148. Le Conseil fédéral, en 1980, avait clairement indiqué «l'objectif de réaliser une assurance-chômage moderne, c'est-à-dire préventive plus particulièrement» 547•
La LACI a effectivement entrepris les premiers pas dans la bonne direction. La nature du chômage actuellement existant en Suisse, dif-férent de celui qui régnait au moment de l'élaboration de la loi 548, et les besoins nouveaux de notre économie par rapport à la qualification du
542 Cf. - ci-dessous Chap. V.
- F. Bailat, «Chômage '90», p. 36.
543 Cf. ci-dessous Chap. V.
F. Bailat «Chômage '90», p. 36.
Sur les rapports entre politique économique et mesures préventives de l'assurance-chô-mage, voir ci-dessous point 4.4.1.
544 Cf. ci-dessus point 2.2.2.
545 Cf. ci-dessus point 2.2.2. et ci-dessous Chap. V.
546 Cf. ci-dessus point 3.3.3.2.
547 Conseil fédéral, Message LACI, Ed. sép., p. 5.
548 En particulier il s'agit de lutter contre le phénomène du chômage de longue durée qui est une des causes principales des nouvelles pauvretés.
Cf. H.P. Tschudi, - «Soziale Sicherheit - Bekiimpfung der Armut», in SZS 1990, p. 1 SS (1 J).
- «Entstehung und Entwicklung der schweizerischen Sozialversi-cherungen», p. 129 et 132.
- «Die Entwicklung der Sozialversicherungen», in CGSS N° 7, p. 53 SS (59).
personnel, rendent aujourd'hui indispensable, non seulement une adap-tation et un élargissement des mesures existantes 549, mais aussi une exten-sion du type de mesures préventives contenues dans la loi.
Il est en outre nécessaire d'envisager des mesures qui pourraient se révéler utiles si la situation du marché de l'emploi devait à nouveau s' aggraver550.
149. Dans la perspective d'augmenter le type de mesures préventives contenues dans la LACI, il est utile de rappeler qu'en 1982 déjà le légis-lateur a concrètement créé des liens entre l'assurance-chômage dans sa fonction préventive et de réadaptation à l'emploi et les autres poli-tiques551. Ainsi, il a par exemple prévu à l'art. 74 LACI de verser des prestations pour des mesures spéciales en matière de placement (lien assurance-chômage - placement). Il a également accepté de verser des subventions aux programmes d'occupation qui, selon les termes de l'exé-cutif, doivent être «des programmes mixtes» 552 (lien assurance-chômage - politique de la formation).
L'exigence actuelle d'une plus grande qualification des travailleurs appelle l'intervention de l'assurance-chômage en matière de formation continue 553. Le contact avec la politique de la formation est donc destiné à être renforcé à l'avenir.
Le réseau de liens entre l'assurance-chômage, dans sa nouvelle fonction, avec d'autres politiques, doit toutefois se poursuivre aujour-d'hui, compte tenu, d'une part, des besoins actuels de protection, et d'autre part, des normatives adoptées aux échelons internationaux et cantonaux 554 .
4.4.1. Mesures en rapport avec la politique économique
150. Le changement de mentalité, par rapport aux options de 1982 555, doit se poursuivre d'abord en ce qui concerne la relation avec la politique économique. L'assurance-chômage, si elle veut être réellement préventive et respecter le mandat constitutionnel 556, ne peut pas intervenir seulement
549 Par exemple l'assouplissement des conditions pour avoir accès aux mesures de mobilité professionnelle et aux programmes d'occupation, ainsi que l'extension de la durée du droit aux prestations.
Cf. ci-dessus, points 4.2 et 4.3.
550 H.P. Tschudi, «Die Ordnung der Arbeit durch die Bundesverfassung», in Festschrift f!ir Dietrich Schindler, p. 773 (777).
551 Cf. ci-dessus, point 1.
552 Cf. Conseil fédéral, Message LACI, Ed. sép., p. 143.
553 Cf. ci-dessus point 4.2.2.
554 Afin de réaliser l'égalité de traitement des assurés devant la loi; cf. ci-dessous.
Deuxième partie, note préliminaire.
555 Cf. ci-dessus point 2.2.2.
556 Cf. ci-dessus points 3.2. et 3.3.
«lorsque le travailleur est déjà à la rue» (USS et PSS)557, mais doit soute-nir la politique économique et lui donner des «impulsions» 558, afin de contribuer à maintenir ou à créer des emplois.
