Frequentemente, diz-se que os sistemas de proteção social dos países mediterrâneos seri- am representantes do modelo continental. Na realidade, entretanto, não parece ser este o caso.
Esses arranjos possuem características próprias que permitem que eles sejam considerados como sendo mais do que uma variedade menos sofisticada dos sistemas de proteção social típicos dos países continentais. A começar por sua origem. Com exceção da Itália, nenhum desses arranjos assumiu a maturidade no pós-guerra. Espanha, Portugal e Grécia avançaram na construção de seus sistemas de proteção social apenas após a década de 1980, com o fim dos regimes autoritá- rios: o de Franco, na Espanha; o de Salazar e, depois, de Caetano, em Portugal; e o da junta mili- tar liderada por Papadopoulos, na Grécia. Em todos esses casos, o retorno à democracia foi um processo bastante difícil. A tentativa de preservá-la foi o que permitiu, em última instância, que a expansão dos direitos civis e políticos nesses países fosse acompanhada pelo desenvolvimento sem precedentes dos direitos sociais. Caminhando na contramão do mundo, esses países final- mente buscavam “acertar as contas” com seu passado.
Além disso, deve-se observar que a construção desses arranjos ocorreu em um contexto de considerável atraso econômico e social, relativamente às condições da maioria dos países da Eu- ropa Ocidental. De fato, a agricultura e os serviços tradicionais moldaram o modo de vida nos países mediterrâneos em função da importância dessas atividades relativamente à indústria e aos serviços mais sofisticados. Expressão disso é a elevada parcela da população que residia no cam- po. De fato, o processo de transformação das antigas estruturas dessas economias é bastante re- cente, tendo se dado, sobretudo, por meio do Estado. Ali, talvez mais do que em qualquer outra região europeia, o choque entre tradição e modernidade ocorreu de forma rápida e pronunciada, produzindo um impacto bastante profundo em todos os âmbitos da vida social (Judt, 2008).
Em todos os países mediterrâneos, o Estado assumiu o compromisso formal de promover o bem-estar social. Entretanto, regra geral, esse compromisso revelou-se mais uma declaração de boas intenções, uma vez que resultaram em mecanismos de intervenção pouco sofisticados. De fato, no que se refere à ação do Estado no âmbito da proteção social, verifica-se nesses países, simultaneamente, a lógica do seguro social e a lógica da seguridade, que, como visto, caracteri- zam o modelo continental e o modelo escandinavo de Estado de Bem-Estar Social, respectiva- mente. Isso significa que, em alguns casos, prevalece a lógica de que só possui direito à proteção social aqueles que podem pagar por ela, ao passo que, em outros, prevalece a lógica de que todos possuem direito a ter as suas necessidades fundamentais atendidas, independentemente da capa- cidade de pagamento. Assim, enquanto em algumas áreas há uma maior socialização dos riscos,
em outras, esse processo é muito mais modesto. Cria-se, assim, um padrão dual de solidariedade nesses países (Ferrera, 2005a; Moreno, 2006).
A lógica do seguro social é evidente no âmbito da previdência. Tal como no modelo con- tinental, diferentes ocupações possuem diferentes sistemas de previdência financiados por meio de contribuições compulsórias. Essas contribuições são partilhadas por empregados e empregado- res, no caso daqueles com vínculo empregatício, ou apenas pelos trabalhadores, no caso daqueles sem vínculo empregatício. Diferentemente do que ocorre no modelo continental, entretanto, ape- nas um conjunto restrito de ocupações é contemplado. Dentro desse conjunto, por sua vez, exis- tem sistemas muito diferentes entre si no que se refere à sua sofisticação. Para algumas ocupa- ções, o sistema é muito sofisticado, com regras mais flexíveis e uma elevada taxa de recomposi- ção dos rendimentos perdidos, o que assegura a manutenção de um padrão de vida elevado. Para outras, o sistema é pouco sofisticado, com regras mais rígidas e reduzida taxa de recomposição dos rendimentos perdidos, o que garante a manutenção de um padrão de vida modesto. Essa hete- rogeneidade dos sistemas de previdência, marcada pela superproteção de alguns grupos e pela subproteção de outros, ou, em outras palavras, esse “hipergigantismo seletivo”, é uma caracterís- tica central desse modelo (Ferrera, 1996; Arts e Gelissen, 2002)97.
