Le processus de mise en œuvre des instruments visant à attirer, recruter et retenir les enseignants dans les zones rurales

La mise en œuvre fait référence à un moment bien précis de l’action publique, où la politique se confronte à la réalité. Cette confrontation entre la décision et la réalité peut être étudiée par le biais des interactions entre la politique, les lieux de la mise en œuvre et les acteurs (Honig, 2006). Dans cette partie du chapitre, nous allons donc expliciter les interactions entre

ces différentes dimensions pour comprendre le fonctionnement et le processus de mise en œuvre des instruments identifiés dans la partie précédente, soit la régionalisation du recrutement et des affectations, les indemnités et les logements de maîtres visant spécifiquement les enseignants des zones rurales. Notre présentation s’appuie sur la structure de notre grille thématique (tableau 12). La première dimension, soit celle des instruments, a déjà été décrite dans la section 4.1. Nous présentons donc les deux autres dimensions, soit les acteurs et les lieux, puis nous proposons une description des interactions entre ces trois dimensions.

4.2.1 Les acteurs de la mise en œuvre

La dimension des acteurs fait référence aux acteurs impliqués dans la mise en œuvre ainsi qu’au public-cible des instruments. Comme les acteurs ciblés ont été présentés dans la description des instruments à la section précédente, nous mettons ici l’accent sur la description des acteurs de la mise en œuvre.

Nous rappelons toutefois les public-cibles associés à chacun des deux types d’instruments retenus dans nos analyses. La régionalisation du recrutement et des affectations cible deux publics : 1) tous les élèves détenteurs du BEPC remplissant les conditions pour les concours directs de recrutement au profit d’une région ; et 2) tous les sortants des ENEP et des EPFEP détenteurs du CEAP. Les indemnités ciblent quant à elle tous les enseignants ; c’est dans leur application qu’elles sont modulées en fonction des lieux d’affectation. Finalement, les logements de maîtres concernent exclusivement les enseignants des zones rurales ; l’indemnité de logement est cependant allouée aux enseignants des zones rurales non logés et à ceux des zones urbaines, qui ne sont pas concernés par les logements de maîtres. Les acteurs impliqués dans la mise en œuvre varient également selon les types d’instruments. Nous les présentons dans les sous-sections suivantes.

4.2.1.1 Les acteurs de la régionalisation du recrutement et des affectations

Cet instrument comprend essentiellement deux composantes distinctes : le recrutement dans la fonction publique et la gestion des affectations. La mise en œuvre du recrutement des

enseignants est gérée principalement au niveau central, soit au ministère de la Fonction publique, du Travail et de la Sécurité sociale (MFPTS) et au ministère de l’Éducation nationale et de l’Alphabétisation. Le MFPTS est responsable de l’organisation des concours directs et des concours d’intégration à partir des besoins exprimés par le MENA (Loi n° 013/AN du 28 avril 1998). Comme l’explique un acteur du MFPTS :

Intervieweur : […] La régionalisation, ce n’est pas géré par la Fonction publique ?

AC-8 : Non, c’est plutôt le MENA. Parce que le MENA exprime ses besoins, et le ministère de la Fonction

publique recrute en fonction des effectifs que le MENA a programmé par région. Voilà, maintenant tout ce qui concerne les mouvements des enseignants à l’intérieur d’une région à une autre, ou d’une province à une autre, ça c’est le MENA qui s’en occupe. La Fonction publique ne regarde pas ça.

Intervieweur : Vous vous occupez des concours, c’est ça ?

