Les politiques de gestion des enseignants

Dans le secteur de l’éducation, les activités de gestion des ressources humaines sont étroitement liées au marché du travail des enseignants. Les politiques de gestion des enseignants, mettant en œuvre des instruments d’action publique visant à former, attirer, recruter et retenir les enseignants, peuvent intervenir sur l’attractivité de la profession, sur la qualité de l’offre d’enseignants et sur les éléments structurels du marché du travail des enseignants, et ainsi sur les mécanismes par lesquels l’offre et la demande interagissent (OCDE, 2005). Plusieurs auteurs proposent des modèles pour décrire les différentes dimensions des politiques de gestion des enseignants. Nous présentons quatre modèles différents qui, selon nous, apportent tous un éclairage particulier, mais complémentaire aux politiques de gestion des enseignants.

Moisset (2003) s’intéresse aux politiques de gestion des enseignants sous l’angle des pratiques de gestion des ressources humaines (GRH) dans le secteur éducatif. Selon lui, les pratiques de GRH se divisent en trois composantes, soit l’acquisition, la conservation et la formation des ressources humaines. L’acquisition des ressources humaines vise principalement à attirer et recruter les candidats et ainsi fournir aux organisations scolaires les ressources humaines nécessaires, en quantité et en qualité, par le biais de la planification des ressources

humaines, la description des fonctions et des emplois, le recrutement, la sélection, le déploiement, l’accueil et le suivi. La conservation des ressources humaines est associée à la rétention des enseignants dans le système éducatif. Les principales activités associées à cette composante sont la gestion de la rémunération et des avantages sociaux, l’évaluation du rendement, l’organisation du travail et la qualité de vie et la gestion des conflits. Finalement, la dernière composante des politiques de gestion des enseignants est le développement des ressources humaines. En éducation, il s’agit non seulement de se préoccuper de la formation initiale, professionnelle et continue, mais également des plans de carrière des enseignants (Moisset, 2003). Ce modèle présente l’avantage de mettre en relations les activités de GRH (qui peuvent être considérées comme des instruments d’action publique) avec les objectifs poursuivis. Il s’inspire cependant des pratiques de GRH dans les secteurs privés. Le modèle de Moisset (2003) présente des limites du point de vue de l’analyse de notre objet de recherche en raison d’une approche centrée sur la GRH et moins sur les politiques et d’une difficile adaptation au contexte africain.

En 2005, l’OCDE publiait un rapport de recherche sur l’attraction, la formation, le recrutement et la rétention des enseignants. Ce rapport (OCDE, 2005) est, aujourd’hui, une référence dans la recherche sur les politiques de gestion des enseignants. Il s’agit d’une des plus vastes études comparatives transnationales menées à ce jour sur ce thème particulier. L’échantillon choisi, constitué exclusivement de pays membres de l’OCDE, en plus du Chili, restreint cependant sa transférabilité dans le contexte des pays en développement. L’organisation propose toutefois un modèle d’analyse très intéressant à partir des quatre enjeux actuels relatifs à la profession enseignante, enjeux généraux pouvant être transposés dans l’ensemble des contextes nationaux. Il s’agit de l’attraction, de la formation, du recrutement et de la rétention des enseignants. L’attraction fait référence à deux enjeux : l’attrait d’un nombre suffisant d’enseignants dans le système, mais également l’attrait des enseignants de qualité dans le système. La formation des enseignants fait référence à la formation académique, professionnelle et continue des enseignants. Les enjeux du recrutement sont liés à l’affectation équitable, en termes de quantité et de qualité, des enseignants dans les écoles en fonction des besoins. Finalement, la rétention est liée aux enjeux de l’attrition, de la satisfaction professionnelle et de la motivation, de la charge de travail des enseignants et à la façon de garder dans le système les enseignants les plus efficaces (OCDE, 2005). Ces enjeux sont cohérents

avec les dimensions proposées par Moisset (2003). Chaque enjeu est mis en relation avec des groupes de facteurs qui définissent la politique.