Os sistemas de previdência nos países mediterrâneos também são caracterizados pela ên- fase diversa atribuída aos diferentes riscos sociais. Em geral, maior importância é atribuída por esses países à proteção contra a impossibilidade de se obter um rendimento de forma permanente, ao invés de temporária. Por essa razão, as aposentadorias por idade e, em menor medida, também por invalidez, possuem maior importância do que as pensões relacionadas às demais contingên- cias, como acidente, doença ou desemprego, por exemplo, do que se verifica em outros modelos (Rhodes, 1997).
A importância do Estado relativamente aos parceiros sociais na administração dos siste- mas de previdência varia de acordo com o país. Em geral, nos países que passaram recentemente por regimes autoritários, o grau de autonomia dos parceiros sociais em relação ao Estado é me- nor, tendo aumentado apenas mais recentemente. Isso é natural, uma vez que eles foram mantidos sob estrito controle das autoridades durante aquele período. Todas as propostas que previam um sistema de financiamento tripartite, ou seja, baseado em contribuições dos empregados, dos em-
pregadores e do Estado, não produziram resultados concretos, permanecendo em vigor nesses países o sistema bipartite, isto é, baseado em contribuições dos empregados e empregadores. Na prática, entretanto, o Estado frequentemente subsidia esses arranjos. Muitas vezes, o tamanho desses subsídios varia de acordo com a importância do arranjo e não das necessidades da ocupa- ção a que ele está associado. Dessa forma, ocupações menos tradicionais, ou de menor status, recebem menores subsídios, ao passo que ocupações mais tradicionais, ou de maior status, rece- bem maiores subsídios. Evidentemente, isso apenas reforça as diferenças existentes entre os vá- rios sistemas no âmbito da previdência (Katrougalos e Lazaridou, 2003).
É bem verdade que, mais recentemente, esses países implementaram esforços no sentido de reduzir a fragmentação dos sistemas de previdência. Sistemas foram unificados ao passo que as pronunciadas diferenças entre as regras, as contribuições e os benefícios existentes entre eles foram amenizadas. Além disso, os benefícios aos grupos historicamente privilegiados foram re- duzidos, ao passo que os benefícios aos grupos tradicionalmente desprivilegiados foram aumen- tados. Em que pese a importância dessas reformas, elas não foram suficientes para eliminar a heterogeneidade que caracteriza os sistemas de previdência da maioria dos países da região.
Por sua vez, a lógica da seguridade social está presente no âmbito da saúde. Tal como no modelo escandinavo, esses países constituíram serviços de saúde universais financiados funda- mentalmente por meio de impostos. Os serviços são gratuitos ou fortemente subsidiados, de mo- do que aos usuários cabe apenas uma contribuição simbólica em determinados procedimentos, frequentemente relacionada à sua capacidade de pagamento. Em geral, os serviços de saúde são prestados pelo setor público. Algumas vezes, eles são prestados também pelo setor privado a ser- viço do Estado. E, nesse caso, inclusive, os contratos tendem a ser bastante vantajosos para o setor privado. Até então, prevalecia ali o sistema baseado na lógica do seguro social. Tal como no modelo continental, os serviços eram prestados pelo setor público e pelo setor privado e eram total ou parcialmente financiados por meio de contribuições a uma variedade de sistemas basea- dos na ocupação (Parlamento Europeu, 1998)98.
98 Em alguns países, os sistemas baseados na ocupação não foram totalmente substituídos pelo novo sistema de saúde
universal. Alguns serviços continuaram sendo prestados no âmbito do sistema baseado na lógica do seguro social. Em outros, as contribuições foram mantidas e continuaram a responder por uma parcela, ainda que reduzida, do financiamento do novo sistema.
