Le processus de la décentralisation au Maroc

Pour le Maroc, la décentralisation est un système d’organisation dans lequel l’Etat transfère des compétences au profit de collectivités locales élues, dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière (Il s’agit, selon la Constitution111

, de la région, de la préfecture, de la province et de la commune).

Cependant, la décentralisation se caractérise, en même temps, par l’existence d’un pouvoir de contrôle des autorités supérieures sur les institutions décentralisées dit de tutelle. Il y a une tutelle sur les personnes et une tutelle sur les actes ¹¹²».

2.1. Le découpage étatique et le découpage communal au Maroc

- Par découpage étatique, on entend la création de préfectures ou provinces et de leurs subdivisions hiérarchiques au sein de l’Etat : cercles, arrondissements et caïdats.

- Par découpage communal on entend la création (ou la fusion) de communes ou municipalités.

- Dans cet esprit, on entend par découpage régional la création (ou la fusion) de régions.

Pour simplifier la distinction entre ces notions, on dira que le découpage étatique se rapporte à la déconcentration alors que le découpage communal se rapporte à la décentralisation. L’organisation administrative de l’Etat au Maroc est formée de deux niveaux d'administration territoriale ¹¹³:

▪ 16 régions économiques

▪ 9 Wilaya (Grand Casablanca, Rabat-Salé, Agadir, Fès, Meknès, Tétouan/Tanger, Oujda, Laâyoune et Marrakech).

Les Wilaya sont subdivisées en préfectures, provinces et communes (urbaines et rurales). Un plan communal et un découpage régional révisés sont actuellement à l'étude.

Par ailleurs, le Maroc actuel compte¹¹⁴ : 16 Régions, 13 Préfectures, 62 Provinces, 221 Communes urbaines et 1282 Communes rurales : soit un total de 1503 communes (2010).

111 - Voir Texte de la Constitution 2011- Royaume du Maroc, <http://www.sgg.gov.ma/constitution_2011_Fr.pdf>

112 - Badr, « Evolution de la décentralisation au Maroc », 2008,[en ligne, consulté le 13 mars 2013] , disponible sur :<http://www.jeunesdumaroc.com/3059-Evolution-de-la-decentralisation.html>

113 - Administration territoriale au Maroc -

Source : <http://www.cncd.fr/frontoffice/article.asp?aid=602&menuid=614&lv=3>

114 - Sources : <https://711f6f41-a-62cb3a1a-s sites.googlegroups.com/site/collectivitesaumaroc/catgorie-des-collectivits-locales/

80

Le premier article de la Constitution du Maroc précise que l’organisation territoriale du Royaume du Maroc est décentralisée et fondée sur une régionalisation avancée. L’article 135 de la Constitution établit que les régions, les préfectures, les provinces et les communes sont des collectivités territoriales. Elles constituent des personnes morales de droit public, et gèrent démocratiquement leurs affaires selon ce même article.

Initiée dès les années qui ont suivi l’indépendance, la décentralisation au Maroc fait référence à 3 échelons définis par la loi n°47-96 de 1997, relative à l’organisation de la région :

- les régions ;

- les préfectures (zones plutôt urbaines) et les provinces (zones plutôt rurales) ; - les communes (urbaines ou rurales).

▪ Les catégorie des Collectivités Locales marocaine(2010)

Sources :

https://711f6f41-a-62cb3a1a-s-sites.googlegroups.com/site/collectivitesaumaroc/catgorie-des-collectivits-locales/ Tableau n° 1-a

81

▪ La répartition par régions du nombre des Collectivités Locales marocaines (2010)

