Nous avons déjà procédé à une vérification de la première phase en 1995 1996 et un rapport à ce sujet a été déposé à l’Assemblée nationale Ce rapport-c

présente, en plus de nos constatations portant sur la seconde phase du PTICQ, certains commentaires sur les résultats de la vérification des subventions octroyées et sur l’évaluation de programme de la première phase.

Concernant le retour sur la vérification de la phase I, le vérificateur n’émet aucun commentaire négatif par rapport au suivi de ses recommandations de 1997. À l’inverse, il souligne les façons de faire pertinentes du MAM; soit pour inciter les autres organismes vérifiés à les utiliser, telle la stratégie de vérification des projets, ou soit pour questionner les choix du MAM d’abandonner des approches qui avaient fait leur preuve, tel le concept du seuil.

Les commentaires de la Commission permanente de l’administration publique (1999 : 18) reprennent sensiblement les mêmes suggestions que le vérificateur, mais en insistant sur la pertinence, pour le MAM, d’effectuer une évaluation de la phase II.

« Dans la perspective d’une reconduction du programme de travaux d’infrastructures Canada-Québec, il serait approprié que le ministère des Affaires

municipales et de la Métropole tire des leçons des précédents programmes. Peu de temps avant les auditions, le Ministère avait reçu les résultats de l’évaluation de la première phase du programme. D’après les propos du sous-ministre, cette étude était somme toute positive quant aux résultats. La Commission encourage le Ministère à poursuivre l’évaluation pour la phase II du projet et à tirer des leçons de cette expérience. À titre d’exemple, ce ministère devrait vérifier si le critère d’investissements additionnels retenu pour la deuxième phase du programme a eu pour effet réel d’inciter les municipalités à investir des sommes additionnelles ».

De plus, l’approche du MAM en était une de non-confrontation envers le vérificateur; elle vise davantage à intégrer ses commentaires à la programmation pour lui assurer une efficacité maximale. Ainsi comme le précise, Michel Guimont, l’un des intervenants du MAM (Vérificateur général du Québec, 2002-2003).

« Concernant les commentaires du Vérificateur général, ils ont été mis en place systématiquement. Même s’il est difficile de préciser à quel pourcentage les recommandations ont été mises en place, le but était d’intégrer systématiquement les commentaires du vérificateur dans les processus de gestion du programme justement pour assurer la plus grande rigueur possible au programme, l’améliorer de façon constante et par voie de conséquence lui assurer une efficacité maximale ».

Cette approche est confirmée par une vérification subséquente effectuée par le Vérificateur général du Québec en 2002-2003; le vérificateur y fait le recensement du suivi des recommandations de son travail de 1996-1997. On peut se rendre compte que sur les six (6) recommandations qui touchaient le PTICQ, l’une est jugée appliquée intégralement, une deuxième a été suivie de façon satisfaisante, deux (2) ont été traitées de manière insatisfaisante et une recommandation est considérée comme caduque. Qui plus est dans les réponses du MAM, on ne sent aucune animosité envers les commentaires du vérificateur, mais davantage un désir de les utiliser comme pistes d’amélioration. À cet égard, la réponse du MAM sur le commentaire portant sur l’analyse des prévisions de coûts est éloquente (Vérificateur général du Québec, 2002-2003; 6.2.2.1).

« Une analyse est effectuée pour chaque dossier malgré que, parfois, les traces de cette analyse ne soient pas toujours évidentes et uniformes d’un dossier à l’autre, ce qui dénote effectivement que des progrès sont à faire sur ce dernier aspect. Le

ministère s’assurera que les dossiers contiennent de façon constante des traces évidentes et uniformes de l’analyse des coûts ».

Évaluation sur l’impact du programme

Les recommandations des rapports de l’INRS et de l’ÉNAP suggérant des modalités d’application amendées du concept du seuil auraient pu se mesurer dans le cadre de la reconduction du programme. Cependant, dans les programmes de financement tripartite subséquents à ces études, les subventions ne font plus l’objet d’une répartition sur l’ensemble des municipalités en fonction de leur population respective, mais sont attribuées en fonction de la pertinence des projets soumis. L’obligation d’atteindre un seuil minimal n’a donc plus de raison d’être. Cependant, cette nouvelle approche du financement au mérite rejoint en partie le commentaire de l’INRS qui souligne que la répartition des fonds sur une base démographique ne fait qu’aggraver certaines problématiques, tel l’étalement urbain.

Les nouvelles programmations proposent une évaluation intérimaire qui s’ajoute à l’évaluation finale du programme. Cette double évaluation est en ligne avec la proposition de l’ÉNAP qui souligne que c’est au début du programme que devraient être déterminés les indicateurs de performance du programme de même que la méthode de compilation des données nécessaires. De plus, une évaluation intérimaire permet de valider, tôt dans le processus, le bon fonctionnement de la méthodologie d’évaluation.