A despeito dos esforços empreendidos nas últimas décadas, os serviços oferecidos ficaram muitas vezes aquém daqueles pretendidos. Isso se deve, em grande medida, aos investimentos insuficientes, sobretudo em equipamentos, medicamentos, infraestrutura e profissionais. A baixa qualidade dos serviços de saúde oferecidos direta ou indiretamente pelo setor público induz aque- les que podem recorrer aos serviços oferecidos pelo setor privado a fazê-lo. Assim, muitos adqui- rem planos de saúde no mercado ou pagam diretamente pelos serviços utilizados em caso de ne- cessidade. Nesse caso, ao contrário do que se poderia esperar, esses arranjos acabam por reforçar as diferenças existentes no interior da sociedade, com uma parcela capaz de recorrer ao mercado e, portanto, a serviços de saúde de alta qualidade, e outra dependente do Estado e, assim, de ser- viços, por vezes, de menor qualidade relativa (Ferrera, 1996; Petmesidou e Guillen, 2008).
Já a educação não é capaz de funcionar como um instrumento de mobilidade social. Os investimentos insuficientes impedem que ela se torne um mecanismo capaz de assegurar a cada um o desenvolvimento de suas capacidades. Formalmente, esses países asseguram educação bási- ca pública, universal e gratuita financiada por meio de impostos. Entretanto, a qualidade do ensi- no público faz com que aqueles que podem arcar com os seus custos recorram ao ensino privado. Nesse caso, prevalecem as instituições religiosas (Hega e Hokenmaier, 2002; Busemeyer e Niko- lai, 2010; West e Nikolai, 2013).
Embora varie de acordo com o país, o grau de fragmentação do ensino secundário tende a ser menor do que no caso dos modelos continental e escandinavo. Na realidade, o ensino técnico cresceu em importância nesses países apenas recentemente. Em relação aos demais modelos, uma proporção reduzida da sociedade conclui o ensino secundário e uma proporção ainda menor con- clui o ensino terciário. Embora as mensalidades nas instituições privadas e, principalmente, nas instituições públicas sejam reduzidas, o sistema de auxílio financeiro público aos estudantes é pouco sofisticado. Como consequência dessas características, existe nos países mediterrâneos uma escassez relativa de indivíduos de elevada qualificação e experiência, comparativamente aos demais regimes analisados. Evidentemente, isso acaba por determinar as suas possibilidades futu- ras e, mais especificamente, a sua posição na sociedade, em geral, e no mercado de trabalho, em particular.
O mercado de trabalho no modelo mediterrâneo é caracterizado por problemas importan- tes. Frequentemente, não existem mecanismos institucionalizados de estímulo ao nível de empre-
go, por meio de medidas de incentivo à oferta e à demanda por trabalho. E a regulamentação das condições de trabalho varia de acordo com a ocupação. Dessa forma, para os que estão trabalhan- do, existem ocupações que contam com elevada proteção, de elevada estabilidade e salários ele- vados, e outras que contam baixa proteção, de baixa estabilidade e salários reduzidos. Algumas ocupações não contam com proteção alguma. De fato, uma parcela expressiva da sociedade traba- lha na economia informal e, portanto, está ao largo de qualquer mecanismo de regulamentação das condições de trabalho. Esse é o caso, principalmente, daqueles de menor qualificação e, em especial, das mulheres, dos jovens e dos idosos (Ferrera, 1996; Moreno, 2001).
Para os que não estão trabalhando, esses países recorreram à estratégia de redução da ofer- ta de trabalho, sobretudo por meio da flexibilização das regras das aposentadorias. Tal como no caso do modelo continental, entretanto, essa estratégia aumentou consideravelmente as despesas do sistema, sem implicar um aumento das receitas. Por essa razão, recorreu-se cada vez mais fre- quentemente ao estímulo aos empregos atípicos, ou seja, aos empregos temporários e em tempo parcial, por exemplo (Karamessini, 2007; 2008).