Tableau n°1- b

Sources :<https://711f6f41-a-62cb3a1a-s

sites.googlegroups.com/site/collectivitesaumaroc/catgorie-des-collectivits-locales/> Régions Préfectures et Provinces Communes Urbaines Communes Rurales Total Communes Rabat-Salé-Zemmour-Zaer 4 13 38 51 Grand Casablanca 4 10 8 18 Souss-Mass-Drâa 9 26 210 236 Taza-Al Hoceima-Taounate 4 15 118 133 Tadla-Azilal 3 9 73 82 Fès-Boulmane 4 12 48 60 Guelmim-Es-Semara 5 11 49 60 Gharb Chrarda-BniHsen 3 11 63 74 Laâyoune-Boujdour-Sakia El Hamra 3 4 10 14 Marrakech-Tensift-Al Haouz 6 18 197 215 Meknès-Tafilalet 6 23 109 132 Oued-Ed Dahab-Lagouira 2 2 11 13 Oriental 7 27 87 114 Doukkala-Abda 4 10 78 88 Chaouia-Ourdigha 4 19 95 114 Tanger-Tétouan 7 11 88 99 Total 75 221 1282 1503

▪ L’évolution du nombre de Communes au Maroc

Tableau n° 2

Sources :

<https://711f6f41-a-62cb3a1a-s-sites.googlegroups.com/site/collectivitesaumaroc/catgorie-des-collectivits-locales/>

_________________________________________________________________________ _______

Années Commues Urbaines Communes Rurales Total Communes

1959 66 735 801 1984 99 760 859 1992 247 1297 1544 1997 249 1298 1547 2003 199 1298 1497 2006 199 1298 1497 2009 221 1282 1503

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En général, la coopération décentralisée a suivi les lois de la décentralisation qui ont reconnu aux différents niveaux¹¹⁵ de collectivités locales le droit à entreprendre des actions de coopération qui donnent lieu à des conventions avec des collectivités locales de pays étrangers.

Complétant les différentes coopérations bilatérales interétatiques entre le Maroc et la France, le parcours de la coopération décentralisée s’est trouvé lié aux étapes du processus de la décentralisation dans les deux pays :

« La coopération décentralisée est inscrite dans le contexte historique du mouvement général de décentralisation en France et dans le monde, qui constitue, pour une partie des pays en voie de développement, un effet différé de la décolonisation ¹¹⁶»

Au Maroc, de même qu’en France, avec une décennie de décalage, la coopération décentralisée franco-marocaine a donc trouvé son fondement politico-juridique dans les lois qui ont jalonné le processus de décentralisation depuis les années soixante certes, mais surtout depuis 2002.

C’est à partir de cette année que le législateur a reconnu aux collectivités locales marocaines le droit à pouvoir s’engager dans la coopération internationale, sous la tutelle du Ministère de l’intérieur.

Toujours est-il que c’est à compter de 2002 que progressivement on peut évoquer « une certaine approche marocaine de la coopération décentralisée » fondée sur les principes généraux de la coopération internationale des collectivités locales mais aussi prenant en compte les « spécificités de l’Etat marocain ».

En vue de renforcer et de consolider les bases juridiques de la décentralisation au Maroc (dans ses trois niveaux : les Communes, les Préfectures et Provinces et les Régions), ces principes sont formulés par le législateur marocain dans les nouveaux textes entrés en vigueur à compter d’octobre 2002 :

- La loi 78.00 portant Charte communale promulguée par Dahir¹¹⁷ n° 1-02-297 du 25 rejeb 1423 (3 octobre 2002) (B.O. du 21 novembre 2002)¹¹⁸,

115

- Au Maroc : Communes (rurales et urbaines), Provinces, Préfectures et Régions ; en France : Communes, Départements (ou Conseil général)et Régions ou (Conseil régional).

116 - Laye Pierre, 2009, « La coopération décentralisée des collectivités territoriales », Du jumelage à la coopération décentralisée, p.19, Collection Dossier d’Experts, territorial-Editions 2009 ;

117

83

- La loi 79.00 portant Charte préfectorale et provinciale promulguée par Dahir n° 1-02-269 du 25 rejeb 1423 (3 octobre 2002),

- La loi n° 47-96 relative à l'organisation de la région promulguée par Dahir n°1-97-84 du 23 kaada 1417 (2 avril 1997), , telle qu’elle a été complétée par le Dahir n°1-03-308 du 7 Kaada 1424 (31 décembre 2003),

Les collectivités locales marocaines ont, depuis les années 60 et plus particulièrement depuis la promulgation de la Charte communale de 1976, développé leurs relations internationales par la conclusion de jumelages et de conventions de coopération et d’échange avec différents partenaires étrangers. Actif dans le mouvement des jumelages, le Maroc a conclu son premier jumelage entre Fès et Florence (Italie) en 1963. De nombreux autres jumelages ont été conclus avec des collectivités locales étrangères. On compte aujourd’hui près de 122 jumelages réalisés et 101 conventions de partenariat.

