DE LA BONNE GOUVERNANCE
PREMIERE PARTIE : CADRE CONCEPTUEL ET INSTITUTIONNEL DE LA BONNE GOUVERNANCE
Il est à notre sens important de bien comprendre le concept de gouvernance qui sera, à outrance, traité tout au long de cette réflexion. Que ce soit dans sa déclinaison simple et stricte ou
vertueuse ou encore simplement intégratrice des différentes familles d’acteurs en interrelation au
niveau du territoire, le concept de gouvernance est le fruit d’un vécu et d’une trajectoire qui rendent
son usage commode mais délicate à la fois.
La gouvernance est en effet très à la mode. Elle dégage une certaine coquetterie dont on ne se prive point dans les discours politiques, les articles scientifiques, les réseaux sociaux. Ainsi, nous le trouvons souvent très à propos comme garniture aux discours politiques, économiques,
diplomatiques, médiatiques etc. Pour expliquer son succès Jouve, B. (2004) 38 relève, sa facile
adaptation, qu’il décrit en ces termes « cette notion est devenue le sésame d’un Etat en
transformation, sans que l’on ne sache exactement ce qui se cache derrière cette transformation ».
Moujahid Abdelfattah (2011)39 confirme cette idée en donnant le prétexte de cette continuelle
transformation comme la marque de fabrique de notre époque marquée par
« les processus, et, sur le plan lexical, par des termes dynamiques en «ance» et en «-ing» : en Français « repentance » et gouvernance en sont les deux principaux exemples. La gouvernance se propage comme une onde de choc pour conquérir chaque jour de nouveaux espaces au point, qu’actuellement, le terme s’est taillé une place de choix dans notre environnement linguistique avant même sa consécration officielle par les lexiques. »
Cette montée fulgurante du mot que tout le monde veut montrer qu’il maîtrise et pratique et le
flou qui entoure sa véritable signification, nous amène souvent à noter qu’il est parfois utilisé en
parfaite méconnaissance de son contenu par les acteurs surtout locaux. Il est presque établi que pour ces derniers, la bonne gouvernance signifie la même chose que gouvernance. Pour la majorité des
personnes rencontrées, dès, qu’on parle de gouvernance, il s’agit d’une gestion transparente et
participative. Des acteurs qui prétendent l’appliquer (acteurs politiques et même organisations de la
société civile) n’en perçoivent que la dimension vertueuse, celle fortement vendue et encouragée par
les partenaires et les institutions internationales. Des déclarations comme « depuis que je suis premier
38 Bernard Jouve, « gouvernance et décentralisation : les masques tombent enfin », Espace Temps.net, Textuel, 17.01.2004
magistrat de cette ville, je m’efforce de faire de la gouvernance un idéal que nous allons atteindre
… » ne sont pas surprenantes parce qu’à force, on finit par comprendre qu’il s’agit bien de la bonne
gouvernance.
« pris de court par l’intensité d’utilisation du concept de gouvernance, subornés par l’image de performance qu’il renvoie, éblouis par sa force de séduction et surpris par la
rapidité de son expansion, bon nombre de décideurs politiques et économiques l’utilisent souvent en l’état sans vraiment s’interroger sur ses origines ou ses soubassements»
Moujahid Abdelfattah (2011). Aussi, nous semble t-il important de prendre le temps d’un
détour sur certains contours de ce concept.
CHAPITRE 1 : LA GOUVERNANCE : ORIGINES, APPLICATIONS ET
RISQUES
A. LAGOUVERNANCE :ORIGINESETTHEORIES
I. UN CONCEPT AUX ORIGINES FLOUES ?
A en croire beaucoup d’auteurs, la gouvernance est un terme polysémique remis au goût du
jour par la Banque Mondiale. Autant sur son histoire que sur son sens véritable, le concept de gouvernance entraîne la polémique.