Partant du principe que l’objectif primordial consiste à assurer l’efficacité du corps enseignant dans toutes les écoles et toutes les classes, [le cadre conceptuel] répartit les facteurs qui définissent la politique à l’égard des enseignants en cinq grands groupes. Le groupe intitulé Préparation et formation des enseignants inclut des facteurs liés à la formation initiale et à la certification des enseignants ainsi qu’à leur développement professionnel tout au long de leur carrière. Le groupe Structure de la carrière et incitations rassemble les facteurs qui attirent les individus dans la profession. Le groupe Demande d’enseignants comprend les éléments qui permettent de calculer le nombre d’enseignants nécessaires, tandis que le groupe Structure du

marché du travail des enseignants fait intervenir les aspects qui déterminent l’interaction entre l’offre et la

demande d’enseignants, y compris les procédures de recrutement et de sélection. Enfin, le groupe Processus

scolaires englobe les aspects du travail à l’école qui retentissent sur l’efficacité des enseignants. Outre les

groupes qui concernent spécifiquement la politique visant les enseignants, le cadre théorique tient compte aussi de l’influence de l’organisation du système, de l’interaction avec les marchés du travail hors enseignement et de l’effet de l’évolution de la société. (OCDE, 2005, p. 33)

Ce modèle permet de mettre en relation chaque groupe de facteurs avec les enjeux liés aux politiques de gestion, mais également de bien comprendre le caractère imbriqué de ces enjeux puisque les groupes de facteurs ont souvent une influence sur plus d’un enjeu. Le modèle de l’OCDE entrevoit cependant les politiques de gestion des enseignants dans une perspective axée sur l’efficacité des enseignants dans le système et moins sur la réponse aux besoins quantitatifs et qualitatifs.

Dans une étude réalisée aux États-Unis, Wang, Coleman, Coley et Phelps (2003) proposent un modèle permettant d’analyser et de comparer les politiques de gestion des enseignants dans les pays les plus performants dans les évaluations internationales. Centré sur la capacité des systèmes éducatifs à conserver les meilleurs enseignants, le modèle du pipeline s’appuie sur le concept des filtres, qui sont des points où certains des individus sont forcés de sortir de la profession enseignante. Ce modèle est présenté en figure 10.

Figure 10 : Le modèle d’analyse des politiques de gestion des enseignants de Wang, Coleman, Coley et Phelps (2003)

Les politiques de gestion des enseignants de chaque pays sont analysées à partir d’une grille comprenant donc différentes dimensions, soit l’entrée en formation initiale, le curriculum de formation, la sortie de la formation initiale, la certification, le recrutement, les affectations et la rémunération, le développement professionnel et l’avancement de carrière. Les politiques relatives à chacune de ces dimensions sont ensuite mises en parallèle avec trois niveaux de filtres, qui sont associés à des instruments politiques précis tels que les critères d’entrée dans la formation, l’évaluation de l’expérience pratique, les critères de sortie de formation, la certification, les critères de recrutement, l’évaluation de la période d’intégration, l’évaluation du développement professionnel et l’évaluation de la période probatoire. Les filtres sont classifiés selon leur force, soit les filtres « forts », les filtres « moyens » et les filtres « faibles », en fonction de leur capacité à éliminer certains enseignants du système pour ne conserver que les meilleurs. Ces filtres sont donc associés à des points de sortie des enseignants et illustrent les impacts plus ou moins importants des différentes politiques sur les flux d’enseignants. Ce modèle, bien que centré sur la formation et la qualité des enseignants, est pertinent, car il permet d’analyser plusieurs dimensions des politiques de gestion et leurs effets sur les flux d’enseignants.