Évaluation de l’efficacité

L’une des recommandations les plus importantes émane du rapport de Soberman et à trait à la pertinence de poursuivre ou non le TIC. Soberman invoque que « le programme ayant accompli ce qu’il devait produire comme outil économique anticyclique, il ne semble pas évident qu’il doive devenir un programme fédéral permanent ». Cette affirmation, jumelée au fait que la situation économique s’était considérablement améliorée, a surement eu un impact important sur la décision du fédéral de ne pas poursuivre le programme avec les mêmes ressources, comme le mentionne un extrait209 _{de la réponse du cabinet au Comité des comptes publics :}

« Étant donné le climat économique à l’époque, la création d’emplois à court terme a beaucoup influé sur la conception du programme. Maintenant que les niveaux de chômage ont été considérablement réduits, le nouveau programme portera plutôt sur la

construction d’une infrastructure nécessaire pour appuyer la croissance économique à long terme et pour promouvoir la qualité de vie. »

Une évaluation axée sur l’apprentissage

Style d’évaluation

Les autorités, tant fédérales que provinciales, ont mis en application les commentaires des évaluateurs, et ce, quel que soit le type d’évaluation. Des propositions importantes, émanant tant des évaluateurs fédéraux que québécois, se retrouvent dans les Ententes Canada-Québec subséquentes au programme. De plus, à compter de 2000, le financement tripartite des infrastructures s’est fait sous une forme différente de celle du TIC : les objectifs sont devenus plus ciblés, le financement porte tout autant sur la construction ou la rénovation des actifs immobiliers municipaux et la création d’emplois n’est plus une priorité. Celà rejoint la recommandation centrale de Soberman d’abandonner le PTICQ original parce qu’il avait atteint les objectifs fixés. Finalement, la majorité des recommandations qui n’ont pas été mises en application sont reliées à des modalités qui n’ont pas été reconduites, tel le concept du seuil.

Le comportement des évalués est en concordance avec le modèle de Howlett et Ramesh (2003 : 223) qui invoque que lorsque la capacité administrative de l’État210 est élevée et que ce sont uniquement des acteurs étatiques qui sont en cause, il en résultera un désir maximal d’intégrer les commentaires des évaluateurs dans la gestion des programmes. Comme l’exprime Sanderson (2002), ce processus d’apprentissage est fondé sur la base que le développement et l’amélioration des politiques découlent des enseignements des succès et échecs passés et du désir de certains intervenants de susciter le succès et d’éviter l’erreur.

Pertinence des évaluations politiques

Le regard sur l’évaluation des politiques publiques permet de mesurer l’importance de jumeler des évaluateurs politiques aux évaluateurs internes, des fonctionnaires qui vérifient d’autres fonctionnaires sur lesquels ils n’ont que peu ou pas d’autorité. La résistance du secrétariat du Conseil du trésor, à intégrer les recommandations du vérificateur général, découlait davantage de la mésentente sur le libellé d’un comité de presse que sur le désir du secrétariat du Conseil du trésor de s’opposer systématiquement aux recommandations du vérificateur. L’intervention du conseil des ministres fédéral et du comité des comptes public a permis que des améliorations

soient apportées au programme en faisant fi de problèmes relationnels sans lien avec la pertinence ou non des commentaires du vérificateur.

Conclusion

Trois points se doivent d’être discutés en rétrospective de l’analyse politique du programme : l’intérêt de l’utilisation du modèle de Howlett, une synthèse des découvertes que nous a révélées notre analyse politique et les éléments du PTICQ, pertinents pour les niveaux fédéral, provincial et municipal, qui les conduiraient à inscrire les programmes d’infrastructures comme prioritaires dans les politiques urbaines fédérales.

Intérêt de l’utilisation du modèle de Howlett,

L’utilisation du modèle séquentiel a facilité la présentation historique du déroulement de la mise en place et de l’implantation du PTICQ. Le modèle, en obligeant à découper les évènements en phases, a obligé une analyse serrée de certains moments clés. Ainsi, il nous a forcé à apporter une distinction claire entre la mise à l’agenda du programme fédéral et celui du Québec. De plus, il nous a obligé à considérer chacun des moments du programme comme étant d’importance égale; ainsi l’implantation souvent négligée a fait l’objet d’un tamisage aussi complet que les autres phases.