On entend souvent évoquer la formidable évolution qu’a connue le concept de gouvernance,
ces dernières années, une évolution qu’illustrent et corroborent les multiples variations d’appellation
pour désigner la même chose. Qu’elle soit sobre ou vertueuse40
, la gouvernance a une histoire qui est
aussi celle des hommes. Elle s’est enrichie au fil des années et sous l’influence des événements et difficultés de l’humanité. Mais, l’histoire de la gouvernance est en réalité aussi ancienne que l’histoire de l’humanité.
« The concept of "governance" is not new. It is as old as human civilization41
. » en
outre « La gouvernance est un chantier de recherche qui concerne les formes de coordination,
de pilotage et de direction des secteurs, des groupes et de la société, au-delà des organes
40Ambition déclarée du Président de la République du Sénégal son Excellence monsieur Macky Sall
41 vhttp://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp (lu le 23/12/2013), en français « le
classiques du gouvernement. Ce n’est évidemment pas une idée neuve – on en trouve par exemple des traces dans le latin médiéval avec le terme gubernantia42».
Le concept de gouvernance, pense t-on, est né en faveur des réformes organisationnelles et
financières des années 80 plus connues sous le concept d’Ajustements Structurels et pilotées par les
institutions internationales dans l’optique d’accompagner les Etats sous développés à assainir leur
gestion des affaires publiques. Selon le rapport de l’IGE (2013)
« Le concept de gouvernance est apparu à la faveur de la crise financière des années 80-90, laquelle avait conduit à des réformes profondes de l’état, notamment niveau du secteur des finances publiques des pays en voix développement, en vue, dans une première phase, de stabiliser celles-ci et, dans une seconde phase, de les assainir tout en les optimisant 43
».
Au départ, pour la Banque Mondiale, la gouvernance était définie comme la bonne gestion
de l’économie et des finances publiques. La gouvernance peut toujours signifier la bonne
gestion de l’économie et des finances. La Banque Mondiale et le Fonds Monétaire
International estiment que la bonne gouvernance est la bonne gestion des finances
publiques permettant l’émergence d’une économie saine qui génère des ressources de
manière soutenue44. Aujourd’hui, on aurait dit qu’une telle approche correspond plus
justement à la définition de la bonne gouvernance financière.
Comme concept classique, la gouvernance a été employée dans le français ancien pour
signifier l’art ou la manière de gouverner ou encore comme synonyme de gouvernement. Mais, le
concept de gouvernance trouve son sens dans ses racines grecque et latine qui renvoient à l’idée de
diriger tout en tenant compte de son environnement. Ce qui, dans le contexte actuel, en appelle à une
démarche ouverte, inclusive et participative. Cependant, la notion de gouvernance, est loin d’être
univoque et monosémique, car, souvent vague et fourre-tout, elle s’étend à presque tous les domaines
de la vie que sont l’économique, le social, le politique, le culturel ou à toute sorte d’entité ;
l’entreprise, les organisations publiques, les collectivités locales, l’Etat, etc. Ce faisant, il renvoie à
une autorité officielle plus floue, plus impersonnelle ou même à l’absence d’autorité (S. Yahiaoui ;
2011).
42 Patrick Le Galès directeur de recherche CNRS, Centre d’études européennes (Sciences Po), professeur à Sciences Po)
Numéro spécial sur la transparence gouvernementale)
43Rapport public sur l’état de la gouvernance et de la reddition des comptes, Inspection générale d’État (IGE), 2013. 44Rapport public sur l’état de la gouvernance et de la reddition des comptes, IGE, juillet 2013.
II. POUR COMPRENDRE UN CONCEPT A MULTIPLES SOURCES THEORIQUES
Le terme de gouvernance désigne d’abord dans les sciences politiques les modalités de
gouvernement régissant les agglomérations (en particulier métropolitaines) « l’Urbangovernance45 »,
et par extension, l’action publique territoriale F. Leloup, L. Moyart et B. Pecqueur (1998). Il fera son
apparition en même temps que les notions de « good governance46 » et « global governance »47 qui
prennent leur essor dans le champ des relations internationales. Elle a donc eu comme premier terrain
d’expérimentation le milieu urbain qui a semble-t-il, le premier, fait apparaître les contradictions et
les carences des modes de gouvernement traditionnel.