Une nette séparation entre les mesures préventives de l'assurance-chô-mage et la politique économique aujourd'hui ne se justifie donc plus. Au contraire, l'assurance-chômage doit prévoir des mesures en faveur des entreprises qui veulent former et/ou engager des chômeurs559 et des assu-rés qui veulent créer leur propre entreprise.
151. Concrètement, dans l'optique préventive, il faudra d'abord inci-ter les entreprises à maintenir un choix d'emplois moins performants et les amener ainsi à garder «des travailleurs capables de rendre des ser-vices relativement peu «pointus» mais tout aussi utiles» (DREIFUSS)560•
Cette mesure, qui pourrait prendre la forme du subventionnement, est destinée en particulier aux travailleurs proches de la retraite et à ceux atteints de problèmes physiques ou psychiques (qui sont normalement orientés «par les étapes douloureuses du chômage, vers les prestations de l'assurance-invalidité») 561•
152. Ensuite, toujours dans cette optique préventive, il faudra prévoir, en plus du congé de formation payé pour tous les travailleurs562, des aides spéciales aux entreprises en difficulté, qui annonceraient des restructura-tions, afin de leur permettre d'organiser des projets de formation destinés à recycler les travailleurs dont les qualifications ne répondent pas ou plus aux nouveaux besoins563• Cette mesure serait d'ailleurs parfaitement en harmonie avec les objectifs de la politique régionale564•
551 USS et PSS, réponse à la procédure de consultation relative à la révision de la LACI, p. 2.
558 Cf. dans un autre contexte, les récentes «impulsions» données par l'Etat à travers la promotion des nouvelles techniques de fabrication intégrées par ordinateur (CIM).
Voir à ce propos:
Conseil fédéral, Message concernant les mesures spéciales, Ed. sép., p. 58-68.
BO 1989 CE 688 et 690-691.
559 L'art. 65 LACe constitue d'ailleurs déjà en fait un premier pas dans cette direction.
Cf, ci-dessous, Chap. IV.
Voir aussi, à propos de l'expérience italienne; Filadoro - E. Chericoni, « 1 contratti di formazione e lavoro», Ed. Giuffré, Milano 1988.
A. Diotalleri - G. Falcucci, «I contratti di formazione e lavoro», Ed. Boffetti, Roma 1988.
M. Giudici, «I nuovi contratti di formazione e lavoro», in Diritto e pratica del lavoro, N° 2/1989, p. 73 SS.
BIT, «Promotion de l'emploi et sécurité sociale», Rapport IV (2) Genève 1987, p. 14-15.
A. Euzéby, «Indemnisation du chômage ... », in RISS 1188, p. 20-21.
560 R. Dreifuss, Rapport tenu lors de Perspectiva, p. 3.
Voir aussi: J.G., «En attendant 65 ans», in DP 888 du 17 décembre 1987, p. 1.
561 R. Dreiffus, Rapport présenté lors de Perspectiva, p. 3.
A ce propos, il faut toutefois relever que souvent l'assurance-invalidité n'octroie pas de prestations à ces assurés (cf. ci-dessous point 8.1.2), lesquels, une fois épuisées les indemnités de chômage, doivent recourir à l'assistance publique.
562 Cf. ci-dessus point 4.2.2 et art. 47 OACI.
153. Dans l'optique de réadaptation à l'emploi, il faudra d'abord ver-ser également des prestations aux entreprises privées qui organisent des cours de reconversion, de perfectionnement ou de reconversion profes-sionnelle (cf. art. 62 LACI)565•
154. Ensuite, il est opportun de donner aux personnes au chômage qui le désirent la possibilité de créer leur propre entreprise, par exemple à travers la conversion des indemnités de chômage auxquelles les assurés ont droit en un versement unique566 ou, selon les termes plus vagues du
§ 8 de la Rec OIT N° 176, «offrir aux chômeurs qui souhaitent créer une nouvelle entreprise ou s'engager dans une autre activité économique un soutien financier et des services consultatifs»567•
Cette mesure, incontestablement d'avant-garde568, est particulièrement importante parce que, à une époque où l'attitude des gens à l'égard du travail semble changer569, elle garantit au mieux le droit pour le
563 Cf. R. Dreifuss, Rapport tenu lors de Perspectiva, p. 3.
564 Cf. USS et PSS, Réponse à la procédure de consultation relative à la révision de la LACI, p. 2:
«Nous considérons que pour être vraiment préventifs les instruments du recyclage et du perfectionnement professionnel devraient être incorporés à un paquet de mesures visant par exemple à inciter à la création de nouveaux domaines indus-triels dans le cadre de programmes économiques régionaux.»
565 Sur cette question, voir ci-dessus point 2.2.2 et ci-dessous point 8.2.1.4 (interrogation ordinaire Jelmini du 2 décembre 1986 et réponse du Conseil fédéral du 25 février 1987).