En 2010, la Banque mondiale, en collaboration avec des chercheurs universitaires, entreprenait une vaste enquête sur les politiques de gestion des enseignants intitulée Teacher

Policies Around the World (World Bank, 2010). Visant abord les décideurs des pays en

développement, cette enquête souhaitait mettre à leur disposition des données comparatives sur les politiques de gestion des enseignants dans différents systèmes éducatifs pour tirer des enseignements sur les pratiques les plus efficaces pour attirer des enseignants qualifiés, les recruter et les retenir dans le système. L’étude de la World Bank se base sur un cadre conceptuel élaboré à partir d’une recension des écrits s’intéressant à la description et à la comparaison des politiques de gestion des enseignants, dont les enquêtes TALIS (OECD Teaching and Learning

International Survey) et les rapports du réseau Eurydice23 (World Bank, 2010). Cette recension

23 _{L’enquête internationale sur les enseignants, l’enseignement et l’apprentissage (TALIS)} (http://www.oecd.org/edu/talis-fr ) recueille des informations sur les conditions de travail des enseignants, la pédagogie et les pratiques d’apprentissage dans les écoles. Le réseau Eurydice (http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/index_fr.php) réalise des enquêtes et produit de l’information comparative sur les systèmes éducatifs européens.

des écrits a permis d’identifier dix dimensions clés des politiques de gestion des enseignants, présentées dans la figure 11.

Figure 11 : Les dimensions des politiques relatives aux enseignants

Source : Adaptation de l’auteure à partir de World Bank (2010)

Nous avons choisi de baser notre étude des instruments d’action publique au Burkina Faso sur deux modèles. Tout d’abord, le modèle de la World Bank (2010) a été retenu en raison de sa clarté, de sa précision et de sa pertinence par rapport à nos objectifs de recherche, du fait qu’il s’appuie sur de nombreuses recherches dont la qualité et l’intérêt scientifique sont reconnus et qu’il a été conçu dans le but de pouvoir comparer tous les pays du monde et pas seulement les pays développés. Le modèle du pipeline de Wang et al. (2003) a également été retenu afin de combiner les dimensions des politiques de gestion du modèle de la World Bank (2010) avec le concept de filtres, qui illustrent l’impact des politiques de gestion sur les flux d’enseignants. Nous utilisons ces deux modèles en les mettant en parallèle avec les objectifs, d’attraction, de recrutement et de rétention identifiés et conceptualisés par Moisset (2003) et l’OCDE (2005). Leur utilisation nous permettra, dans l’analyse des politiques, de décrire les instruments de gestion des enseignants. Les enjeux liés à la formation des enseignants ne seront pas retenus

Exigences pour entrer et rester dans la profession enseignante

Formation initiale des maîtres Recrutement et conditions d’emploi Charge de travail et autonomie des enseignants

Développement professionnel Rémunération et avantages Règles et bénéfices liés à la retraite Suivi et évaluation de la qualité des enseignants

Système de représentation des enseignants

puisque nous nous intéressons à cette dimension sous l’angle du rôle de la formation dans l’attraction, le recrutement et la rétention. La formation des enseignants sera donc intégrée à ces trois enjeux.

Nous considérons que chaque enjeu des politiques de gestion des enseignants fait référence à un ou plusieurs d’instruments d’action publique permettant aux décideurs d’agir sur l’offre et la demande d’enseignants. Ainsi, l’attraction des enseignants vise à intéresser des enseignants en nombre et en qualité suffisante, notamment par le biais des exigences pour entrer et rester dans la profession, le recrutement et les conditions d’emploi et la rémunération et les avantages sociaux. Le recrutement permet d’intégrer un nombre suffisant d’enseignants dans le système, mais également d’assurer l’affectation équitable de ces enseignants en fonction des besoins du système. Cet enjeu est lié aux exigences pour entrer et rester dans la profession enseignante et au recrutement et aux conditions d’emploi. Finalement, la rétention des enseignants permet de maintenir les enseignants de qualité dans le système, de réduire l’attrition et de motiver les enseignants à partir des plusieurs instruments liés aux exigences pour entrer et rester dans la formation, au développement professionnel, à la rémunération et aux avantages sociaux, aux règles et bénéfices liés à la retraite, au suivi et à l’évaluation de la qualité des enseignants, aux systèmes de représentation des enseignants et au leadership des écoles.