Ainsi, le terme de gouvernance entre dans le sillage de l’analyse du gouvernement au niveau
local. Dans ce cadre, il indique la participation de divers intérêts notamment privés aux systèmes de décision publique qui régissent les villes, les villages et les régions. Sont alors mis en évidence les
jeux de pouvoir et d’influence qui guident l’élaboration des politiques publiques locales sur
la « coordination » d’une pluralité d’acteurs, de finalités et d’intérêts sur les processus de
négociation. On parle alors des interactions entre État et Société et des modes de coordinations
complexes nécessaires afin de rendre possible aujourd’hui l’action publique.
La notion de gouvernance traduit alors la reconfiguration de l’action publique, l’émergence de nouveaux modes d’intervention et la transformation de modalités de l’action publique. Elle remet en
cause le modèle de politique traditionnel descendant et centralisé et met l’accent sur la multiplicité et
la variété (de nature, de statut, de niveau) des acteurs (organisations à but non lucratif, entreprises
privées, citoyens… organisations locales, régionales, nationales et étrangères…) associés à la
définition et à la mise en œuvre de l’action publique. Aussi, la gouvernance rend-elle compte de la
manière dont l’administration de l’action publique repose sur des processus d’interaction, de
collaboration et de négociation entre intervenants hétérogènes. Un processus interactif rendu
nécessaire par le fait qu’aucun acteur, public ou privé, ne dispose dans le contexte actuel de certitude
et de stabilité, des connaissances et des moyens nécessaires pour s’attaquer seuls aux problèmes.
C’est pourquoi Leloup F., Moyart L. et Pecqueur B., citant N. Bertrand et al. (2001), affirment que
« si la collectivité locale garde un rôle d’orientation et de pilotage, elle compose avec d’autres institutions, publiques ou privées, obéissant à leurs propres logiques d’intérêt et/ou
exerçant des responsabilités sur des domaines de compétences tantôt partagés, tantôt disputés, mais jamais absolument étanches ou autonomes ».
45 Gouvernance urbaine
46 Bonne gouvernance
Dans les sciences économiques, c’est la « corporategovernance » qui est promue, pour
permettre l’analyse de la nature des coordinations entre agents individuels et collectifs qui sont dès
lors les agents régulateurs du marché ; le prix du marché n’étant plus le seul agent de régulation des
échanges. Ce sont ces travaux qui vont aboutir, plus tard, à une conception de la gouvernance étant
l’ensemble des dispositifs mis en œuvre par la firme pour mener des coordinations efficaces qui
relèvent de deux registres : protocoles internes lorsque la firme est intégrée (hiérarchie) ou contrats,
partenariat, usage de normes lorsqu’elle s’ouvre à des sous-traitants.
Cette conception de la gouvernance purement économique, débouchera progressivement sur
une prise en compte de l’importance de la dimension spatiale et donc du territoire, même si elle l’est
dans une perspective essentiellement économique ; d’où résulte une définition plus territorialisée de
la gouvernance. Elle renvoie dès lors à une forme de régulation territoriale et d’interdépendance
dynamique entre agents notamment productifs (espace et individus) et institutions locales. Le territoire contribuerait sous ce rapport, à réduire les coûts de transaction entre les firmes et constitue de ce fait un niveau pertinent pour coordonner les actions collectives. De cette acception résulte une certaine prise de conscience selon laquelle les institutions non économiques peuvent faciliter la coordination entre agents et sont donc acteurs à part entière des coordinations et décisions, des
coalitions et négociations. L’apport des sciences économiques, même si elles cantonnent la
gouvernance de manière générale, et celle territoriale, en particulier, dans une acception de pure efficacité économique, a mis en relief la nécessaire prise en compte des institutions locales et a
consacré l’importance de la coordination des différentes activités collectives et/ou individuelles ainsi
que les logiques de coalition et de partenariat, de contractualisation et de négociation présentes dans tout processus de gouvernance qui se veut performant.
