Pour certains, comme Halpern (2006 : 153), la décision est au cœur de l’analyse des politiques publiques. Elle invoque pour préciser son assertion que « S’intéresser à la décision, c’est vouloir percer le mystère de l’activité politique et dévoiler au grand jour les mécanismes de l’action de l’État». Halpern souligne de plus qu’il faut « s’intéresser à la rupture spatio-temporelle de la prise de décision, à la fois point d’aboutissement et point de départ d’un cycle de l’action publique ». C’est pourquoi il est permis de croire, qu’à compter de ce moment, la problématique du déficit du remplacement des infrastructures a reçu ses lettres de noblesse : elle est devenue d’importance assez élevée pour que les politiciens libéraux la mettent en tête de liste de leurs priorités.
119 Hébert, Michel, «Infrastructures : Québec refuse de changer de cap», Le Droit, Le Pays, jeudi 16 janvier1997, p.11.
120 Richer, Jules, «Entente Canada-Québec pour le retour du programme des infrastructures. Le demi-milliard injecté dans l’économie
créera 5000 emplois», La Presse, Politique, samedi 12 avril 1997, pA22.
121 Lévesque, Katleen, «Une tempête municipale s’annonce. L’UMQ demande à ses membres de susoendre les négociations avec les
La prise de décision suppose un choix parmi un nombre restreint de solutions pour résoudre un problème public. Ainsi en politique publique, la prise de décision n’est donc pas un exercice technique; elle est inhérente au processus politique.
Ainsi, toujours selon Halpern (2006 : 154), l’analyse séquentielle subdivise la décision en deux phases. La formulation, première phase du processus décisionnel, consiste à opérationnaliser un problème inscrit à l’agenda en développant plusieurs alternatives pour l’action. C’est à partir du diagnostic qu’une solution sera sélectionnée en fonction des contraintes institutionnelles et politiques. La phase subséquente de légitimation se cristallise au moment où le décideur arrête une décision. Cependant, plusieurs critiquent cette façon de considérer la décision comme un acte isolé. Sfez (1981) préfère s’attacher à l’ensemble des petits actes isolés; le produit de malentendus et de décisions anodines. Effectivement, c’est une approche dynamique. Elle se donne pour objet de mettre en évidence a posteriori les logiques ayant abouti à la décision.
Formulation de la politique
Jones (1984 : 7) décrit la formulation d’une politique comme l’expression des moyens disponibles pour décrire la perception d’une personne par rapport aux besoins qui existent dans la société. Différemment de la conception de l’agenda politique où l’ensemble de l’univers politique est partie prenante au débat, dans la phase de formulation, la participation se limite aux acteurs du sous-système politique concerné. À ce stade, en effet, il est important de posséder un certain niveau de connaissance du sujet pour discuter de la faisabilité des options mises de l’avant.
Ce sont la confection et la signature d’ententes fédérale-provinciale qui ont été choisies pour cristalliser légalement le programme de financement des infrastructures tripartites. Les modalités d’application des ententes fédérales-provinciales, en raison du nombre d’intervenants, avaient intérêt à comporter un cadre identique. L’annexe 4 fournit un tableau qui précise les clauses communes incluses à chacune des ententes fédérales - provinciales et signées par chacune des provinces. Comme, les acteurs responsables de la formulation devaient se conformer à un cadre général devant obtenir l’aval du fédéral et de l’ensemble des provinces et qu’ils se limitaient à des acteurs étatiques usuels, il est normal que le concept du PTI ne soit pas empreint d’une grande originalité.