Les exigences pour entrer et rester dans la profession font référence aux exigences légales pour entrer dans la profession et, dans certains pays, aux exigences devant être remplies sur une base continue pour rester dans la profession (World Bank, 2010). Ces exigences peuvent influencer l’attraction et la rétention des enseignants de qualité dans le système (OCDE, 2005; World Bank, 2010). Par exemple, dans plusieurs pays, l’accès à la profession enseignante peut être conditionnel à une certification accordée au terme de la formation professionnelle des enseignants.

La formation initiale des maîtres affecte le statut social de la profession, mais également la motivation des enseignants et la décision des candidats de s’engager dans la profession enseignante (World Bank, 2010). Cette dimension a donc un impact sur l’attraction des enseignants. Il est important d’identifier le système de financement de la formation initiale (formation payée par l’État ou le candidat), mais également de déterminer les modèles et la durée de la formation, ainsi que les critères d’admission. Selon l’OCDE (2005), il existe deux grands modèles de formation initiale, soit le modèle simultané (cours à contenus disciplinaires,

cours de pédagogie et pratique professionnelle de manière simultanée et sanctionnée par un diplôme unique) et le modèle consécutif (formation en pédagogie et pratique après l’obtention d’un diplôme dans une discipline particulière). Dans certains contextes de pénuries, on assiste également à la mise en place de programme de formation parallèle, « facilitant l’accès à l’enseignement à des personnes ayant acquis une expérience professionnelle dans d’autres secteurs d’activité. » (OCDE, 2005, p. 123) La durée de la formation varie beaucoup d’un pays à l’autre, et peut être courte ou longue (OCDE, 2005). L’admission à la formation est régie par des règles plus ou moins restrictives, selon les pays.

Le recrutement et les conditions d’emploi sont associés aux politiques et procédures de recrutement, d’affectation, de promotion (World Bank, 2010). Il existe essentiellement deux types de recrutement : interne ou externe (Moisset, 2003). Le recrutement interne fait principalement référence aux systèmes de transferts et de promotions alors que le recrutement externe cherche à attirer de nouveaux candidats. Les politiques de recrutement déterminent les critères d’admissibilité (certification, qualification, formation, résultats scolaires, compétences pédagogiques, etc.), les procédures (concours d’entrée, liste de candidats, recrutement automatique en fin de formation, recrutement ouvert, etc.) et les autorités responsables du recrutement (instances centrales, régionales, locales, communautés) (Moisset, 2003 ; OCDE, 2005 ; UNESCO-BREDA, 2009). L’affectation, souvent confondue avec le terme « allocation des ressources », consiste en un ensemble d’instruments permettant de répartir les enseignants dans le système. Il faut tenir compte des caractéristiques des institutions responsables de la mise en œuvre de ces instruments, des modalités de mise en œuvre et de leurs effets sur le corps enseignant, notamment en termes de répartition géographique (TTISSA, 2010).

Le développement professionnel vise à actualiser, enrichir et élargir des compétences et les connaissances acquises dans la formation initiale (OCDE, 2005). Dans certains pays, la formation professionnelle est réglementée tout en étant étroitement liée aux besoins des enseignants et des établissements. Les structures locales et les chefs d’établissement sont donc parfois impliqués dans la planification des besoins de formation (OCDE, 2005). Dans d’autres pays, les fournisseurs de formation professionnelle sont essentiellement composés d’opérateurs privés.

La rémunération et les avantages sociaux sont associés aux compensations salariales et non-salariales offertes aux enseignants, qui constituent des éléments centraux dans l’attraction

de la profession et dans la rétention des enseignants (World Bank, 2010). Les salaires peuvent être modulés en fonction des statuts ou des qualifications académiques des enseignants (OCDE, 2005 ; TTISSA, 2010 ; World Bank, 2010) alors que les compensations non-salariales peuvent être liées, entre autres, au développement professionnel ou aux affectations dans des zones peu attrayantes. Elles peuvent également être motivées par le contexte économique du pays et par les faibles salaires des enseignants (par exemple, les logements de maîtres en Afrique subsaharienne) (UNESCO-BREDA, 2009). Les gratifications ne sont pas toujours salariales, et peuvent parfois être liées à des possibilités de formation ou de promotion. Parallèlement, l’absentéisme des enseignants peut faire l’objet de sanctions financières dans certains pays (World Bank, 2010).

