O perfil dos Estados de Bem-Estar Social dos países continentais, por sua vez, reflete o reconhecimento de que o mercado não é capaz de assegurar o bem-estar social. Frente ao risco que isso representa para a manutenção da ordem vigente, entende-se que o Estado deve assumir um papel mais contundente nos processos de produção e distribuição da riqueza. Dessa forma,
esses países permaneceram fiéis à essência dos arranjos concebidos e implementados a partir da segunda metade do século XIX e cuja origem remonta à Alemanha de Bismarck. No contexto de unificação, industrialização e urbanização do país, o Estado passou a intermediar as relações en- tre os novos trabalhadores e capitalistas. O resultado foi um novo modelo de sistema de proteção social em que o Estado não mais se limita ao atendimento das necessidades fundamentais daque- les que não têm como sobreviver por seus próprios meios, como nos arranjos inspirados nas Leis dos Pobres britânicas de 1834, mas afeta, de uma forma ou de outra, todos os segmentos da soci- edade. O novo modelo de sistema de proteção social foi rapidamente reproduzido nos demais países da Europa Ocidental, tornando-se, até hoje, o modelo dominante nessa região (Flora e Heidelheimmer, 1981).
Nesse contexto, a lógica que prevalece no âmbito do modelo continental de Estado de Bem-Estar Social é a do “seguro social”. O caráter “social”, e não privado, desse modelo está relacionado ao fato de que a proteção dos indivíduos ao longo da vida é oferecida fora do merca- do, ou, ao menos, independentemente de sua lógica de funcionamento. Entretanto, tal como no caso do seguro privado, o seguro social baseia-se no princípio de que apenas possuem acesso à proteção contra aquilo que restringe a capacidade dos indivíduos de atender as suas necessidades fundamentais aqueles que podem pagar por ela.
Em arranjos baseados na lógica do seguro social, empregados e empregadores contribuem para fundos sem fins lucrativos em troca de assistência em caso de necessidade. Essas contribui- ções não são consideradas equivalentes a um prêmio, mas a um imposto pago obrigatoriamente por ambas as partes e que é deduzido de seus rendimentos. Trabalhadores autônomos, isto é, que exercem a suas atividades sem vínculo empregatício, também podem ser contemplados pelo se- guro social. Nesse caso, entretanto, a responsabilidade pelo pagamento das contribuições aos fundos não é compartilhada, o que significa que esses trabalhadores devem arcar integralmente com o seu custo, deduzindo-o do seu rendimento (Palier, 2010; Kerstenetsky, 2012)78.
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Desde logo, deve-se observar que trabalhadores autônomos não são equivalentes a trabalhadores liberais. Os traba- lhadores autônomos são todos aqueles que trabalham por conta própria, sendo que a prestação de serviços é de forma eventual e não habitual. Embora os profissionais liberais possam atuar como trabalhadores autônomos em função da natureza de suas atividades, eles também podem exercê-las a partir da constituição de um vínculo empregatício. Nesse caso, ele se subordina ao empregador e dele se torna dependente, recebendo, como remuneração, um salário. E, nessa condição, também eles passam a compartilhar com os empregadores a responsabilidade pelas contribuições
O financiamento do seguro social pode se basear no chamado “mecanismo de repartição simples" (isto é, unfunded) ou ainda no “mecanismo de capitalização” (ou seja, funded), ainda que o primeiro mecanismo tenda a prevalecer sobre o segundo, ao contrário do que ocorre no caso do seguro privado. No mecanismo de repartição simples (também conhecido como pay-as-
you-go), as receitas obtidas pelo pagamento das contribuições são utilizadas para o pagamento
das despesas que ocorrem no mesmo período. Assim, os indivíduos pagam por aqueles que preci- sam hoje porque esperam que estes paguem por eles quando eles precisarem no futuro. A condi- ção de equilíbrio nesse mecanismo, portanto, é que as receitas correntes sejam pelo menos iguais às despesas correntes. Já no mecanismo de capitalização, as receitas obtidas pelas contribuições são acumuladas em nome do contribuinte, de modo que elas deverão estar disponíveis a ele quando necessário. Assim, os indivíduos pagam para si mesmos, e não para os outros. A condição de equilíbrio nesse regime, portanto, é que as receitas recebidas e investidas em nome do contri- buinte no passado sejam pelo menos iguais às despesas com esse mesmo contribuinte no presen- te. Em ambos os casos, o ajuste dos fundos em caso de desequilíbrio pode se dar tanto do lado das contribuições, elevando-as, como do lado dos benefícios, reduzindo-os, ainda que a primeira estratégia tenda a prevalecer sobre a segunda.