Le modèle de Howlett et Ramesh offre des particularités qui convenaient très bien à nos objectifs de recherche. Nous recherchions une démarche la plus rationnelle possible, qui nous assurait que le plus de variables possible du PTICQ soient explorées. Howlet et Ramesh offrent une démarche qui permet non seulement de couvrir les différentes phases du programme, mais surtout de rester perméables aux enseignements des diverses écoles des politiques publiques. De plus, plusieurs des remarques de Howlett et Ramesh sur l’évaluation nous ont été fort utiles. D’abord le modèle ,en insistant sur les enseignements des évaluations des programmes, nous a éloignés du piège de ne rechercher que les aspects positifs et négatifs des programmes pour porter notre attention sur les enseignements qui découlent des évaluations de programmes. Nous avons ainsi été à même de discerner les différences entre la réceptivité du programme québécois et du programme national; autant au Québec le programme a pu être bonifié par les propositions des vérificateurs, autant au fédéral l’obstruction du Conseil du Trésor aux recommandations du vérificateur a nui à son évolution. Il est même probable que ce soit une des causes qui a empêché sa reconduction. Ensuite, Howlett et Ramesh soulignent que l’évaluation de programme est une activité politique.

C’est ce qui a conduit à nous préoccuper de l’importance du rôle joué par les commissions administratives dans l’évaluation du PTICQ.

Constatations de l’étude du PTICQ sous l’angle des politiques publiques.

Une première constatation porte sur l’influence du municipal sur les politiques urbaines. Nous avons démontré que c’est l’obstination de la FCM qui a conduit le parti libéral à adopter la proposition d’un programme de financement tripartite. Qui plus est, en constatant l’importance donnée par la suite aux programmes de financement des infrastructures municipales dans la politique urbaine fédérale, comme l’affirme Bradford (2006), il est permis de croire que cette orientation est non seulement en conformité avec les attentes du monde municipal, mais qu’elle a été dictée par lui. De plus, sur l’échiquier politique, la réussite de la FCM a changé la donne. Les villes sont plus revendicatrices : création du regroupement des grandes villes et du GV 22. Par leurs stratégies mobilisatrices, elles ont, par la suite, réussies à obtenir le partage de la taxe sur l’essence.

Une deuxième grande constatation porte sur le rôle des acteurs et des institutions, une dimension très présente dans Howlett et Ramesh. Sur le plan des acteurs, à titre d’exemple, la personnalité de Chrétien, axée sur la délégation a facilité le démarrage du programme canadien, alors que celle de Ryan, orienté sur les contenus, a permis l’affinement du programme québécois. Concernant les institutions, le rôle d’arbitre joué par les commissions publiques nous a permis de saisir une dimension, peu connue de ses responsabilités, soit celle de départager les propositions divergentes des ministères et du vérificateur; le premier axé sur l’efficacité de ses opérations et le second sur l’efficience et sur l’économie.

Une troisième constatation découle du nombre de faits incontrôlables et difficilement reproductibles qui peuvent avoir une répercussion directe sur la réussite ou non d’un programme. Qu’il nous suffise de rappeler l’enthousiasme du responsable de la confection du programme, la possibilité pour une unité administrative de voir ses responsabilités et effectifs décuplés et la compétence opérationnelle des institutions responsables de l’implantation du programme. Sur ce dernier point, la mise en place des infrastructures est une activité récurrente des villes pour laquelle elles ont des processus clairs et efficaces. Ainsi, l’analyse des faits incontrôlables nous permet de souligner les conséquences de quasi-impossibilité de reproduire l’ensemble des processus d’une programmation à l’autre. Cela ne signifie pas que

l’utilisation des meilleures pratiques ne permet la réussite visée d’un programme, mais cependant elle ne peut le garantir, car certaines variables, difficilement reproductibles, peuvent avoir un impact négatif considérable.

IMPACT DU PTICQ SUR LES POLITIQUES URBAINES FÉDÉRALES

Il est évidemment difficile pour le gouvernement fédéral sur le plan politique de concevoir une politique urbaine. Il lui faut s’assurer d’abord qu’elle respecte les pouvoirs des provinces et que les provinces ne puissent qualifier ses éléments d’ingérence dans leurs responsabilités. Dans un deuxième temps, lorsqu’un des éléments de la politique se transforme en programme, il est important que le contenu de la politique convienne à chacune des provinces. Qui plus est, il faut alors attribuer, à chacun des intervenants, un rôle précis qui le satisfait. Finalement, il est essentiel que la politique, mise de l’avant par le fédéral, s’intéresse à une problématique ressentie fortement par le monde municipal.