566 Cf. BIT, Promotion de l'emploi et sécurité sociale, Rapport IV (!), Genève 1987, p. 81-82 et 97.
567 cf. ci-dessous point 7.1.2.4. c).
Par exemple: des subventions, des prêts sans intérêts, des cautionnements.
Voir aussi: A. Euzéby, «Indemnisation du chômage ... », in RISS 1/88, p. 22.
568 Cf. l'avis de l'Union centrale des associations patronales, in BIT, Promotion de l'emploi et sécurité sociale, Rapport IV (2), Genève 1987, p. 83.
569 Sur le problème de la nouvelle attitude des gens à l'égard du travail cf. en particulier:
G. Perrin, «L'avenir du droit de la sécurité sociale», in Le droit social à l'aube du XXI· siècle, p. 463 et p. 465-468.
P. Gilliand, «Politique sociale ... », p. 294.
P. Mahon, «L'économie souterraine: Le cas italien», p. 207-208.
P. Sylos Labini, «Nuove tecnologie e disoccupazione», Ed. Laterza, Bari 1989, p. 52 et p. 84-86.
F. Colombo; «Carriera vale una vita ?», Ed. Rizzoli, Milano 1989.
C. Lalive d'Epinay et Carlos Garcia, «Le mythe du travail en Suisse», p. 152-153.
E. Mau riel, «La crise: obstacle ou chance pour le social?», in L'action sociale demain, p. 35-42.
A. Wagner, «Evolutions récentes des politiques sociales en Suisse», in L'action sociale demain, p. 89-90.
K. Ley, «Après les cinquantes années stables, flexibles», in La Vie au travail et son avenir.
C. Lalive D'Epinay, «Emploi, travail, activité pour les générations futures: scénarios», in La Vie au travail et son avenir, p. 40-44.
R. Mazzi, «La précarisation de l'emploi...», Ed. Réalités sociales, Lausanne 1987, p. 21-30; 65-71 et p. 97-101.
BIT, «La flexibilité du marché de l'emploi: un enjeu économique et social», Ed. BIT, Genève 1987.
chômeur d'utiliser pleinement sa sphère de liberté et d'autonomie570• Une mesure de ce genre est actuellement à l'étude au Tessin, où on prévoit
«in un prossimo futuro l'incentivazione dell'auto-imprenditorialità»
(G. Rossi)571•
155. Il est en outre nécessaire de verser des prestations aux entreprises privées qui donnent la priorité à l'engagement, à titre définitif, de travail-leurs difficiles à placer572 ou à ceux qui n'ont pas ou n'ont plus droit aux indemnités de chômage573•
156. Des subventions pourraient être également versées aux adminis-trations publiques ou aux institutions publiques ou privées d'intérêt public qui s'engagent à fournir du travail temporaire aux chômeurs qui ont épuisé ou presque épuisé le droit aux indemnités de chômage574• 157. Enfin, il faudrait verser des subventions aux «entreprises socia-les» (des personnes morales privées exerçant une activité avec finalité d'intérêt public), qui engagent des chômeurs de longue durée et qui doivent planifier leur activité sur plusieurs années575•
4.4.2. Mesures en relation avec la politique des étrangers
158. Le lien des mesures préventives de l'assurance-chomage avec d'autres politiques, ne peut pas se limiter au placement, à la politique de la formation et à la politique économique. Il doit s'étendre aussi (au moins) à la politique concernant la main-d'œuvre étrangère.
Les mesures préventives de l'assurance-chômage doivent, aujourd'hui, soutenir cette politique. Dans ce domaine, il s'agit en particulier de pré-voir la possibilité de verser des prestations à titre «d'aide à la réinsertion dans leurs pays d'origine» 576, aux travailleurs étrangers qui sont obligés de quitter définitivement notre pays suite à des réductions d'effectifs, pour des raisons économiques, opérées par nos entreprises.
570 Selon F. Bailat (in Chômage'90, p. 36) il s'agit de «donner les mêmes moyens financiers de promotion à ces populations marginalisées qu'au personnel qualifié (cadres, univer-sitaires, leaders) dès l'instant où l'individu est encore capable de se réaliser dans un travail utile».
571 Cf. G. Rossi, «La politica della disoccupazione», in Informazioni statistiche 1989/4, p. 18.
Cf. aussi Corriere del Ticino du 23 janvier 1990.
572 R. Dreifuss, Rapport tenu lors de Perspectiva, p. 3.
Cf. A. Euzéby, «Indemnisation du chômage ... », in RISS 1/88, p. 21.