Cependant, cela ne signifie pas que dans le sous-système, il y a une seule communauté d’idées sur les modalités d’application des politiques. Comme, à ce stade, il est important de posséder un certain niveau de connaissance du sujet pour discuter de la faisabilité des options mises de l’avant,
il est loisible de penser que les intervenants ont la compétence pour proposer ou critiquer des procédés opérationnels. Ainsi, certains, comme Sabatier et Jenkins (1993), soulignent de plus que dans un sous-système, il y a au moins deux sous-ensembles d’acteurs : ceux qui favorisent le statu quo et ceux qui proposent un changement. Il est donc prévisible qu’en sus du cadre général, certaines provinces aient désiré obtenir du fédéral l’intégration, par voie d’annexes à l’entente, de certaines de leurs préoccupations.
Conséquemment, notre analyse porte sur trois aspects : le libellé des ententes fédérales - provinciales utilisé pour faire face aux contraintes politiques, tant intrinsèques que procédurales, la différence d’approche entre le Québec et les autres provinces dans la mécanique d’application de la politique et le type de sous-système politique qui a engendré le style de formulation de la politique que l’on retrouve dans le PTICQ.
Processus de formulation
Mais avant de procéder à l’analyse, il est intéressant de comprendre comment s’est déroulée la négociation en utilisant comme repère les composantes générales du processus de formulation des politiques, telles que spécifiées par Jones(dans Howlett et Ramesh, 2003 : 144). Ainsi,
a. la formulation n’a pas à se limiter à un seul groupe d’acteurs. Il peut y avoir plusieurs groupes d’acteurs qui conçoivent des propositions complémentaires ou divergentes.
b. La formulation peut être faite sans une définition claire du problème ou sans que les groupes concernés soient mis à profit.
c. Même s’il s’agit d’une activité usuelle d’une agence bureaucratique, il n’y a pas d’obligation que la formulation émane d’une institution publique.
d. Plusieurs formulations peuvent se faire dans le temps sans renforcer une position au détriment des autres.
e. Il y a de nombreuses occasions dans le processus pour ceux qui se sentent perdants à un moment donné puissent faire connaître subséquemment leurs points de vue.
La formulation n’a pas à se limiter à un seul groupe d’auteurs.
Le concept même du fédéralisme suppose que dans la mise en place d’une politique nationale, le fédéral et l’ensemble des provinces soient en accord sur la mécanique de la politique qui sera mise de l’avant. Pour faciliter cette négociation avec un grand nombre d’intervenants, on utilise un cadre général semblable. Dans le cadre de la détermination des clauses particulières à l’entente québécoise, nous avons comparé les libellés de l’entente québécoise avec celle de la Nouvelle- Écosse. Nous avons choisi cette dernière entente, car c’est elle que Soberman a incluse comme modèle d’entente fédérale-provinciale du programme TIC à son rapport d’évaluation. De ce fait, elle apparaît comme une base de comparaison pertinente pour la détermination des clauses particulières au Québec. Le libellé des textes122 du cadre général est identique, ce qui signifie qu’elles ont été rédigées par le fédéral ou par un comité mixte, fédéral-provincial, qui a suggéré l’adoption de textes similaires. De plus, il faut rappeler que l’essence même du concept du programme, la répartition des frais entre les trois niveaux de gouvernement, provient de la FCM. Ainsi, comme le fédéral et le provincial étaient parties prenantes à la formulation la tâche était d’autant facilitée pour les décideurs, la majorité des textes étant similaires.
La formulation peut être faite sans une définition claire du problème ou sans que les groupes concernés soient mis à profit.
L’idée originale de la FCM de partager les frais entre le fédéral, le provincial et le municipal avait été retenue par l’ensemble des parties prenantes. En ce sens, les enjeux sur la formulation portent davantage sur les modalités d’application de la politique que sur son objectif de base, la pertinence de procéder à la restauration des infrastructures ou sur sa mécanique de financement. Cette façon commune des trois paliers de gouvernement, de voir les choses, correspond à la réflexion de Howlett et Ramesh (2003 : 154), qui soulignent que, dans le secteur des politiques fiscales, il existe un ensemble d’idées dominantes et peu contestées qui conduisent à une communauté d’idées monopolistique ou hégémonique entre les divers intervenants.