Quant à Thieys J. (2002), le terme de gouvernance s’est imposé au cours des années 90
comme le symbole d’une nouvelle modernité dans les modes d’action publique et le gouvernement
des entreprises ; devenant du coup un des lieux communs du vocabulaire de l’aménagement du
territoire. Nonobstant les critiques dont il pourrait faire l’objet, la gouvernance n’en recèle pas moins
une part incontestable d’innovation démocratique dans l’ensemble de ses domaines d’application tel
que l’environnement qui a joué un rôle précurseur dans sa promotion. Le rôle de ce dernier comme
laboratoire où s’inventent en continu de nouvelles formes de gouvernance, lui a permis de développer
une gamme variée d’outils et de modes de gouvernance. On pourrait en citer quelques-uns comme les
procédures démocratiques de consultation, les formes flexibles de coordination, les modes de gestion
gouvernement par l’information et les principes, les Agendas 21, les études d’impact, les accords
volontaires, les marchés de droits à polluer, les conférences de consensus, les principes de précaution, et les normes ou conventions négociées.
Reprenant sur les différentes acceptions du concept, Thieys voit dans la gouvernance une
forme de régime politique ; un processus par lequel l’autorité est exercée dans la gestion des
ressources économiques ou sociales ou encore la capacité des gouvernements à concevoir, formuler
et mettre en œuvre des politiques et, en général à assumer leurs fonctions gouvernementales. Une
telle définition s’avère vague, ne renvoyant à rien de concret sinon qu’à un processus ou une forme
d’exercice du pouvoir politique dont on ne connaît ni le contenu, ni les mécanismes et les modalités.
Une définition moins ambigüe est celle proposée par un groupe de travail dénommé la Commission BRANDT qui définit la gouvernance comme la somme des voies et moyens à travers lesquels les
individus et les institutions, publiques ou privées, gèrent leurs affaires communes. Il s’agit d’un
processus continu par lequel les divers intérêts en conflit peuvent être arbitrés et une action coopérative menée à bien. Ceci inclut les institutions formelles et les régimes chargés de mettre en application les décisions, de même que les arrangements que les gens ou les institutions ont acceptés ou perçoivent comme étant dans leur intérêt. Cette caractérisation de la gouvernance au demeurant silencieuse, quant aux outils et moyens par lesquels les affaires publiques et communes devront être
gérées, n’en est pas pour autant aussi vagues que la première, mais elle décrit toujours un processus,
une voie à suivre pour mieux gérer les affaires communes.
Toutefois, l’intérêt d’une telle définition réside dans le caractère interactif, inclusif et itératif
du processus de gestion : une succession d’étapes à travers lesquelles des acteurs nombreux n’ayant
pas les mêmes intérêts et agissant à différentes échelles, mais confrontés à un même problème, vont progressivement construire une représentation commune de cette réalité, lui donner un sens, se fixer
des objectifs, adopter des solutions puis les mettre en œuvre collectivement sans que rien, ni cette
représentation, ni ces objectifs, ni ce sens, ni cette interaction ne soient déterminés à l’avance.
C. H. de Alcantara (1998), constate quant à lui que le financement et éventuellement la mise
en œuvre des programmes relevant du champ de la bonne gouvernance répondaient à un souci de
rationalisation du secteur public. Ces réalisations visaient les méthodes de gestion, la décentralisation de services publics, les institutions judiciaires, et elles avaient pour principal but de les rendre compatibles avec le développement des entreprises privées. La gouvernance, mieux encore la bonne
gouvernance, vise donc à défendre la démocratie, en favorisant l’initiative privée, en renforçant
nécessaires de l'Etat. Sous ce rapport, un lien étroit est établi surtout par les institutions financières internationales entre les réformes économiques, la "bonne gouvernance", la démocratie et la société civile.
Toutefois, il ne s’agit point pour les sociétés civiles d’engager un affrontement direct avec les
gouvernements en place; car la société civile n’est pas forcément contre l’Etat, ni l’État contre elle.