AC-8 : Voilà, nous on s’occupe de recruter et de mettre à la disposition de ces ministères-là, le personnel

demandé. (AC-8)

La détermination des besoins en enseignants, qui est le point de départ du processus de recrutement, est partagé entre plusieurs acteurs au niveau central et déconcentré. Chaque DRENA doit ainsi procéder à l’estimation de ses besoins et les communiquer au MENA, qui les transmettra ensuite au MFPTS. Les DRENA sont donc les principaux acteurs intermédiaires impliqués dans le recrutement des enseignants dans la fonction publique : « pour les structures éducatives, le recrutement consiste à exprimer les besoins par région et c’est sur cette base que le recrutement est fait. La région du Centre n’est pas impliquée puisqu’elle est en situation de surplus d’enseignants. » (AC-9)

Suite au recrutement des enseignants dans la fonction publique, ceux-ci sont envoyés dans les régions pour lesquelles ils ont été recrutés. Nous avons décrit ce processus de mise à disposition des agents dans la partie précédente. Le MFPTS est responsable de transmettre un acte de mise à disposition au MENA, qui doit quant à lui prononcer l’affectation de cet agent dans sa région (Décret No 2006-181/PRES/PM/MFPRE/MFB du 24 avril 2006). Par la suite, la Direction des ressources humaines du MENA met à la disposition de chaque DRENA les enseignants nouvellement recrutés pour le compte de leur région. En rappel, la DRENA est ensuite responsable de mettre à disposition des provinces les enseignants, selon les besoins qui ont été exprimés par les DPENA, qui mettent quant à eux à disposition les enseignants au profit des CEB, qui les affectent ensuite dans leurs écoles. Il s’agit donc d’un processus de recrutement très déconcentré.

Une fois en poste, les mouvements des enseignants sont gérés par des structures légèrement différentes. Nous avons vu qu’il existe deux types d’affectations : par nécessité de service ou par convenances personnelles. Pour les nécessités de service, les décisions sont prises par les supérieurs hiérarchiques : « Au niveau de la région, c’est le gouverneur et la DRENA qui sont responsables des affectations pour nécessités de service ; au niveau des provinces, c’est le haut-commissaire et le DPENA ; au niveau de la CEB, c’est le maire et le chef de la CEB. Chaque CEB a 30 ou 40 écoles sous sa responsabilité. » (AD-6)

Les commissions d’affectation du personnel enseignant sont quant à elles instituées pour gérer les affectations des enseignants pour convenance personnelle. Il existe des commissions d’affectation régionales, provinciales et au niveau des CEB, chacune étant responsable de statuer sur les demandes d’affection des enseignants en fonction de leur niveau de responsabilité (Arrêté No 2008-0036/MEBA/SG/DRH du 25 avril 2008). Les responsabilités attitrées aux différentes commissions, ainsi que la description des acteurs qui les composent, sont présentées dans le tableau 24.

Tableau 25 : Acteurs impliqués dans les commissions d’affectation

Commission Commissions régionales

d’affectation

Commissions provinciales d’affectation

Commissions d’affectation au niveau des CEB

Responsabilité Statuer sur les affectations

impliquant un changement de province

Statuer sur les affectations impliquant un changement de CEB

Statuer sur les affectations impliquant un changement d’école

Président Gouverneur de la région Haut-Commissaire de la

province

Maire de la CEB

Membres _{• Le DRENA ;}

• Le Directeur général de l’ENEP de la région ; • Les DPENA des

provinces de la région ; • Un représentant de

chacun des syndicats des enseignants

• Le DPENA ;

• Les chefs de CEB de la province ;

• Un représentant de chacun des syndicats des enseignants.

• Le chef de la CEB ; • Le conseiller

pédagogique itinérant ; • Le responsable chargé de

la gestion des ressources humaines ; • Le responsable chargé de la gestion financière et matérielle ; • Un représentant par syndicat.

Source : Arrêté No 2008-0036/MEBA/SG/DRH

Quant aux acteurs ayant l’autorité pour prendre une décision par rapport à une affectation pour nécessité de service, ils sont identifiés dans les textes législatifs : ainsi, selon l’article 5 du

Décret N0 2006-181/PRES/PM/MFPRE/MFB, « [les] propositions d’affectations des agents en activité pour nécessité de service sont faites par les directeurs de service. » Ces directeurs de service sont les DRENA, les DPENA et les chefs de CEB. Le Décret N0 2009- 109/PRES/PM/MFPRE/MATD/MEF précise quant à lui, dans son article 10 : « À l’intérieur d’une collectivité territoriale, la mutation d’un agent d’un poste de travail à un autre se fait par l’autorité de la collectivité sur proposition du service déconcentré concerné. » Ainsi, les mutations dans le cadre des affectations par nécessité de services impliquent, au niveau des régions, les DRENA et les Gouverneurs des régions ; au niveau de la province, les DPENA et les hauts-commissaires des provinces ; au niveau des CEB, le chef de la CEB et le maire de la commune.

