No Dicionário da Língua Portuguesa Contemporânea (2001), da Academia de Ciências de Lisboa, o termo “desconcentração” assume o significado de “Decréscimo da aglomeração ou da reunião de um grande número de elementos na mesma área ou espaço”.
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Do ponto de vista jurídico, a desconcentração significa um processo de descongestionamento de competências dentro da mesma pessoa coletiva, conferindo-se certos poderes decisórios a funcionários ou agentes subalternos, os quais numa administração concentrada estariam reservados exclusivamente ao nível superior (Freitas do Amaral, 2001).
No contexto organizacional do Estado, o processo da desconcentração compreende a transferência de competências, da esfera dos serviços centrais, para os serviços regionais e locais do Estado, ou seja, traduz-se na “repartição de competências dentro do tipo de administração estatal directa” (Formosinho, 2005a: 25).
A desconcentração deve ser entendida como uma versão mais suave da centralização. Como observa Amaro, a desconcentração é compatível com a centralização considerando que “ela não abdica do centro, transfere competências, mas mantém as hierarquias, sendo o resultado de uma subsidiariedade a partir de cima e correspondendo à transferência de responsabilidades que o Estado já não quer” (1996: 22-23).
No essencial, a desconcentração20 mantém as características da centralização, com especial enfoque na estrutura hierárquica da administração. Considerando o princípio da hierarquia, podemos distinguir entre desconcentração vertical e horizontal (Machado, 1982). A desconcentração vertical21 ocorre quando as estruturas/lideranças intermédias são investidas de alguns poderes de decisão pelo topo da hierarquia. Por sua vez, a desconcentração horizontal remete para a disseminação das várias atribuições e competências da administração central pelos diversos ministérios e/ou departamentos governamentais. Apesar desta distinção, constata-se que estas formas de desconcentrar coabitam e complementam-se, pois, como refere Machado, “Partindo desta desconcentração horizontal a nível superior, desenha-se depois uma desconcentração vertical para os níveis regional e local” (1982: 5).
20 É de notar que Gournay considera que a desconcentração, embora se traduza numa organização
administrativa hierarquicamente subordinada ao governo, quanto ao poder de decisão diverge da centralização porque “as opções não são todas tomadas nos serviços da capital; algumas escolhas podem ser feitas pelos agentes do poder central na outra extremidade da linha hierárquica” (s.d: 156).
21 Canotilho e Moreira defendem que a “desconcentração vertical prossegue fins semelhantes ao da
descentralização, designadamente a aproximação dos serviços das localidades e das populações, quer através de criação de serviços, quer através da delegação de poderes” (1993: 928).
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Para implementar a desconcentração, o Estado recorre à técnica da “delegação de poderes” (Machado, 1982) com o intuito de não sobrecarregar os órgãos da administração central. A delegação de poderes contribui para a manutenção da relação de dependência dos subordinados relativamente às hierarquias. A possibilidade de decidir por parte dos subordinados, porque circunstanciada e meramente instrumental, é, ou pode ser, constantemente monitorizada e sujeita a escrutínio pelas chefias, que na realidade mantêm o poder.
No âmbito do processo de desconcentração, a delegação de poderes pode ocorrer por iniciativa do superior hierárquico (delegação pessoal) ou por força de lei (delegação legal). Na delegação de poderes do tipo pessoal, os subordinados enfrentam maior insegurança e a incerteza no exercício das competências que lhe foram delegadas. Neste caso, como constata Fernandes “o superior, pode […] alterar a decisão do inferior, condicioná-la, submetendo-a a confirmação ou ratificação, ou mais radicalmente, retirar os poderes delegados” (2005: 55). No contexto da delegação de poderes por normativo legal, a possibilidade de ingerência ou do cometimento de arbitrariedades pelos superiores hierárquicos é formalmente restringida. Neste caso, os poderes delegados não podem ser retirados, cabendo apenas aos superiores hierárquicos o poder de alterar ou revogar as decisões tomadas a nível inferior (Fernandes, 2005).