Tal como no caso do seguro privado, a lógica do seguro social se reflete no âmbito da previdência, vale dizer, nos mecanismos de proteção frente à interrupção temporária ou perma- nente da capacidade dos indivíduos de obter um rendimento por meio do trabalho. Nesse caso, o valor das contribuições e o valor dos benefícios são proporcionais aos rendimentos dos indiví- duos79. Além disso, as contribuições e os benefícios são ajustados de modo a assegurar uma taxa de recomposição dos rendimentos perdidos bastante elevada. O objetivo, com isso, é assegurar a preservação do padrão de vida alcançado mesmo em circunstâncias adversas (Palier e Martin, 2008; Palier, 2010).
A lógica do seguro social também se reflete no âmbito da saúde. Nesse caso, os indiví- duos obtêm o pagamento de parte ou da totalidade dos serviços de saúde utilizados mediante con- tribuição aos fundos. Frequentemente, os usuários arcam com a totalidade dos custos e depois são reembolsados por esses fundos. Além disso, as contribuições independem das características do segurado. Os serviços de diagnóstico, tratamento e reabilitação podem ser prestados pelo setor
79 Na prática, isso significa que os que recebem mais, pagam mais, mas também recebem mais, ao passo que aqueles
público ou pelo setor privado, por profissionais com diferentes graus de especialização, dentro e fora dos hospitais, a serviço dos fundos. Como no caso do modelo liberal, o Estado é o responsá- vel pela saúde pública, de modo que os serviços de prevenção continuam a ser oferecidos funda- mentalmente por meio do setor público (OECD, 1985; Blank e Burau, 2007; Freeman e Rothgang, 2010; Moran, 2000).
Característica importante do modelo continental de Estado de Bem-Estar Social, não exis- te um único sistema que incorpore indistintamente todos os indivíduos contribuintes. As contri- buições e os benefícios variam de acordo com a ocupação de cada um80. Mais especificamente, cada ocupação possui o seu próprio sistema e há pouca ou nenhuma integração entre eles. Cada sistema, por sua vez, é administrado pelos representantes dos próprios contribuintes, ou seja, pe- los representantes dos empregados e dos empregadores – os chamados “parceiros sociais”. Embo- ra, em geral, o Estado também participe da administração desses sistemas, subsidiando-os, inclu- sive, ele é, sobretudo, coadjuvante e não protagonista desse processo. Nesse caso, a sua principal função é tornar a participação dos indivíduos nesses arranjos compulsória (Palier e Martin, 2008).
Isso explicita, portanto, o forte caráter “corporativo” do modelo continental. De fato, a ocupação determina a identidade do indivíduo perante o resto da sociedade. A sociedade é dividi- da em grupos e esses grupos possuem uma hierarquia entre si. O sistema de proteção social é concebido de forma a preservar essa hierarquia e, consequentemente, as diferenças de status. Ele certamente implica um grau mais elevado de socialização dos riscos. Entretanto, o atendimento das necessidades individuais fundamentais é uma responsabilidade do grupo a que ele pertence, e não da sociedade como um todo. Dessa forma, a solidariedade que existe nesse modelo é antes horizontal, isto é, entre os indivíduos que exercem a mesma função social, do que vertical, ou seja, entre os indivíduos que exercem funções sociais diferentes81 (Esping-Andersen, 1990, 1999).
80 Em geral, cada fundo é responsável pelo pagamento de benefícios relacionados à idade, invalidez, doença e aci-
dente, bem como pelo pagamento dos serviços de saúde, aos indivíduos de uma mesma ocupação. A exceção cabe aos benefícios relacionados ao desemprego. Nesse caso, em geral, um único fundo é responsável pelo seu pagamen- to.