Ainsi, dans les textes législatifs mais aussi dans l’esprit des bailleurs de fonds, la coopération décentralisée dans sa vocation à appuyer et à renforcer les collectivités locales se trouve associée au processus de la décentralisation, à la promotion de la démocratie et aux démarches/projets de tout développement local.

C’est la raison pour laquelle, avant d’aborder l’historique relatif au processus des différents programmes d’appui à la décentralisation engagés dans le cadre de la coopération décentralisée maroco-française, il est judicieux de relater celui de la décentralisation au Maroc.

2.2. Aperçu historique de la décentralisation au Maroc

Depuis l’indépendance, la décentralisation a été pour le Maroc un choix stratégique irréversible.

Le processus de la décentralisation est passé par trois phases :

- une première phase de démarrage du processus,

- Une deuxième où le développement local est confié à une élite locale élue

- La troisième phase peut être considérée comme une phase de maturité à orientation plus économique que sociale et culturelle.

118 - loi n° 78-00 portant Charte communale, E-Bulletin officiel, B.O. du 21 nov.2002, p.1351, [en ligne, consulté le 12 mars 2013], disponible sur : http://www.sgg.gov.ma/LesBOs.aspx?id=142

84

2.2.1. La phase I de la décentralisation au Maroc: le démarrage de 1960 à 1975 Durant cette quinzaine d’années, le Maroc nouvellement indépendant et héritant d’un système politico-administratif hybride (colonial et makhzénien), a stratégiquement opté de s’engager dans un processus irrévocable de décentralisation à différents niveaux, de la commune rurale à la région.

Cette période « expérimentale » a permis la configuration et la mise en place de cette décentralisation progressive à travers l’installation et l’organisation des Communes, des préfectures et provinces ainsi que l’élaboration des diverses modalités structurelles et organisationnelles nécessaires

Un premier cadre juridique a été mis en place en 1959 et 1960. Il allait connaitre par la suite, avec la pratique de la gestion locale, des changements profonds et une évolution du droit des Collectivités locales dans le sens d’attribuer à ces collectivités une orientation à caractère économique.

Dès le début du processus, le Maroc a opté pour une stratégie prudente et progressive pour éviter les conflits internes mais aussi pour mieux favoriser le développement local.

A cet effet, tout un arsenal juridique a été élaboré dès 1959 pour permettre le démarrage de ce processus de décentralisation.

▪ Les Constitutions de 1962119

de 1970¹²⁰ et de 1972¹²¹ ont apporté un appui au processus de la décentralisation. Leurs textes ont défini les Communes urbaines et rurales, les Préfectures et les Provinces comme étant des collectivités territoriales de droit public. Ils les ont ainsi dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière.

▪ De même, l’organisation de toute une série d’élections communales122

a conforté le processus de décentralisation engagé :

- Les élections communales du 29 mai 1960 : ces élections ont été les premières organisées au Maroc indépendant et régies par la loi promulguée par le dahir 1-59-162 du 27 Safar 1379 (1 septembre 1959).

- le scrutin du 28 juillet 1963 qui a été marqué par l’entrée en vigueur du dahir du 17 avril 1963 portant la durée du mandat des conseillers de 3 à 6 ans.

119 - Constitution de 1962 <http://mjp.univ-perp.fr/constit/ma1962.htm>

120

- ‘’ de 1970 < http://mjp.univ-perp.fr/constit/ma1970.htm>

121 - ‘’ de 1972 < http://mjp.univ-perp.fr/constit/ma1972.htm>

122 - voir Abdelkader EL YAGOUBI, « Les élections communales 2003, maillon du processus démocratique au Maroc », (mémoire de licence en droit public, Faculté des sciences juridiques, économiques et sociales de Fès).