A opção pela desconcentração explica-se porque permite ao Estado, sem deixar de ser centralizado, responder com mais eficácia, celeridade e adequação às solicitações dos seus cidadãos (Fernandes, 2005). Com este propósito, a desconcentração assume duas formas: a territorial e a técnica ou funcional (Gournay, s/d.; Fernandes, 2005; Formosinho, 2005a). A desconcentração territorial promove a criação local de estruturas intermédias de decisão que, na dependência hierárquica da administração central, procuram favorecer a proximidade e acessibilidade dos cidadãos. Com a desconcentração técnica ou funcional o Estado procura diversificar serviços como forma de acorrer e acomodar as especificidades dos diversos setores socioeconómicos.
Resulta desta linha de pensamento que, no período democrático, a opção pela desconcentração, assumida no domínio das políticas educativas, transforma “as escolas em meras instâncias sem poderes de decisão, ou simples extensões dos próprios serviços centrais” (Carvalho, 2014: 68). Assim, embora aceitando que a desconcentração normalmente preceda a descentralização, a retórica descentralizadora manifesta-se
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quando o Estado usa (ou pode usar) a desconcentração como uma tentativa de adiar ou um meio de frustrar a descentralização (Formosinho, 2005a).
De facto, podendo não ser ingénua, a desconcentração procura renovar e reorganizar a estrutura administrativa que, no entanto, mantem e até reforça as lógicas centralistas do Estado. Esta mesma argumentação é proposta por Lima quando afirma que:
a manutenção e, por vezes, mesmo o reforço dos poderes da administração central, designadamente através de processos de desconcentração, da imposição de lógicas de reordenamento da rede escolar, entre outras formas de controlo sobre as escolas, permanecem em forte oposição às promessas de descentralização e de autonomia para as escolas (2007: 18-19).
Neste contexto, salienta-se a publicação do DL n.º 266-G/2012, de 31 de dezembro, que ao determinar a extinção das Direções Regionais de Educação (DREs) configura-se um bom exemplo do que podemos designar de políticas de recentralização administrativa22.
Ao contrariar na prática a “retórica” política, esta tendência para a recentralização configura-se como um processo ardiloso (Barroso, 2004), pois ao socorrer-se das novas tecnologias, traduz-se no acompanhamento e avaliação de resultados através de um controlo remoto23 (Barroso, 2004; Lima, 2007).
Assim, a desconcentração que contribui para uma maior agilidade na tomada de decisão e favorece a desburocratização, simultaneamente pode criar as condições para desbravar o caminho a maiores ingerências e controlo da atividade dos atores e decisores locais.
22 Revisitando os trabalhos que produziu ao longo dos últimos anos sobre a administração do sistema
educativo e a organização das escolas, Lima dá nota que tem “avançado com a hipótese de uma recentralização de poderes por controlo remoto, através da criação de uma espécie de «capitanias» regionalmente disseminadas, mas não regionalizadas, ramificações de um centro agora ainda mais próximo das escolas que, não dotadas de autonomia(s), são sobretudo vistas como departamentos periféricos ou serviços locais, assim se reproduzindo a administração centralizada” (2014: 150).
23 Numa breve pesquisa na Internet facilmente se constata que este controlo remoto se efetiva nas
páginas/plataformas eletrónicas das várias estruturas do ME, abrangendo diversas áreas/competências, de que são exemplo: a Plataforma de compras do ME, a Direção-Geral da Educação (DGIDC), a Direção-geral da Administração Escolar (DGAE), a Inspeção-Geral da Educação e Ciência (IGEC); a Direção-Geral de Estatísticas da Educação e Ciência (DGEEC); a Rede de Bibliotecas Escolares (RBE). Mais do que informar, estamos perante estruturas que possibilitam a uma administração central fortemente burocratizada acompanhar à distância as decisões tomadas e implementadas localmente.
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