Ainsi, comme le premier ministre fédéral, le principal décideur, a choisi d’importer une décision émanant du mode municipal et entériné par les provinces, les principaux paramètres de la politique étaient déjà décidés et n’ont pas fait l’objet de discussions ou négociations dans la conception de la politique. Il s’agit d’une situation non conforme à l’analyse séquentielle, « sticto sensu », qui présuppose que la première étape de la formulation consiste à concevoir différentes hypothèses pour résoudre la problématique, telle que le décrivent Meny et Thoenig (1989 : 200). Cet état de
choses confirme la mise en garde, régulièrement soulignée123, que l’analyse séquentielle des politiques publiques fournit un cadre conceptuel pour une analyse rigoureuse des politiques publiques, mais ne présuppose en aucune façon d’un déroulement des phases selon un ordonnancement linéaire.
Il n’y a pas d’obligation pour que la formulation soit faite par une institution politique.
En raison de la complexité du programme, il était normal que les rédacteurs des ententes soient uniquement institutionnels pour faciliter les négociations et que la mécanique pour convenir d’une entente sur le programme passe par la signature d’ententes fédérales-provinciales. Ce qui est paradoxal, c’est que le niveau municipal n’est pas parti à l’entente, alors que le fédéral, le provincial et le municipal sont des partenaires financiers égaux124 dans le financement du programme. Les signataires de l’entente sont uniquement les représentants du fédéral et du provincial. Comme la signature du ministre des Affaires municipales confirme l’implication du mode municipal, qui selon la loi des Cités et villes est sous l’autorité du provincial125, l’on ne retrouve aux ententes ni la signature d’un représentant de la FCM ou d’un représentant ou d’un organisme provincial représentant les municipalités, telles l’UMQ et l’UMRCQ126 (Union des municipalités régionales de comtés du Québec).
Plusieurs formulations peuvent se faire dans le temps sans renforcer une position au détriment des autres.
Comme nous l’exprimions précédemment dans le cadre du programme québécois, plusieurs amendements ont été ajoutés au cadre général de l’entente par voie d’annexes127. Elles ont permis de préciser des textes, d’exprimer le transfert de sommes d’un volet à un autre, et ce, sans préjudice à l’un ou l’autre des partenaires.
123 Meny et Thoenig (1989 : 202); Howlet et Ramesh (2003 : 14); Sabatier et Jenkins Smith (1993 : 4); Jacquot (2006 :76).
124 L’implication du monde municipal dans les négociations était peu significative : ainsi à l’une de nos questions sur la consultation du monde
municipal concernant les modalités de gestion du programme, un fonctionnaire du MAM nous a répondu que lors des rencontres entre le MAM et les organismes municipaux celles-ci étaient davantage axées sur l’information plutôt que sur la consultation.
125 Article 1 de la Loi sur les cités et villes.
126 Dont la raison sociale a été changée depuis pour la «Fédération Québécoise des Municipalités ».
127L’annexe 12, de notre thèse, précise le titre, la date, et le contenu de chacune des modifications apportées à l’entente fédérale-provinciale
québécoise. Nous avons également joint un court sommaire des principales modifications qui ont été apportées à l’entente originelle de février 1994.
Les occasions sont nombreuses dans le processus pour ceux qui se sentent perdants à un moment donné puissent faire connaître subséquemment leurs points de vue.
La signature des ententes ne fait aucune place au monde municipal. Qui plus est, certains commentaires émanant de nos entrevues laissent sous-entendre que les rencontres avec les intervenants municipaux ont davantage eu une saveur d’information que de consultation. Cependant, le ministre Claude Ryan a consulté les regroupements de municipalités du Québec, l’UMQ et la FMQ, pour déterminer les priorités à cibler pour le programme. Les discussions ont permis d’établir cinq (5) grands types de travaux128, distinguant ainsi le Québec des autres programmes provinciaux :
la réfection des infrastructures de base
la construction ou l’agrandissement d’équipements structurants la revitalisation des centre - villes des petites municipalités l’expérimentation de nouvelles technologies
les grands projets à caractère urbain
Le résultat de cette consultation est d’autant plus important qu’il porte sur l’établissement des priorités des projets à financer et que les volets retenus par la suite dans l’entente Canada Québec sont essentiellement les mêmes.