Pour le fédéral, il ne faut donc pas que sa politique urbaine crée un antagonisme avec les provinces; idéalement, il doit recevoir l’acceptation rapide et unanime des provinces. Le PTICQ fournit également d’autres raisons politiques de vouloir reconduire un programme d’infrastructures à financement tripartite et même d’en faire la pierre angulaire de ses politiques urbaines : en effet, un programme peu complexe permet l’utilisation d’ententes fédérales individualisées pour chaque province et facilite la tâche de gouvernance des élus.

Concernant, la non-ingérence du fédéral, le PTICQ constitue essentiellement un versement de subventions conditionnelles à des organismes institutionnels, un type de programmation ayant déjà reçu l’aval des provinces. Le rappel de l’historique de l’évolution des politiques urbaines canadiennes souligne que les programmes concrets de versements de subventions, tel le financement de la SCHL pour faciliter l’accession à la propriété, se sont déroulés sans anicroche; les provinces, en manque constant de ressources, sont peu portées à s’opposer à des transferts fédéraux, surtout si on leur accorde un rôle visible dans la gestion du programme. Ensuite, la complexité relative du PTICQ en fait un programme facile à négocier avec les provinces; rappelons qu’il n’a fallu que six mois pour conclure les ententes et que les projets ont été réalisés sur un horizon d’à peine quatre ans. En troisième lieu, le PTICQ permet une implantation rapide. Comme, le programme s’adresse à des partenaires institutionnels, il n’exige pas la conception de processus complexes devant être compris par une multitude d’intervenants de formation et d’intérêts divergents. Finalement, la responsabilité de maître d’œuvre du programme donne une

grande visibilité au fédéral et laisse le risque de dérapage aux provinces, responsables de la supervision, et aux municipalités, à qui l’exécution a été confiée.

Pour les provinces, le programme TIC ne constitue pas à leurs yeux une intrusion dans leur champ de responsabilités. Le fédéral, en se limitant à une supervision générale du programme, laisse aux provinces la responsabilité d’agir comme le gestionnaire de l’ensemble des activités. Cette liberté d’action a permis entre autres, dans le PTICQ, de peaufiner le programme; elle s'est concrétisée par une répartition optimale des enveloppes aux municipalités et par le financement de projets novateurs et d'autres aux grandes villes pour leur permettre d’améliorer leur compétitivité à l'échelle nationale et québécoise. À la lumière de l’enseignement des évènements de l’après-guerre en politique urbaine, le PTICQ ne déroge pas aux caractéristiques des programmations faciles d’entente : il permet de résoudre une problématique fiscale des provinces plutôt que de proposer des solutions novatrices à des problématiques urbaines complexes. Finalement, le PTICQ se limitant à des acteurs institutionnels, permets un suivi constant du programme. La gouvernance est facilitée parce que le nombre d’intervenants est limité et que les acteurs sont des intervenants intéressés, habiles à utiliser les règles et les procédures publiques.

Du côté du monde municipal, le programme TIC répond à l’une de ses problématiques les plus importantes; une réduction du déficit de remplacement des infrastructures par l’influx de fonds des gouvernements supérieurs. En même temps, le programme permet, même s’il n’est pas récurrent, une ouverture sur une autre demande des villes canadiennes; la mise en place de nouveaux outils fiscaux pour faciliter leurs financements. Ensuite, le programme s’est avéré, pour les villes, un révélateur de leur pouvoir d’influence. La proposition du monde municipal a, non seulement été acceptée sans modifications majeures, mais elle a permis de faire reconnaître par les gouvernements supérieurs et la population l’existence de la problématique du déficit de remplacement des infrastructures. Finalement, il est loisible de croire que le monde municipal a tout intérêt à la reconduction de programmes de financement tripartite des infrastructures; ils permettent, en le mettant au centre de ses discussions avec le niveau fédéral, d’atteindre la concrétisation d’autres objectifs, comme l’octroi d’outils additionnels de financement récurrents. Le partage de la taxe sur l’essence en est un exemple.

Alors qu’au le chapitre précédent, nous avons fourni une analyse politique de la mise en place du programme de son incubation à son évaluation, dans le présent chapitre, nous évaluons plus spécifiquement l’instrument utilisé pour combattre la hausse du chômage et le déficit du renouvellement des infrastructures municipales : l’utilisation d’un programme de transfert impliquant les trois niveaux de gouvernements. Cette approche relativement inhabituelle renferme tout autant des avantages et des désavantages. C'est pourquoi notre but est moins d’évaluer si l’utilisation de ce type d’instrument est appropriée ou non, mais plus spécifiquement d’en montrer les forces et de souligner les pièges qu’il recèle. Ce genre d’approche permet de fournir une base de comparaison pour l’évaluation de programmes semblables et des indices sur les aspects à privilégier et ceux dont il faut se méfier ou mettre de côté pour une éventuelle réédition du programme.