En résumé, les acteurs impliqués dans les affectations des enseignants sont de trois types : des acteurs des structures déconcentrées du MENA; des acteurs politiques désignés par l’État central ou élus au niveau des communes ; et des acteurs sociaux, soit les représentants des syndicats des enseignants.

4.2.1.2 Les acteurs impliqués dans la gestion des indemnités et des logements de maîtres

La gestion des indemnités versées aux enseignants est confiée à trois ministères différents, soit le ministère de la Fonction publique du Travail et de la Sécurité sociale (MFPTS), le ministère de l’Éducation nationale et de l’Alphabétisation et le ministère de l’Économie et des Finances (MEF). En ce qui concerne l’indemnité spécifique, l’indemnité d’astreinte et, dans le cas de non-disponibilité d’un logement de maître, l’indemnité de logement, elles sont gérées depuis 2003 au niveau déconcentré par la Direction régionale du Budget, avec l’appui des CEB, des DPENA et des DRENA (Arrêté N° 2003-18/MFB/SG/DGB). Avant 2003, elles étaient gérées directement au niveau central. Les enseignants sont responsables de constituer leur dossier et de le soumettre, par le biais de la voie hiérarchique, au niveau de leur CEB. Après étude et approbation du dossier, la CEB transmet celui-ci au niveau de la province, qui approuve la demande avant de la transférer au niveau de la région. Après approbation, le DRENA transmet le dossier à la Direction régionale du budget qui prend la décision finale et qui organise le paiement des indemnités à l’agent (DRENA-Nord, 2015).

Ces mêmes acteurs sont également impliqués indirectement dans la constitution des dossiers de demande d’indemnités, par le biais de la délivrance des pièces justificatives requises. Un autre acteur s’ajoute cependant pour la délivrance de ces pièces, soit le maire (niveau commune). Le rassemblement des pièces justificatives pour constitution des dossiers de demandes d’indemnité représente ainsi une étape à la fois importante et complexe. Les pièces justificatives à fournir obligatoirement pour la constitution du dossier d’indemnité d’astreinte et d’indemnité spécifique, ainsi que les rôles attribués à chaque acteur dans leur délivrance, sont présentées dans le tableau suivant. On constate que les démarches impliquent habituellement le maire, en plus des acteurs des structures déconcentrées du MENA.

Tableau 26 : Constitution des dossiers de demande d’indemnité

Pièce justificative requise Démarches et autorités responsables de la délivrance de la

pièce justificative

Une copie légalisée du certificat administratif

- L’enseignant fait une demande de certificat administratif au chef de la CEB.

- Le chef de la CEB signe le certificat en sa qualité de responsable administratif proposant l’acte et le transmet au DPENA ;

- Le DPENA contresigne le certificat et le renvoie au niveau de la CEB.

Une copie légalisée du certificat de prise de service

- L’enseignant fait une demande d’attestation de prise de service, délivrée par le chef de la CEB ;

- Le chef de la CEB transmet l’attestation à la mairie ; - Le maire délivre le certificat de prise de service Une copie légalisée du

certificat de non-logement si l’agent n’est pas logé

- L’enseignant non logé se fait établir une attestation de non-logement signée par le chef de la CEB.

- Le chef de la CEB transmet l’attestation à la commune de rattachement.

- Le maire, au vu de l’attestation, établit le certificat de non-logement.

Une copie simple de la décision d’affectation et de la décision d’engagement

- Délivrée automatiquement lors de l’affectation et de l’engagement dans la fonction publique.