573 Par ex. l'art. 11 du Decreto legislativo concernente le misure di crisi destinate a lottare contro la disoccupazione del 17 febbraio 1986 du Canton Tessin.
574 Cf. l'art. 10 du Decreto legislativo et 7 de la Rec. OIT N° 176.
575 F. Bailat, «Chômage '90», p. 36.
576 Cf. le modèle français, in BIT, Promotion de l'emploi et sécurité sociale, Genève 1987, p. 88.
Concrètement il faudra, d'une part,
«convertir les paiements périodiques auxquels les intéressés auraient droit s'ils demeuraient sur le territoire du premier Etat en un versement unique tendant à faciliter leur installation ou leur réinstallation et leur réinsertion professionnelle sur le territoire du second Etat» 577
et, d'autre part, leur verser des prestations à titre d'aide à la mobilité géographique et, le cas échéant, aussi à la mobilité professionnelle.
159. A travers cette mesure préventive on permetterait à notre pays de combler partiellement la lacune actuelle qui consiste à ne pas exporter les prestations de chômage578•
4.4.3. Créer des services d'information et de contrôle d'efficacité
160. Enfin, et à un autre niveau, il me paraît nécessaire de prévoir dans la loi des services destinés spécifiquement à favoriser la mise en place des mesures préventives.
Cette tâche est aujourd'hui remplie, d'une manière pas toujours satis-faisante, ou bien par les offices du travail ou par les services cantonaux ou communaux d'orientation ou de formation professionnelle579•
161. Il devrait s'agir de bureaux spécialisés à la disposition du chô-meur qui pourrait ainsi être informé avec précision sur les mesures pré-ventives prévues par la loi et appliquées à un moment déterminé (par exemple sur les différentes possibilités de perfectionnement, de recon-version ou d'intégration professionnelle offertes par des institutions publiques ou privées)580•
517 Cf. BIT, Promotion de l'emploi et sécurité sociale, Genève 1987, p. 97.
Le BIT précise que cette solution «doit être considérée comme un moyen de réaliser la conservation des droits aux prestations de chômage prévue au paragraphe 3 de l'article IO de la convention sur la conservation des droits en matière de sécurité sociale, 1982, à défaut de dispositions sur la conservation des droits aux indemnités de chômage appli-cables dans les relations entre ces Etats en vertu d'un instrument international en vigueurn.
578 Dans sa réponse aux questions de l'OIT le gouvernement suisse s'est toutefois opposé à cette solution qu'il a qualifié de «quasi-exportation des prestations» (cf. BIT, Promo-tion de l'emploi et sécurité sociale, Rapport IV (2), Genève 1987, p. 86 et Rapport V (1), Genève 1987, p. 30).
Cf. aussi ci-dessous point 8.3.1.
579 Cf. par exemple les expériences du Service de la formation professionnelle du Départe-ment de l'agriculture, de l'industrie et du commerce de l'Etat de Vaud et du Service de formation continue de la ville de Bienne, présentées lors du Séminaire «Perspectiva».
Sur cette question cf. D. Freiburghaus, «Praventivmassnahmen ... », p. 59.
58
°
Cf. l'étude à plusieurs auteurs «Perfectionnement professionnel et assurance-chômage:propositions pour une stratégie», Ed. CEAT, Lausanne 1985, p. 6-8 et p. 27-29.
R. Poretti «Possibilités et limites de quelques-unes des mesures préventives prévues par la nouvelle loi sur l'assurance-chômage», in RSS 1984, p. 54 ss (55).
V. Pedrina, Le point de vue syndical», in RSS 1984, p. 62 ss (66).
Aujourd'hui déjà les offices du travail disposent «d'une «bourse des mesures préventives» qui rassemble les informations sur les cours de formation et de perfectionnement ainsi que sur les programmes d'occu-pation» (FELBER/IMSTEPF)581• La mise en place de ces nouveaux ser~
vices spécialisés ne devrait donc pas provoquer des problèmes pratiques insurmontables.
Ces bureaux pourraient aussi se charger eux-mêmes d'organiser cer-tains cours ou programmes.
162. Ensuite, ces bureaux devraient être chargés de suivre la situation du chômeur à la fin du cours, de la période d'initiation au travail ou du travail dans un programme d'occupation, afin de pouvoir contrôler l'effi-cacité des mesures préventives (FREIBURG-HAUS)582•
L'OFIAMT reconnaît d'ailleurs expressément que l'information (sur-tout en ce qui concerne les allocations d'initiation au travail) et le contrôle de l'efficacité sont actuellement lacunaires583•
163. La création d'un tel service serait en outre parfaitement en synto-nie avec les objectifs de la sécurité sociale pour l'année 2000 (cf. Rapport au Directeur général du BIT)584•
Ces bureaux pourraient être directement institués et financés par l'assurance-chômage dans le chapitre traitant des mesures préventives: ce qui garantirait leur effective constitution et leur bon fonctionnement.
