que utiliza seu poder para reforçar o controle de uma classe sobre a outra pode minar o seu apoio político. Mas um Estado que ignora a necessidade de assistir o processo de acumulação põe em risco o seu apoio econômico (Gough, 1979; O’Connor, 1973; Offe, 1984; Therborn, 1986).

A principal limitação das visões marxistas tradicionais e que foi superada por Korpi (1983; 1989) e, depois, por Esping-Andersen (1990), diz respeito ao fato de que aquelas tendem a ser bastante descrentes em relação à contribuição dos trabalhadores aos processos de surgimento e desenvolvimento dos sistemas de proteção social, considerando esses processos como fruto de um Estado a serviço apenas do capital. Entretanto, essa é uma suposição baseada unicamente em um ato de fé, ou seja, na aceitação de algo como verdadeiro mesmo sem a possibilidade de prová- lo concretamente. De fato, a despeito dos tradicionais mecanismos de dominação, não há porque supor que os trabalhadores não sejam movidos por iniciativa própria. Além disso, essas visões são incapazes de explicar a origem das diferenças que existem entre os arranjos nacionais, sobre- tudo no que se refere ao seu grau de sofisticação.

Mas, a despeito dos avanços de Korpi (1984; 1989) e Esping-Andersen (1990), suas inter- pretações a respeito da origem dos diferentes sistemas de proteção social também possuem limi- tações importantes. Em particular, ambos partem do entendimento de que sistemas de proteção social mais sofisticados são, necessariamente, um projeto dos trabalhadores, e não das demais classes sociais. Em outras palavras, os trabalhadores são seus defensores legítimos. Nesse caso, as demais classes seriam pouco propensas a apoiar, por sua própria iniciativa, arranjos de caráter mais solidário. Isso não impede, entretanto, que elas possam ceder à pressão dos trabalhadores. Mas, nesse contexto, as coalizões de classes devem ser entendidas mais como uma concessão por

parte das demais classes, e menos como um resultado da percepção de que esses arranjos podem ser, de alguma forma, também a elas vantajosos.

Essas interpretações pressupõem, portanto, a divisão da sociedade em dois grandes gru- pos, quais sejam, os trabalhadores, pobres e vulneráveis, favoráveis às políticas mais solidárias, e as demais classes, ricas e menos vulneráveis, favoráveis às políticas menos solidárias. Pode-se afirmar que essa é uma visão bastante simplista, entretanto. Embora não haja dúvidas de que a capacidade de pressão dos trabalhadores e seus representantes tenha exercido um papel realmente importante em vários casos, ela não é condição necessária e suficiente para viabilizar esse tipo de arranjo. Isso pode ser válido para alguns contextos, mas não pode ser assumido como uma verda- de absoluta.

A questão fundamental, portanto, é que atribuir a origem dos diferentes sistemas de prote- ção social aos interesses de uma classe social específica é uma simplificação, por vezes, exagera- da. De fato, não há razão para supor que onde os interesses dos trabalhadores prevaleçam, ali os arranjos serão mais solidários, e que onde os interesses das demais classes prevaleçam, ali os ar- ranjos serão menos solidários. Pois, de fato, os trabalhadores podem considerar desvantajoso de- fender esses arranjos, assim como as demais classes podem considerar vantajoso fazer isso. Em verdade, a postura dos diferentes grupos sociais que interagem e que, em última instância, deter- minam o perfil dos sistemas de proteção social, em relação à viabilidade de um arranjo mais so- fisticado, depende da forma como os indivíduos que o compõem percebem as consequências pos- síveis desses arranjos.

A posição de Baldwin (1990) é aqui bastante pertinente. Segundo ele, para apoiar um sis- tema de proteção social mais sofisticado, os indivíduos tenderão a considerar, antes de tudo, a sua própria situação a respeito, ou seja, os riscos a que eles estão sujeitos e a sua capacidade de lidar com eles de forma autônoma. Em outras palavras, a distribuição dos riscos e da capacidade de autoproteção é o que torna os indivíduos mais ou menos favoráveis a um sistema de proteção social mais solidário. Aqueles que estão sujeitos a muitos riscos e possuem uma capacidade de autoproteção reduzida tendem a ser favoráveis a arranjos mais solidários, isto é, baseados na maior socialização dos riscos, ao passo que aqueles que estão sujeitos a menos riscos e que pos- suem uma capacidade de autoproteção elevada tendem a ser menos favoráveis a arranjos mais solidários, quer dizer, baseados na menor socialização dos riscos (Ferrera, 1993).

Assim sendo, o grupo social relevante na determinação do perfil de um sistema de prote- ção social é aquele composto por indivíduos que partilham os mesmos riscos e a mesma capaci- dade de autoproteção. Nesse contexto, os trabalhadores possuem razões suficientes para serem favoráveis a esses arranjos, pois, em geral, estão sujeitos a mais riscos e possuem menor capaci- dade de autoproteção, assim como as demais classes frequentemente possuem razões para serem contrárias a esses arranjos, uma vez que, em geral, estão sujeitas a menos riscos e possuem maior capacidade de autoproteção. Entretanto essa é uma possibilidade, e não uma regra (Baldwin, 1990; Ferreira, 1993). Nesse caso, sugere Baldwin (1990, p.295):

Socially based interpretations have tended to elide between class and risk category. If these are freed of any necessary identity, however, a different caliber of social explana- tion is unsheathed, one that is able to account for how genuinely solidaristic reform was possible without a major victory of the disfavored, how redistribution may well have represented a real concession from some among the fortunate while still buttressing the power and privileges of others. Such an unraveling reveals the circumstances in which subgroups from among both the disfavored and those who in other senses were disad- vantaged held solidaristic goals in common that they were able to realize against equally heterogeneous, but politically less powerful, coalitions of redistributive losers. Actors from each side have on occasion shared sufficiently coincidental interests to constitute a solidaristic quorum. A social explanation of the center of what is usually seen as an ir- reconcilable polar conflict between fortunate and ill-starred is possible.

Assim, pode-se dizer que o perfil de um sistema de proteção social é determinado pelo processo de interação entre grupos sociais com diferentes interesses e com diferentes capacidades de impor esses interesses sobre os demais em determinadas circunstâncias históricas. Esses inte- resses, por sua vez, estão relacionados às percepções desses grupos sociais a respeito dos benefí- cios e dos custos, ou, ainda, das vantagens e desvantagens, que esses sistemas pressupõem.

Se isso é verdade, pode-se conjecturar que sistemas de proteção social mais sofisticados são menos prováveis e menos resilientes em sociedades mais heterogêneas, isto é, aquelas em que existem grandes e explícitas clivagens do ponto de vista material, tal como a renda e da proprie- dade, e imaterial, o que inclui tudo aquilo que determina a identidade dos indivíduos, como os seus valores, costumes e tradições. Com efeito, pode-se sustentar que quanto mais heterogêneas forem as sociedades, ou quanto maiores e mais explícitas forem as clivagens que existem em seu interior, menor tenderá a ser o sentimento de solidariedade recíproca e, portanto, menor será a possibilidade de que os diferentes grupos sociais estejam dispostos a estabelecer compromissos de proteção mútua.É o que sugere Baldwin (1990, p.296) ao afirmar:

To the extent that redistributive measures began to concern significant class at the ful-