Source : DRENA-Nord (2015)

Il convient de souligner qu’au Burkina Faso, les démarches administratives pour l’obtention d’un document officiel sont des processus extrêmement longs et complexes, qui impliquent parfois des frais importants (perçus de manière officielle ou non). Le tableau 25 permet d’illustrer la complexité de la constitution des dossiers d’indemnités. Les processus de

constitution des dossiers d’indemnités et de traitement de ces mêmes dossiers impliquent donc sensiblement les mêmes personnes, en deux temps différents.

Les acteurs impliqués dans la gestion des logements de maîtres ont changé pendant la période 2000-2015. En effet, le MENA était responsable de la construction et de l’entretien des logements de maîtres jusqu’en 2009. Le premier changement intervient par le biais du Décret No 2009-106/PRES/PMMATD/MEBA/MASSN/MEF/MFPRE du 3 mars 2009 portant transfert des compétences et des ressources de l’État aux communes dans les domaines du préscolaire, de l’enseignement primaire et de l’alphabétisation, qui délègue plusieurs compétences reliées à la gestion des infrastructures scolaires au niveau des communes, dont la construction et la gestion des logements de maîtres. Les mairies de chaque commune sont désormais responsables de l’entretien des logements existants, qui leur ont été dévolus par le Décret No 2009-106, mais également de la construction de nouveaux logements.28

Dans le cas où l’enseignant n’a pas accès à un logement, il peut demander une attestation de non-logement au chef de la CEB, qui lui permettra d’obtenir un certificat de non-logement établi par le maire de la commune, en vue de la constitution d’un dossier de demande d’indemnité de logement (DRENA-Nord, 2015).

4.2.2 Les lieux de la mise en œuvre

Dans le modèle de Honig (2006), les lieux font référence aux structures locales influencées ou impliquées indirectement dans la mise en œuvre des instruments, mais également aux caractéristiques du contexte local et à des zones géographiques particulières pouvant influencer la mise en œuvre.

28 _{À la fin de l’année 2015, des changements importants sont survenus dans le transfert des ressources éducatives} vers les communes, et plus particulièrement des logements de maîtres. Les communes joueront dans l’avenir un rôle accru dans la gestion des logements de maîtres, qui pourront maintenant être loués aux enseignants sous le couvert de baux administratifs. Tous les enseignants recevront dorénavant une indemnité de logement et paieront un loyer à la commune pour leur logement, dont le prix est fixé par l’État en fonction de différents critères dont le lieu et les matériaux de construction (Décret N° 2015-1622/PRES-TRANS/PM/MENA/MEF/MATD).

4.2.2.1 Structures impliquées indirectement dans la mise en œuvre des instruments : le rôle des acteurs informels

Peu de structures locales semblent influencées ou impliquées indirectement dans la mise en œuvre de la RRA et dans la gestion des indemnités et des logements de maîtres. D’un point de vue formel, il est ressorti de nos analyses qu’une influence indirecte et informelle sur le processus de mise en œuvre des instruments est cependant exercée par un groupe d’acteurs bien particuliers, qui ne sont pas organisés autour de structures ou d’organisations définies. Ce type d’acteurs fait référence à toutes les personnes susceptibles d’intervenir de manière informelle auprès des autorités compétentes pour influencer certaines décisions concernant la mise en œuvre des instruments. Cette influence s’exerce principalement sur le processus de mise en œuvre de la RRA, et plus particulièrement autour des affectations des enseignants.