É evidente, portanto, que não há, no modelo mediterrâneo de Estado de Bem-Estar Social, ações contundes capazes de viabilizar a transformação da estrutura social. A despeito de avanços, ele tende a reforçar as diferenças entre os segmentos mais e menos afortunados da sociedade. O corporativismo é também ali presente, de modo que o status de cada um é determinado de acordo com a sua função na sociedade. Muitos dos mecanismos de proteção social reforçam tradicionais privilégios, ao invés de eliminá-los. Aqueles que poderiam contrarrestar essa tendência, porque concebidos e implementados com o objetivo de assegurar maior igualdade entre os indivíduos, não são capazes de fazê-lo em função da escassez de recursos e, consequentemente, dos reduzi- dos investimentos. Na verdade, eles acabam por agravar ainda mais as assimetrias que existem no interior da sociedade, na medida em que enquanto alguns permanecem dependentes do Estado, outros são capazes de buscar alternativas no mercado.
Além disso, deve-se observar que os países desses regimes apresentam diferenças regio- nais muito pronunciadas do ponto de vista econômico e social. Isso é particularmente evidente nos casos de Itália e Espanha, mas também pode ser verificado nos casos de Portugal e Grécia. Tendo-se em vista essas diferenças, muitos desses países optaram por uma estratégia de descen- tralização da administração do sistema de proteção social. Embora a descentralização seja um
mecanismo para lidar com as necessidades específicas de cada região, deve-se recordar que essa estratégia nem sempre é eficaz, em função do fato de que aquelas regiões com mais problemas são justamente aquelas que possuem as menores condições de atendê-los, do ponto de vista técni- co e financeiro. Nesse caso, no que se refere ao valor dos benefícios em dinheiro e a qualidade dos serviços em espécie, os mecanismos mais sofisticados surgem nas regiões mais ricas, ao pas- so que os mecanismos menos sofisticados surgem nas regiões mais pobres, reforçando as assime- trias existentes.
O modelo mediterrâneo também é caracterizado pelo papel central assumido pela família como mecanismo de provisão de bem-estar social e não apenas de transmissão de valores, por exemplo. A responsabilidade da família pelo atendimento das necessidades de seus membros é um dever reconhecido pela sociedade e condenado por ela quando não cumprido. Mesmo que os membros de uma mesma família não residam no mesmo estabelecimento, os laços de solidarie- dade entre eles são mais fortes do que em qualquer outro modelo de Estado de Bem-Estar Social. Eles compartilham recursos e ajudam-se mutuamente com maior frequência e intensidade. Na realidade, esses laços não contemplam apenas a família nuclear, mas também a família estendida, compreendendo três, às vezes, quatro gerações. Na prática, a família surge como uma “câmara de compensação” social, nos termos de Ferrera (1995), na medida em que a ela cabe acomodar o impacto não absorvido pelo mercado e pelo Estado, ambos, em geral, pouco capazes de assegurar a todos a possibilidade de atender as suas necessidades fundamentais (Trifiletti, 1999; Naldini, 2003).
Prevalece nesses países, então, o modelo de família tradicional, baseado na divisão de ta- refas entre os seus membros. Tal como no regime continental, espera-se que as mulheres, os jo- vens e os idosos dependam dos rendimentos e dos benefícios sociais do homem-provedor. Na prática, entretanto, nem todos os homens são capazes de assegurar rendimentos elevados e está- veis, bem como benefícios sociais generosos, capazes de atender as necessidades de toda família, em função da elevada fragmentação existente no âmbito do mercado de trabalho e do sistema de proteção social. Nesse caso, também esses grupos são obrigados a ingressar no mercado de traba- lho, fazendo-o, em geral, em condições bastante precárias99.
Por essa razão, frequentemente, aqueles que podem escolher optam por deixar seus países em busca de melhores condições de emprego no exterior, sobretudo nos países dos modelos con- tinental e escandinavo, mas também nos países do regime anglo-saxão. Muitas vezes, o envio de recursos pelos familiares no exterior constitui uma fonte de rendimento importante para aqueles que permanecem no país. Há de se fazer aqui uma observação importante, entretanto. Embora uma parcela expressiva dos emigrantes seja composta por trabalhadores de baixa qualificação, que trabalham em setores mais tradicionais e menos sofisticados nos países de destino, é cada vez mais frequente trabalhadores de maior qualificação deixarem os seus países atraídos por melhores perspectivas de desenvolvimento no exterior, onde trabalham em setores mais modernos e mais sofisticados, com melhores remuneração e condições de trabalho. Isso contribui decisivamente para a redução da já bastante baixa disponibilidade de força de trabalho qualificada nesses países (Castles e Schierup, 2010).