81 Em geral, o sistema é mais sofisticado para os que possuem vínculo empregatício, do que para os autônomos; para
os que trabalham na indústria, do que os que trabalham nos serviços ou na agricultura; para os que trabalham nos setores protagonistas, do que para os que trabalham nos setores coadjuvantes; e para os que trabalham no setor públi-
Isso significa que não há, no modelo continental de Estados de Bem-Estar Social, uma preocupação em reduzir as desigualdades existentes na sociedade. Embora se busque assegurar condições de vida adequadas a todos, a posição relativa dos indivíduos e de seus descendentes na sociedade deve permanecer essencialmente a mesma ao longo do tempo. Considerando-se a ana- logia de T. H. Marshall (1950), é como se todo o edifício social permanecesse essencialmente o mesmo, ainda que todos os andares fossem aprimorados. Dessa forma, por meio de suas políticas, esses arranjos acabam por preservar a ordem vigente, ou seja, o status quo. Daí o seu forte caráter “conservador” (Arts e Gelissen, 2002)82
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O caráter corporativo e conservador do modelo continental reflete-se também no âmbito da educação. Enquanto no modelo anglo-saxão a educação é enfatizada em relação às demais formas de provisão de bem-estar social, no modelo continental todas essas formas são enfatizadas em relação à educação como forma de proteger os indivíduos contra os riscos que podem afetá- los ao longo da vida. Em outras palavras, ela não é considerada uma alternativa legítima às outras ações do Estado destinadas a proteger os indivíduos contra aquilo que pode limitar a sua capaci- dade de atender as suas necessidades fundamentais. A sua ambição é, na realidade, considera- velmente mais modesta.
Na prática, a função da educação no modelo continental é determinar a posição do indiví- duo na estrutura social. O perfil dos sistemas educacionais é funcional a esse propósito. Nesse contexto, a educação básica (ensinos primário e secundário) é bastante desenvolvida. O setor pri- vado desempenha um papel importante, sobretudo as instituições religiosas, de confissão católica e protestante, que recebem subsídios, por vezes, bastante elevados do Estado, em troca da adoção das diretrizes de ensino estabelecidas por ele no âmbito nacional. Entretanto, o setor público ain- da é preponderante. O ensino é universal e gratuito, sendo financiado por meio de impostos (Bu- semeyer e Nikolai, 2010; West e Nikolai, 2013).
82 O caráter corporativo e conservador do modelo continental é, na realidade, anterior a ele. Arranjos semelhantes já
haviam sido criados pelos próprios empregados desde o início do processo de industrialização na Europa Ocidental. Inspirados no funcionamento das guildas medievais, que asseguravam alguma proteção aos membros de uma mesma corporação de ofício, as sociedades de apoio mútuo e suas variantes nacionais, eram associações criadas por indiví- duos pertencentes à mesma profissão, e que destinavam uma parte de seus rendimentos a um fundo comum em troca de auxílio em caso de necessidade. Os empregadores frequentemente enxergavam de forma favorável essas associa- ções. E começaram a apoiá-las. Pois, embora elas constituíssem uma forma de organização dos empregados, elas poderiam ser também funcionais. A proteção dos empregados, afinal, assegurava melhores resultados em termos de produção a um custo bastante compensador.
A principal característica dos sistemas educacionais do regime continental, entretanto, é o seu grau de fragmentação a partir do ensino secundário. Nesse momento, os estudantes são dire- cionados para diferentes alternativas de acordo com as suas aptidões e recebem instrução com o intuito de desenvolvê-las. Em geral, uma parcela expressiva dos estudantes é direcionada para o ensino técnico, o qual assegura as qualificações básicas necessárias para o exercício de uma pro- fissão regulamentada83. O ensino técnico é particularmente importante no caso dos países germâ- nicos, onde se verifica uma relação estreita entre as escolas e as empresas, a qual não é tão fre- quente nos demais países da região (Hega e Hokenmaier, 2002; Allmendiger e Leibfried, 2003).