La gouvernance serait un mode de gestion qui se projette dans la société dans sa globalité en
proposant l’ouverture et l’élargissement du débat ainsi que l’enrichissement de l’ensemble des
dispositifs envisageables pour traiter des problèmes dont le règlement ne relève pas nécessairement
des seuls pouvoirs publics. Elle suppose un partenariat public-privé fort et la mise en œuvre d’une
démarche consensuelle et inclusive, pour une meilleure prise en charge des revendications de démocratie et de mieux-être.
Des auteurs tels que Karl Deutsch qui s’est intéressé à la relation étroite entre la cybernétique
48
et la gouvernance, perçoit cette dernière comme un ensemble fonctionnel d’instruments de contrôle
et de guidage; autrement dit, un ensemble de régulations qui permettent au système politique de
s’adapter à son environnement, et font intervenir, de manière centrale, la capacité à diffuser, échanger
et recevoir de l’information. Selon une telle conception, la gouvernance est étroitement liée à un
ensemble d’outils et de mécanismes autorégulateurs, d’incitations et de signaux, de contrôle et de
gestion au centre desquels se trouve une donnée capitale : l’information. Gouverner revient alors à
informer, à s’informer, à rendre compte, à impliquer, ou mieux à partager ou encore à déléguer tout
ou partie de ses responsabilités.
Ainsi, l’analyse du concept de gouvernance sous l’angle de la cybernétique rend mieux compte de
l’importance du système d’information et de communication, mais aussi de l’interconnexion voire de l’interdépendance entre les différents acteurs en jeu.
B. LAGOUVERNANCEDANSSONAPPLICATIONCONTEMPORAINE.
Si vraiment la gouvernance est la capacité de l’Etat à asseoir sa légitimité ainsi qu’à formuler des
politiques publiques en phase avec les besoins socio-économiques, la notion de gouvernance a pourtant évolué. Son contenu a été précisé et enrichi au gré des circonstances et des orientations des missions intéressées par le concept.
48 «La cybernétique est une science des systèmes autorégulés, qui ne s'intéresse pas tant aux composantes qu'à leurs interactions, et où est pris en compte avant tout leur comportement global. c'est une modélisation de la relation entre les éléments d'un système, par l'étude de l'information et des principes d'interaction » source wikipédia.org
I. UNE NOTION ENRICHIE : DE LA GOUVERNANCE A LA BONNE GOUVERNANCE.
Mentionné, pour la première fois, par la Banque mondiale en 1989 pour définir la crise en
Afrique subsaharienne comme une crise de gouvernance, le terme « bonne gouvernance » est depuis
peu, de plus en plus, utilisé parmi les donateurs pour désigner d’une part, l’objectif et, d’autre part, la
condition nécessaire à la stratégie d’aide au développement en faveur des pays en développement. La
bonne gouvernance est un programme à « valeur normative rigide » totalement différent du concept
« souple» de gouvernance. L’amalgame qui persiste très souvent entre ces deux termesest d’ailleurs
alimenté par cette flexibilité du concept de gouvernance car pour comparer les deux « tout dépend du
dessein que la notion gouvernance est appelée à servir et tout dépend de la perception développée par ces utilisateurs! » Parfois « gouvernance » et « bonne gouvernance » usant des mêmes principes,
ont tendance à renvoyer à la même chose : l’instauration à terme d’une «gouvernance
démocratique » Moujahid Abdelfattah (2011). Nous pouvons tout de même retenir que la « bonne gouvernance » ne fait-elle, l’objet d’aucune ambiguïté dans ses attentes et ses démarches et sa
définition est plus « aisée ». Elle est plus précise que le concept de gouvernance tout court et renvois
à une série de règles et de normes qui peuvent elles aussi changer au contact des territoires sur
lesquels elles s’appliquent.
La bonne gouvernance préconise des réformes favorables au marché : réorientation du rôle de
l’Etat, qui doit cesser de « ramer » et commencer à « gouverner » et participation du secteur privé et