Os benefícios destinados às famílias são ainda menos desenvolvidos que nos países conti- nentais, onde, como visto, o familismo é também uma característica importante. As prestações familiares universais, quando existem, são modestas. As licenças parentais são restritas, no que se refere à sua extensão e à sua capacidade de assegurar a manutenção dos rendimentos. Os serviços profissionais de cuidado também são pouco desenvolvidos. Como visto, essa é uma responsabili- dade dos membros da família, em geral, e das mulheres, em particular. É bem verdade que, tal como no modelo continental, uma maior atenção tem sido atribuída a esses serviços mais recen- temente, sobretudo no que se refere aos serviços profissionais de cuidado de crianças. Entretanto, eles permanecem aquém da demanda crescente, decorrente, em grande medida, da necessidade da participação das mulheres no mercado de trabalho para complementar os rendimentos da família (Flaquer, 2000).
Não há dúvidas de que a religião, em geral, e o catolicismo, em particular, exerceu um impacto importante na configuração dos sistemas de proteção social da Itália e, principalmente, da Espanha e de Portugal. Nesses países, as relações entre a Igreja e o Estado ocorriam direta- mente, e não por intermédio dos partidos políticos, como no caso dos países continentais. Na rea-
se refere não apenas às prestações familiares, mas também às licenças parentais e, principalmente, os serviços de cuidado profissional. Por essa razão, elas são, por vezes, conhecidas como “supermulheres mediterrâneas”. Essa característica, deve-se observar, é compartilhada por mulheres de grupos sociais diferentes, ou seja, ela não é uma característica exclusiva dos segmentos mais favorecidos ou menos favorecidos, ainda que a tarefa seja menos árdua no primeiro do que no segundo caso (Moreno, 2002).
lidade, essas relações sempre foram bastante estreitas, tendo a Igreja, frequentemente, a palavra final na determinação do perfil de intervenção do Estado sobre a realidade. Como visto, tal como prevê o princípio da subsidiariedade, o Estado não deve suplantar o papel daqueles que são mais próximos da realidade de cada indivíduo, a começar pela família e pelo grupo social a que ele pertence. Daí a importância do familismo e do corporativismo nesses países e que, como visto, também estavam presentes no modelo continental (Kersbergen, 1995; Kersbergen e Manow, 2009).
O impacto direto da Igreja Ortodoxa sobre a configuração do sistema de proteção social da Grécia parece ter sido mais modesto. Não porque as relações entre a Igreja e o Estado fossem ali menos estreitas que aquelas que se verificavam nos países ibéricos – de fato, não eram –, mas porque ela parece ter sido mais cautelosa em opinar sobre o perfil das políticas públicas em rela- ção às questões sociais. Na prática, embora não possua uma doutrina em relação a essas questões nos moldes da célebre Rerum Novarum de Leão XIII, a Igreja Ortodoxa compartilha de muitos dos ensinamentos da Igreja Católica no que se refere à inegociabilidade da proteção da dignidade da pessoa humana, no valor da família e na importância da caridade em relação aos mais sofridos e marginalizados (Petmesidou e Polyzoidis, 2013).
Seja como for, as características do modelo mediterrâneo de Estado de Bem-Estar Social implicam que uma parcela expressiva da sociedade se encontre em situação de vulnerabilidade. Nesse contexto, o papel dos mecanismos de assistência privada é expressivo em função do baixo grau de desenvolvimento dos mecanismos de assistência pública. Normalmente, não existe um sistema geral, mas, sim, um sistema altamente fragmentado, de modo que ele se restringe a gru-