Dessa forma, uma parcela expressiva dos jovens nesse modelo ingressa no mercado de trabalho imediatamente após a conclusão do ensino secundário. Entretanto, deve-se observar que, em função das características dessa modalidade de ensino nesses países, os indivíduos que não prosseguiram seus estudos e ingressaram no ensino terciário possuem, ainda assim, melhores perspectivas de encontrar uma boa ocupação e alcançar um elevado status social no regime con- tinental em relação àqueles na mesma condição no regime liberal84.
Para os que optarem por prosseguir os estudos e ingressar no ensino terciário, o ensino em instituições privadas e, principalmente, em instituições públicas, pressupõe baixas mensalidades relativamente àquelas cobradas nos países do modelo anglo-saxão. Embora esse constitua um fator de estímulo, o apoio financeiro aos estudantes, na forma de bolsas e empréstimos, é bastante modesto nesse modelo. Em geral, os mecanismos existentes para isso são menos sofisticados, sendo que as bolsas tendem a prevalecer sobre os empréstimos, que, muitas vezes, não estão se- quer disponíveis. O reduzido grau de sofisticação dos mecanismos de apoio financeiro aos estu- dantes fundamenta-se no entendimento de que eles possam contar com outras formas de provisão durante os estudos, a começar pela família (Pechar e Andres, 2011; Willemse e Beer, 2012).
83 Muitas vezes, o ensino teórico é conciliado com o ensino prático, situação na qual se estabelece uma relação entre
mestres e aprendizes com sinergias altamente produtivas.
84 O sistema de ensino alemão é bastante representativo nesse sentido. Ao concluir o ensino primário, os jovens op-
tam por uma entre três alternativas de ensino secundário, cada uma baseada em um perfil individual diferente. O
Gymnasium destina-se aos alunos de perfil teórico, direcionando-os para o ensino acadêmico, ao passo que a Haup- tschule destina-se aos alunos de perfil prático, direcionando-os para o ensino técnico. Este, por sua vez, tem como
principal características a formação dual (Duale Ausbildung), que permite aos alunos aprenderem não apenas nas escolas, mas também nas empresas. Há entre o Gymnasium e a Hauptschule a chamada Realschule, destinada aos alunos com um perfil intermediário em relação àqueles que são direcionados diretamente para o ensino acadêmico, de um lado, e para o ensino técnico, de outro. Em geral, chegam ao ensino terciário principalmente aqueles que
De fato, a família possui nesses arranjos um importante papel a cumprir. Nesse modelo, o homem é concebido como sendo a principal fonte de renda da família (trata-se, portanto, do “mo- delo homem-provedor” ou male breadwinner). Espera-se que os seus rendimentos e os benefícios a que ele tem direito no âmbito do sistema de seguro social sejam suficientes para atender as suas necessidades e as necessidades de sua família. Nesse caso, para que uma parcela expressiva da população estivesse protegida, seria necessário que todos os homens estivessem protegidos em função da sua ocupação e que a família tradicional fosse estável. Isso significa, portanto, que se o homem não for capaz de encontrar uma ocupação e, assim, de ter acesso a um rendimento e aos benefícios no âmbito do sistema de seguro social, e/ou se as famílias forem compostas apenas por mães solteiras ou divorciadas, tem-se que, inevitavelmente, uma parcela expressiva da sociedade permanecerá desprotegida.
Assim sendo, a família tradicional surge como uma importante forma de provisão de bem- estar social no modelo continental. Esse modelo familiar, por sua vez, está baseado na rígida di- visão de tarefas entre o homem e a mulher. Nesse caso, ao homem cabe participar do mercado de trabalho e, assim, assegurar o sustento de si mesmo e de seus dependentes, raramente ocupando- se das tarefas domésticas. Já à mulher cabe ocupar-se das tarefas domésticas, raramente partici- pando do mercado de trabalho. E aqui surge, portanto, uma assimetria entre os gêneros. As mu- lheres não recebem um rendimento nem são elegíveis ao sistema de seguro social nas mesmas condições que os homens. Elas o fazem sobretudo na condição de esposas e mães. Com isso, não lhes é assegurada a possibilidade de prover cuidado de si mesmas de forma autônoma (Orloff, 1993, 1996; Lewis, 1997).