Les règles et bénéfices liés à la retraite comprennent les compensations financières pour les retraités, les règles liées à l’âge de la retraite, les modalités des départs à la retraite et les alternatives pour les enseignants voulant rester en poste (World Bank, 2010).

Le suivi et l’évaluation de la qualité des enseignants sont souvent liés à la promotion ou au développement professionnel des enseignants. Ils permettent d’assurer la rétention des enseignants les plus efficaces dans le système éducatif (World Bank, 2010). Cependant, les difficultés liées à la mise en place d’un système d’évaluation cohérent et efficace et le manque de ressources font que, dans plusieurs pays, l’évaluation n’est pas systématique (OCDE, 2005). Lorsqu’il est mis en place, le suivi et l’évaluation de la qualité comprennent les instruments et les pratiques de suivi et d’évaluation, mais également les critères d’évaluation, les modalités du partage d’information et l’utilisation des résultats (World Bank, 2010).

Les systèmes de représentation des enseignants font référence aux syndicats et aux autres organisations professionnelles représentant les enseignants. Ces organisations sont très impliquées dans les processus de formulation des politiques éducative. Les instruments liés aux systèmes de représentation comprennent les droits des enseignants, les lois relatives à la négociation et à la grève, et au pouvoir et à la place accordée aux organisations dans la formulation des politiques (World Bank, 2010). Finalement, le leadership des écoles fait référence aux instruments de gestion des directions d’école, et donc au recrutement, au suivi et évaluation de leur travail, à leur rémunération, etc. (World Bank, 2010).

Ces dix dimensions, qui comportent chacune des instruments particuliers, forment les politiques de gestion des enseignants qui permettent d’assurer, de manière globale, la réponse

aux besoins quantitatifs et qualitatifs des systèmes éducatifs. La présente recherche s’intéresse cependant à des instruments bien particuliers au sein de ces politiques, soit ceux visant spécifiquement les zones rurales. La prochaine section présente les enjeux liés à l’attraction, au recrutement et à la rétention des enseignants dans les zones rurales, ainsi que les principaux instruments utilisés pour y faire face.

2.3.2 Attirer, recruter et retenir des enseignants de qualité en zones rurales

Nous l’avons souligné précédemment, avec les avancées des dernières années en matière de scolarisation primaire universelle, les enjeux associés à l’extension de l’offre scolaire dans les zones rurales ont pris de plus en plus d’importance, particulièrement dans certaines régions du monde, dont l’Afrique subsaharienne. Les pénuries d’enseignants en zones rurales étant reconnues comme l’un des freins les plus importants à l’universalisation de l’éducation, les chercheurs et les organismes internationaux s’intéressent de plus en plus à cette problématique, dans une perspective de recherche axée sur l’identification de solutions politiques efficaces pour combler les besoins quantitatifs et qualitatifs d’enseignants dans ces zones. Cette section vise à mieux comprendre les enjeux de l’enseignement en zones rurales, mais également à présenter l’état de la recherche dans ce domaine.

Il est aujourd’hui reconnu que les zones rurales présentent d’importantes difficultés pour attirer, recruter et retenir les enseignants dans les postes en zones rurales, particulièrement en Afrique subsaharienne (Adedeji et Oliniyan, 2011 ; Cobbold, 2006 ; Mulkeen et Chen, 2008 ; UNESCO-BREDA, 2009). Ces difficultés sont étroitement liées aux caractéristiques inhérentes aux zones rurales, telles que décrites précédemment (manque d’infrastructures, difficultés des conditions de vie, sous-développement, etc.). La recension des écrits a permis de préciser ces enjeux.

Au niveau des enjeux de l’attraction des enseignants, plusieurs auteurs s’entendent sur l’impact des difficiles conditions de vie et de travail en zones rurales (Adedeji et Oliniyan, 2011 ; McEwan, 1999 ; Mulkeen et Chen, 2008). Adedeji et Oliniyan (2011) soulignent même qu’il est difficile d’attirer les jeunes issus de ces milieux ruraux dans des postes d’enseignants en raison