Le processus n’a pas un effet neutre. Il y a des gagnants et des perdants.
Pour certaines provinces comme la Nouvelle-Écosse, l’utilisation d’un cadre général, sans aucune clause particulière, ne cause aucun problème. On ne peut alors parler de gagnant ou perdant. Inversement, pour le Québec, le fait d’avoir réussi à négocier des ententes particulières signifie qu’elle a dû accepter un cadre général. À l’inverse, le gouvernement fédéral peut se révéler perdant dans le fait d’avoir accepté des clauses particulières pour le Québec. Mais, il devient gagnant par l’acceptation par le Québec du cadre général et surtout par le fait que les clauses particulières cédées au Québec sont celles qui sont louangées par de multiples intervenants.
128 Leduc, Gilbert, « Réfection des infrastructures urbaines; la sélection des projets sera complétée en janvier, Le Soleil, le 23 décembre 1993, p.
Ce survol des caractéristiques de Jones a été présenté surtout pour décrire le processus de formulation dans le cadre du PTICQ, car comme l’expriment Howlett et Ramesh, la formulation est généralement un processus diffus et complexe qui varie cas par cas. Cependant, elle est fort utile pour préciser les analyses qui suivent.
Les contraintes dans la formulation des politiques.
Dans la confection d’une politique, il y a une réalité à laquelle le concepteur doit faire face : c‘est la faisabilité ou non de la politique. En premier lieu, il est important de préciser, comme le souligne Merton (1948), qu’en matière de décision politique, l’émotion joue tout autant que la rationalité. Ainsi, comme le décideur politique n’a pas à se justifier par des faits, il s’agit qu’il ait une perception négative d’une politique, pour qu’elle soit tout simplement éliminée de l’agenda.
Contrainte sur l’essence de la problématique
Le premier type de contraintes auxquelles sont confrontées les membres d’un sous-système politique porte sur l’essence même du problème (Howlett et Ramesh, 2003 : 145), qui peut rendre caduque ou inopportune l’utilisation de certaines solutions potentielles. Il en est ainsi du problème de chômage auquel Jean Chrétien doit faire face en 1993; il recherche une solution qui tout en étant d’application rapide est en mesure, par la visibilité des résultats, de briser la morosité de la population par rapport à la situation économique. Les stratégies de financement des infrastructures, telles l’émission par les villes d’obligations à intérêts non imposables, le transfert de points d’impôts, la création d’une banque d’infrastructures et la mise en place de PPP, en raison de leur faible visibilité ou de leur complexité ou longueur d’implantation, ne répondent probablement pas complètement à ses critères.
À l’inverse, le PTICQ fournit des réponses positives aux attentes du décideur. Il crée de l’emploi et permet une visibilité exceptionnelle. Des travaux routiers, par le fait même qu’ils se font à l’extérieur et qu’ils engendrent des difficultés pour les déplacement, sont « de facto » visibles et ne peuvent être ignorés par les citoyens. De plus, ce type d’instrument financier permet à répétition des annonces politiques : attribution du financement, pelletée de terre lors du début des travaux, suivi de l’avancement et coupure de ruban à la fin des travaux.
Une dernière facette, reliée à la situation politique du moment, se doit d’être soulignée. Dans la toile de fond de l’échec du référendum sur l’Accord de Charlottetown et la perspective qu’il engendre au Québec un référendum sur sa séparation du Canada, le PTICQ offrait la possibilité de
démontrer comment dans un régime fédéral, non seulement le fédéral et les provinces, mais les trois niveaux politiques peuvent s’entendre sur des responsabilités partagées.