Nous l’avons mentionné, les décisions d’affectation pour nécessité de service sont prononcées à tout moment par l’autorité administrative compétence, sans consultation de la commission d’affectation (Décret No 2006-181/PRES/PM/MFPRE/MFB ; Loi no _{019/2005/AN). Au niveau de la région, il s’agit du gouverneur et de la DRENA ; au niveau}

des provinces, cela concerne le haut-commissaire et le DPENA ; et au niveau de la CEB, c’est le maire et le chef de la CEB. Les acteurs informels représentent donc toutes les personnes susceptibles de pouvoir influencer et de faire pression sur les décisions prises par ces acteurs directement impliqués dans la mise en œuvre de la RRA. Ce pouvoir d’influence s’appuie sur une légitimité issue d’une position d’autorité basée notamment sur des rapports hiérarchiques, sociaux, politiques, familiaux, religieux et/ou économiques. Cette position d’autorité peut être celle d’un individu envers un autre, par exemple, entre deux membres d’une même famille, dont l’un est l’aîné de l’autre, mais également d’un individu envers un groupe, par exemple dans le cas d’une autorité coutumière face aux individus qui s’y rattachent. Les rapports sociaux des différents groupes ethniques du Burkina Faso accordent tous une grande importance au respect de la hiérarchie sociale. C’est dans ce contexte que les acteurs formels de la mise en œuvre se retrouvent confrontés à des acteurs informels tentant d’user de leur position d’autorité envers eux pour influencer certaines décisions.

Ainsi, selon un acteur s’exprimant au sujet de cette influence de certains individus : « Oui, y a les autorités coutumières, religieuses, les personnes influentes de part et d’autre qui

interviennent, [pour demander] de placer un tel à tel poste, soit parce que c’est une connaissance, que c’est un parent, ou bien… soit c’est son épouse […] C’est le Burkina ! » (AC-9) Notons qu’au Burkina Faso, les autorités coutumières font référence à des structures de pouvoir traditionnelles, qui diffèrent souvent d’une ethnie à l’autre. Ces autorités peuvent occuper une place plus ou moins importante en périphérie du système politique et administratif formel. Par exemple, le Mogho-Naba, empereur des Mossis (ethnie majoritaire), est une figure dominante de la vie politique du Burkina Faso. Chez les Gourmantché (ethnie majoritaire dans la région de l’Est), le chef traditionnel suprême est le roi du Gourma, sa Majesté Koupiendéli. On associe également les chefs de villages aux autorités coutumières ; ils ont un rôle différent de celui du maire, qui représente quant à lui l’autorité formelle. Ces systèmes d’autorités coutumières sont très décentralisés : par exemple, on retrouve des chefs coutumiers dans chaque quartier des villes et la plupart des villages. Tout comme les autorités locales religieuses, les autorités coutumières sont amenées à partager, en quelque sorte, le pouvoir avec les structures formelles en exerçant une influence forte sur le cours de la vie politique, économique et sociale locale. Bien qu’elles ne soient pas reconnues par le gouvernement, leur rôle informel dans le contexte de la mise en œuvre des politiques publiques est évident. Leur pouvoir est étroitement lié à l’importance accordée à la hiérarchie sociale dans la construction des rapports sociaux et professionnels.

Tous les individus se situant en position d’autorité individuelle ou collective par rapport à un acteur responsable de la mise en œuvre sont susceptibles de faire pression sur eux pour influencer des décisions. Le rôle de l’influence de ces acteurs informels dans le processus de mise en œuvre des instruments est reconnue par la majorité des acteurs, tant au niveau central que déconcentré, et par les enseignants ; ces acteurs informels jouissent donc, en quelque sorte, d’une certaine légitimité. Nous verrons dans la présentation des dynamiques entre les acteurs et les lieux que les acteurs informels ont une influence marquée sur le processus et les effets de la mise en œuvre.

4.2.2.2 Caractéristiques de la région de l’Est et de ses zones rurales

La région de l’Est est la zone géographique que nous avons choisie pour étudier la mise en œuvre les instruments associés à la régionalisation du recrutement et des affectations, aux

indemnités et à la mise à disposition des logements de maîtres. Cette région présente des caractéristiques particulières qui la distinguent des autres régions du Burkina Faso et qui sont susceptibles d’influencer la mise en œuvre de ces instruments.

Tout d’abord, d’un point de vue culturel, la région de l’Est se caractérise par le fait qu’une majorité de la population appartient à l’ethnie des Gourmantchés, qui représentent 7 % de la