85

- Les élections communales du 3 octobre 1969. Durant cet acte de la décentralisation, les attributions arrêtées par ces lois citées portaient sur les affaires locales. Cependant, l’autonomie des Conseils communaux ou des Assemblées préfectorales ou provinciales était très limitée dans la pratique. En effet, le contrôle des actes se faisait à priori et la tutelle était très présente.

2.2.2. La phase II de la décentralisation au Maroc a initié un développement local confié à une élite locale élue : de 1976 à 1992

La publication de la Charte communale du 30 septembre 1976 a été promulguée par :

- le Dahir portant loi n° 1-76-583 du 5 chaoual 1396 (30 septembre 1976) relatif à l’organisation communale123

- le Dahir portant loi n° 1-76-584 du 5 chaoual 1396 (30 septembre 1976) relatif à l’organisation des finances des collectivités locales et de leurs groupements (Bulletin Officiel n° 3335 bis du 1 octobre 1976)¹²⁴

▪ La Réforme communale de 1976 a octroyé à la commune le statut d’acteur privilégié du développement local et a défini la structure des finances des collectivités locales instituant le principe d’unité budgétaire.

Les élections communales du 12 novembre 1976 ont permis la mise en pratique de cette charte qui a privilégié aussi bien l’orientation économique pour la commune que le renforcement de la démocratie locale. Une diversification des finances locales et surtout une étendue des attributions du Conseil communal ont été constatées. Le président élu est renforcé dans son statut par une investiture Royale (Article 5 de la charte).

▪ En 1992, la nouvelle Constitution125

a renforcé le processus de la décentralisation en créant une nouvelle collectivité locale : la Région¹²⁶ (qui n’était depuis 1971 qu’une « région économique » avec une « assemblée régionale consultative ».

Cependant, la tutelle, allégée par rapport aux textes de 1960, reste tout de même très présente que ce soit au niveau des communes et encore plus au niveau des assemblées préfectorales et provinciales (Article 31). A ses débuts, le processus de la décentralisation se heurtait aussi à d’autres problèmes : manque de moyens humains, analphabétisme et inexpérience des élus, conflits politiques entre partis au sein des Conseils, absence de

123 - voir site : <https://www.tgr.gov.ma/wps/wcm/connect/89c35f004f816e699ecefede5dedda99/1-76-583.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=89c35f004f816e699ecefede5dedda99>

124 - voir site <http://www.sgg.gov.ma/BO/bulletin/Fr/1976/BO_3335-bis_fr.PDF>

125 - voir site : <http://mjp.univ-perp.fr/constit/ma1992.htm>

126 - la loi n° 47-96 relative à l'organisation de la région sera promulguée par le Dahir n°1-97-84 du 23 kaada 1417 (2 avril 1997) et complétée par le Dahir n°1-03-308 du 7 Kaada 1424 (31 décembre 2003)

86

l’intérêt général au profit de l’intérêt personnel, manipulation et façonnement des résultats des urnes (autrement dit la neutralité de l’Administration), multiplicité et non-application de textes législatifs¹²⁷.

2.2.3. La phase III de la décentralisation est une phase de maturité : à partir de 1996

C’est une décentralisation à orientation plutôt économique confortée par la Constitution128 du 13 septembre 1996 qui a franchement renforcé le choix stratégique irréversible de la décentralisation et de la démocratisation au Maroc.

- Son article 100 stipule que, les Collectivités Locales du Royaume sont les Régions, les Préfectures, les Provinces et les Communes.

- Son article 101 se rapporte à l’élection du Conseil régional : Elles élisent des assemblées chargées de gérer démocratiquement leurs affaires dans les conditions déterminées par la loi. Les gouverneurs exécutent les délibérations des assemblées provinciales, préfectorales et régionales dans les conditions déterminées par la loi. ▪ La Région, nouvelle collectivité locale a vu son organisation tracée par la loi n° 47-96 relative à l’organisation de la région promulguée par le Dahir n° 1-97-84 du 23 kaada 1417 (2 avril 1997) portant promulgation de la loi (BO n° 4470 du 3 avril 1997) : « mode d’élection du conseil régional, attributions, moyens, mode de fonctionnement et relations avec les autres collectivités décentralisées ». Elle structure le Royaume en 16 Régions et spécifie attributions, budget, fiscalité, plan de développement, aménagement du territoire, formation professionnelle, mesures incitatives d’investissement privé, etc…