La LACI pourrait aussi éventuellement se limiter à prévoir le verse-ment de subventions «aux services de consultation et d'information indé-pendants et appropriés en faveur des chômeurs, que mettent sur pied des organisations d'utilité publique, d'employeurs ou de travailleurs» 585•
4.5. Synthèse
Après une longue période pendant laquelle la question de la forma-tion continue a été pratiquement ignorée dans notre pays, ce thème est devenu soudainement d'actualité, surtout à cause du manque de person-nel qualifié.
581 B. Felber/F. Imstepf, «PLASTA/SIPAC: des systèmes efficients garantissent le bon accomplissement des tâches», in La Vie économique 9/89, p. 21 ss (23).
582 Sur cette importante question, voir les analyses et les propositions de Fribourghaus, in
«Praventivmassnahmen ... », p. 201-215 et 234-235.
583 Cf. OFIAMT, «Rapport sur les mesures préventives en 1986», p. 3.
584 «La sécurité sociale à l'horizon 2000», p. 33, 76-81 et 123.
Voir aussi les intéressantes ref1exions de Gilliand, in «Politique sociale ... », p. 304 et 306-307.
Greber remarque, avec raison, que le droit au bénéfice des services sociaux peut consti-tuer un des droits sociaux individuels garantis par la Constitution (cf. P.Y. Greber, «La reconnaissance progressive du droit à la sécurité sociale», in Droits sociaux et politique sociale, p. 36).
La Confédération a ainsi décidé de donner une impulsion à la forma-tion durant toute la vie et le Parlement a adopté, en 1990, un arrêté instituant des mesures spéciales en faveur du perfectionnement profes-sionnel et un arrêté relatif au financement des mesures spéciales en faveur de la formation continue au niveau universitaire. Ces textes légaux, dont la constitutionnalité sur certains points paraît douteuse, compte tenu de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons en matière de formation, peuvent effectivement servir de base pour une augmentation considérable de «l'offre» de formation continue en Suisse ces prochaines années.
Demeure toutefois toujours ouvert le problème de l'aide à la formation pour chaque travailleur, seule garantie pour pouvoir réellement utiliser les possibilités de formation continue qui se présenteront à l'avenir.
Pour résoudre cette question, l'exécutif envisage actuellement de prendre des mesures au niveau de la politique de la formation (en parti-culier: augmentation des subventions de la Confédération aux cantons pour leurs dépenses en faveur des bourses d'études) et de la politique fiscale (p. ex: allégement fiscal en faveur des personnes désireuses de se reconvertir ou de se perfectionner).
Il appelle aussi l'intervention du droit de travail (p. ex: l'introduction du droit au congé de formation payé dans les conventions collectives du travail).
A mon avis, une contribution importante pourrait et devrait également être donnée par la sécurité sociale, dans sa quatrième fonction constitu-tive, qui associe la protection contre Je chômage à l'aide à la formation.
Cette intervention est même souhaitable, tant pour des raisons juridiques que sociales.
Cela présuppose toutefois un changement radical des conceptions qui sont à la base de la loi sur l'assurance-chômage, entrée en vigueur le
ier janvier 1984, qui a voulu , à tort, séparer nettement les mesures pré-ventives (cf. Chapitre 6 de la LACI) des autres politiques, en particulier de la politique de la formation. Ce choix a entraîné, en ce qui concerne les aspects de prévention du chômage et de réadaptation à l'emploi, une législation très restrictive et à courte vue.
Le besoin accru de formation pour les travailleurs et les chômeurs impose ainsi à la LACI, si elle veut encore respecter le mandat constitu-tionnel qui prévoit le versement de prestations financières pour prévenir et combattre le chômage, de devenir «ouverte» et de favoriser la forma-tion continue des travailleurs ainsi que le perfecforma-tionnement professionnel général des chômeurs.
585 Cf. USS et PSS, réponse à la procédure de consultation concernant la révision partielle de la LACI, p. 8. Voir aussi ci-dessous point 8.2.6.1.
La LACI devrait aussi prévoir ou subventionner d'autres services qui auraient pour tâche de donner un soutien «social» aux chômeurs problématiques (cf. M. Robbiani
«Una disoccupazione dal volto diverso», in «Il lavoro» du 29 juin 1990).