Nesse contexto, os benefícios destinados às famílias no modelo continental visam preser- var o modelo da família tradicional. Prevalecem as prestações familiares, universais e financiadas por meio de impostos. Em geral, essas prestações variam de acordo com a composição da família. O objetivo, com isso, é assegurar uma assistência ao cuidado doméstico das crianças e dos ido- sos, ainda que, em geral, esses benefícios sejam modestos. A despeito da existência de exce- ções85, outros benefícios que colocariam em risco a divisão tradicional de tarefas entre homens e
85 A exceção cabe à França e, em menor medida, à Bélgica. Ainda que partilhem das demais características dos sis-
temas de proteção social do modelo continental, esses países avançaram consideravelmente no desenvolvimento dos benefícios destinados às famílias, sobretudo no que se refere aos serviços de cuidado, de crianças e idosos. Sobre a especificidade francesa e belga, ver, por exemplo, Kersbergen e Manow (2009).
mulheres no interior da família, ou seja, que poderiam estimular uma maior participação da mu- lher no mercado de trabalho e/ou uma maior participação do homem nas tarefas domésticas, são pouco desenvolvidos nos países que compõem esse modelo. Esse é o caso, por exemplo, das li- cenças parentais e, principalmente, dos serviços de cuidado profissional de crianças e idosos (Sa- raceno, 2011; Sainsbury, 1996, 2000).
Além disso, existem diversos outros mecanismos nesse modelo que, na prática, acabam por penalizar as famílias que se afastam de alguma forma do modelo homem-provedor. O princi- pal dele está relacionado à forma do sistema tributário, em geral, e dos impostos sobre os rendi- mentos, em particular. De fato, tradicionalmente, os impostos incidem sobre o homem e a mulher conjuntamente, ao invés de individualmente, ou seja, eles assumem a família, e não o indivíduo, como unidade de referência. E o valor devido é passível de deduções para compensar as obriga- ções familiares. A questão é que essas deduções tributárias normalmente variam de acordo com a ocupação dos membros da família, de modo que elas tendem a ser menores em famílias em que homens e mulheres estão empregados e maiores em famílias em que as mulheres estão fora do mercado de trabalho.
As características do modelo continental e, em especial, o familismo e o corporativismo, refletem, em grande medida, a influência da religião sobre o perfil dos Estados de Bem-Estar Social dos países que o compõem. Nesse contexto, deve-se observar que o desenvolvimento do sistema de proteção social desses países foi levado a cabo, em geral, enquanto os partidos demo- cratas-cristãos conduziam o Estado. A importância dos partidos de base confessional nos países continentais é, certamente, uma particularidade desses países relativamente ao resto da Europa Ocidental. A concepção desses partidos a respeito das questões sociais, por sua vez, foi, em gran- de medida, influenciada pela “doutrina social católica”e, mais especificamente, pelo “princípio da subsidiariedade”, segundo o qual a assistência aos indivíduos cabe, antes de tudo, àqueles mais próximos à sua realidade. Apenas na incapacidade destes arcarem com as suas necessidades fun- damentais é que o Estado deve intervir86 (Kersbergen, 1995; Kersbergen e Manow, 2009).
86 Os fundamentos da doutrina social católica foram estabelecidos pela encíclica Rerum Novarum, escrita pelo Papa
Leão XIII. A encíclica foi publicada em 1891, em pleno processo de urbanização e industrialização e, com ele, o surgimento de uma multidão de trabalhadores que viviam em condições degradantes dentro e fora das fábricas. Pre- valece, nela, o entendimento de que a superação dessa situação depende de uma mudança de princípios e valores, a
A reticência católica em relação à expansão da ação do Estado não é um consenso entre os protestantes. De fato, deve-se observar que estes se dividem em diferentes vertentes. Em geral, os protestantes de inspiração luterana não veem com reticência uma maior participação do Estado na