Contraintes constitutionnelles et institutionnelles
La deuxième contrainte porte sur les contraintes constitutionnelles et institutionnelles (Howlett et Ramesh, 2003 : 145). Au Canada, sur le plan constitutionnel, le régime fédéral oblige une entente entre le fédéral et les provinces avant la mise en place des programmes à frais partagés dans des champs de responsabilités qui sont l’apanage des provinces.
Dans le cadre du PTICQ, la FCM a porté une attention à sensibiliser les provinces aux avantages d’une association avec le fédéral. Pour les provinces, les problèmes du manque de financement des infrastructures étaient connus. En faisant miroiter un partage des responsabilités financières des provinces par le fédéral, la FCM avait trouvé une excellente façon de convaincre les provinces de s’intéresser et d’adhérer au programme129. Concernant le risque pour les provinces de négocier avec le fédéral une entente portant sur le financement du monde municipal, un champ de juridiction provinciale, un ministre provincial invoque que les provinces possédaient un important contrepoids. En effet, pour empêcher le fédéral de subventionner directement les villes en cas de négociation difficile avec les provinces, ces dernières peuvent tout simplement décider de diminuer des transferts versés aux villes une somme identique aux subventions fédérales, annihilant de ce fait cette tactique.
Contraintes procédurales
Dans un contexte fédéral, l’application d’une politique nationale oblige d’avoir l’aval de l’ensemble des provinces. Cette recherche d’un consensus doit ensuite se concrétiser dans des documents légaux. Le véhicule utilisé dans le cadre du PTICQ est une entente fédérale refermant tout autant les objectifs du programme, les investissements consentis par chacune des parties et les principales modalités administratives convenues entre les parties. Une entente fédérale-provinciale est signée par chacune des provinces avec le gouvernement fédéral. Elle permet de faciliter la mise en marche du programme en évitant de cristalliser une mésentente, entre le fédéral et les provinces, sur des demandes particulières d’une ou plusieurs provinces. Ainsi, chacune des ententes peut renfermer des clauses obligatoires qui constituent le cadre du programme (Annexe 4) et des clauses spécifiques qui ont été négociées et ajoutées à la suite des demandes des provinces.
La différence d’approche entre le Québec et les autres provinces dans la mécanique d’utilisation des ententes fédérales-provinciales.
À la lecture des rapports des vérificateurs, tant fédéral(Vérificateur fédéral novembre 1996; art. 26,76, 26,86 et 26,129) que provincial130, des comptes rendus des commissions parlementaires et du rapport Soberman (Soberman, 1996 : vi, 64, 67), nous avons été interpelés par les nombreuses références à l’originalité du programme québécois. Celles-ci sont par ailleurs très bien expliquées dans la présentation du sous-ministre des affaires municipales, M. Alain Gauthier, lors de son audition à la Commission permanente de l’administration publique, le 14 mai 1997. Ces particularités du programme québécois induisent que les ententes entre le fédéral et les provinces renferment un ensemble de clauses qui en constituent le cadre général et un deuxième bloc qui permet l’inclusion de clauses particulières; ces dernières répondent au désir d’opérationnaliser le programme à leur satisfaction. Même si le chapitre 4 précise chacune de ces particularités et leurs répercussions sur la bonne marche du programme, il est important de s’interroger si ces particularités du programme avaient été intégrées dès la négociation de l’entente originale.
Pour déterminer précisément les clauses particulières au Québec, nous nous servirons de l’annexe 4 qui détermine les clauses incluses à l’entente générale et nous établirons une comparaison entre l’entente-cadre du Québec (Annexe 13) et celle de la Nouvelle-Écosse (annexe 23)131. Le choix de cette dernière est en fonction des mêmes raisons qu’énoncées précédemment. Les deux ententes