Avec la Région, l’architecture de la décentralisation au Maroc est constituée de trois niveaux hiérarchiques, géographiquement. Elles se complètent dans leurs fonctionnements :

 niveau 3 : Le Conseils régionaux (au nombre de 13) ;

 niveau 2 : Les Assemblée préfectorales ou provinciales (au nombre de 75)

 niveau 1 : Les Conseils communaux (au nombre de 1503).

Les élections communales du 13 juin 1997 viennent illustrer le progrès du processus de la décentralisation et une nouvelle Charte communale) ouvrant des voies nouvelles pour une démocratie de proximité qui s’annonce129

:

127 - voir CHIKHAOUI S. « Dimension de la décentralisation au Maroc entre le poids du passé et les contraintes de l’avenir », International Conférence, Berlin, in Workshop II13, und 14. 09. 2000, [en ligne, consulté le 13 mars 2013] , disponible sur :<http://doc.abhatoo.net.ma/doc/IMG/pdf/decentralisation-2.pdf>

128

- Constitution¹²⁸du 13 septembre 1996, <http://www.maroc.ma/NR/rdonlyres/B6B37F23-9F5D-4B46-B679-B43DDA6DD125/0/Constitution.pdf>

87

C’est la loi n° 78-00 portant charte communale, promulguée par Dahir n° 1-02-297 du 25 rejeb 1423 (3 octobre 2002) Bulletin Officiel n° 5058 du 16 ramadan 1423 ( 21 novembre 2002).

Cette nouvelle Charte communale qui privilégie le volet économique, social et culturel « se substitue à celle de 1976 « an I de la décentralisation » et replace a priori les collectivités locales notamment municipales au centre d’un vaste dispositif d’administration territoriale. De même, elle affiche le principe “d’unicité” de la ville. La Charte communale de 2002 introduit une refonte de l’organisation administrative du territoire, entamée quelques années auparavant avec l’institutionnalisation en 1996 des régions comme collectivités territoriales ¹³⁰»

2.2.4. Vers une Phase IV (en chantier) :

A la suite de l’adoption par referendum de la nouvelle Constitution le 1 juillet 2011, une phase IV est actuellement en chantier avec la réforme imminente de la « régionalisation avancée ». Ce projet ayant fait l’objet d’une étude au sein de la Commission consultative de la Régionalisation (CCR) ¹³¹ depuis son installation en juillet 2010 tend à définir « un modèle maroco-marocain de régionalisation ¹³²» applicable à tout le Royaume, en particulier aux Provinces du Sud pour lesquelles le Maroc propose un projet d’autonomie. Un Rapport a été élaboré et attend les textes et les lois organiques d’application de la Constitution 2011¹³³.

129 - voir SEDJARI A. « Le renouveau municipal au Maroc et la philosophie du retour à l’unité de la ville » [en ligne, consulté le 13 mars 2013] , disponible sur : <http://www.abhatoo.net.ma/maalama- textuelle/developpement-economique-et-social/developpement-social/etat-politique/decentralisation-et-deconcentration/le-renouveau-municipal-au-maroc-et-la-philosophie-du-retour-a-l-unite-de-la-ville>

130 - Raffaele Cattedra, Myriam Catusse, M’hammed Idrissi Janati, in « Changer d’échelles de gouvernance ? Réflexion autour de la promulgation de la Charte communale de 2002 au Maroc »

Manuscrit auteur, publié dans "Terrains et échelons de la gouvernance : expériences en France et au Maghreb, Jean Marie Miossec (Ed.) (2010) 139-169"

131- « Le 3 janvier 2010, le Roi Mohammed VI procédait à l’installation solennelle de la Commission Consultative de la Régionalisation » (C.C.R.),[en ligne, consulté le 7 mars 2013], disponible sur : <http://www.regionalisationavancee.ma/PageFR.aspx?id=7>

132

- Discours du Roi Mohamed VI du 30 juillet 2010, [en ligne, consulté le 6/3/2013] sur :

< http://www.maroc.ma/NR/rdonlyres/65C8D1AE-A9B1-4CE1-B1D2-DF73DE9C3F64/7569/30.pdf> « La troisième orientation porte, elle, sur le raffermissement de la bonne gouvernance. Elle requiert des réformes que Nous entendons poursuivre en matière de développement et aux niveaux institutionnel et politique. En tête de ces réformes figure la régionalisation avancée que Nous ne considérons pas seulement comme un nouveau mode de gouvernance territoriale, mais plutôt et foncièrement comme une réforme profonde et une vaste entreprise de modernisation des structures de l'Etat. »

133 - Voir Zakya Daoud, « La Constitution ? Un chantier juridique », L’Economiste édition n° 3582 du 27/7/2011, [en ligne], disponible sur www.leconomiste.com :

▪ « La Constitution marocaine adoptée le 1er juillet 2011, à une majorité écrasante, n’est pas qu’un texte achevé, c’est un vaste chantier juridique et institutionnel. Juridique en ce qu’il prévoit 20 lois organiques qui doivent, au terme de l’article 86, «être soumises au Parlement dans un délai n’excédant pas la durée de la première législature suivant la promulgation de la dite Constitution

88

« Le Royaume du Maroc engage actuellement une réforme relative à l’administration de ses territoires, marquant ainsi la continuité de sa décentralisation. Cette réforme permettra la mise en place d’une nouvelle architecture des échelons territoriaux ainsi qu’un transfert de gestion des affaires locales au bénéfice des collectivités territoriales dotées alors d’une plus large autonomie ¹³⁴».

● Certes, la décentralisation a été inscrite dans la constitution marocaine dès 1962. Depuis lors, elle fait des progrès lents et prudents mais assurés à travers les étapes parcourues. Cependant son application reste aujourd’hui encore inachevée dans l’attente de la « régionalisation avancée ». Le cadre institutionnel encore imprécis se contente de consacrer l’existence des collectivités locales. Toujours est-il que l’inscription des entités territoriales dans les textes institutionnels permet tout de même de leur garantir cette existence, leur autonomie locale et politique restant encore limitée par la tutelle du Ministère de l’intérieur, un « contrôle d’opportunité exercé a priori". C’est là un indicateur pertinent car « il ne peut y avoir de décentralisation qu’à la condition que [les autorités locales reçoivent le pouvoir de poser des règles ou des normes d’espèce avec la liberté que leur laisse la législation, sans être soumises à aucune volonté administrative d’Etat]¹³⁵. » En France, ce type de contrôle est dépassé et s’est transformé, depuis la loi 82-213 du 2 mars 1982 relative aux Droits et libertés des communes et des régions, en « contrôle de légalité exercé a posteriori » par le Ministère des Affaires étrangères et européennes.

2.3. Les différents programmes français d’appui à la

décentralisation au Maroc

Parallèlement au parcours de ces phases concrétisant le double processus de la décentralisation et de la démocratisation au Maroc, un autre processus non moins important les accompagne et les appuie. Il s’agit des différents programmes entrepris dans le cadre de la coopération décentralisée franco-marocaine engageant précisément les collectivités territoriales et locales marocaines et françaises dans de multiples projets traçant un autre parcours, lui aussi, animé par des motivations et des intentions de réforme ▪ « C’est une loi relative à l’organisation des pouvoirs, qui complète, en général, la Constitution, laquelle n’est qu’un type particulier de loi organique. A ce titre, la loi organique, dans la hiérarchie des normes, se situe au-dessous de la Constitution mais au-dessus des lois ordinaires. Une loi organique est à la Constitution ce qu’un décret d’application est à une loi. »

134 - voir « Séminaire franco-marocain de coopération décentralisée (12 avril 2013, Ouarzazate) ,Actualités de la Coopération décentralisée sur :

<http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/action-exterieure-des/actualites-et-agenda-de-la/actualites-de-la-cooperation/>

135 - Mohamed Amine Benabdellah, citant Charles Eisenmann (« les structures de l’administration, Traité de

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