Les mesures prévues - Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage

50. La LACI prévoit un chapitre (le sixième)²¹³ entièrement des-tiné aux mesures préventives. Comme le relève avec raison GREBER le secteur de la prévention et de la réadaptation, conçu d'une manière

210 Idem p. 28-29.

211 Idem p. 23.

212 Idem p. 29.

213 Pour les autres mesures cf. ci-dessus point 1.1.11.

systématique et occupant un chapitre autonome à l'intérieur de la loi, constitue en tant que tel <<Une nouveauté dans le régime suisse de l'assu-rance-chômage» ²¹⁴•

Avant l'entrée en vigueur de la LACI, l'idée de prévention et de réa-daptation en matière de chômage n'était pas, à vrai dire, totalement inconnue en droit suisse, mais elle avait toutefois une portée extrêmement restreinte.

GREBER souligne qu'elle se limitait au placement²¹⁵(qui, comme on l'a vu, a d'ailleurs une position mixte)²¹⁶ et au versement, à certaines conditions, des indemnités journalières également pendant la fréquenta-tion de cours de reclassement ou de perfecfréquenta-tionnement professionnels²¹⁷•

51. Les cinq catégories de mesures préventives et de réadaptation réglées au chapitre 6 de la LACI ont respectivement pour but, de pro-mouvoir la mobilité professionnelle (art. 59-67 LACI), d'encourager la mobilité géographique (art. 68-71 LACI), de créer des occupations tem-poraires pour les chômeurs (art. 72 LACI), d'améliorer les conditions dont dépend la recherche concernant le marché de l'emploi (art. 73 LACI) et, enfin, de promouvoir le placement (art. 74 LACI).

Certaines de ces mesures ont un caractère individuel (c'est-à-dire qu'elles accordent des prestations directement aux assurés): il s'agit des prestations en faveur des participants à des cours (art. 60-61 LACI), des allocations d'initiation au travail (art. 65-66 LACI), de l'indemnité pour

214 P.Y. Greber, «Droit suisse ... », p. 451.

215 Cf. P.Y. Greber, - «L'évolution de la conception de l'assurance-chômage en Suisse», in Emploi et politique sociale, p. 177 ss (191-192).

- «Droit suisse ... », p. 450; 469-470; 479-480.

- «Les principes fondamentaux ... », p. 490, 515-519.

- «L'évolution de la sécurité sociale en Suisse», in Dix ans de poli-tique sociale, p. 25.

216 Cf. ci-dessus point 1.1.4.

217 Cf. P.Y. Greber, - «L'évolution de la conception de l'assurance-chômage en Suisse», in Emploi et politique sociale, p. 191.

- «Droit suisse ... », p. 475.

- «Les principes fondamentaux ... », p. 306.

Voir aussi: G. Gerhards, «Kommentar ... », Vol. 2, p. 603-604, N°' 1-2.

Les exposés de ces deux auteurs sont imprécis. Gehards a raison lorsqu'il affirme que déjà à partir de 1951 il y avait la possibilité de recevoir des indemnités pendant le cours (cf. art. 23 al. 2 de la loi fédérale sur l'assurance-chômage du 22 juin 1951 et art. 20 al. 1 du règlement d'exécution de la loi fédérale sur l'assurance-chômage du 17 décembre 1951), alors que Greber soutient que cette possibilité est née seulement le 1er août 1969 (date à laquelle il fixe l'origine de cette mesure de prévention), avec l'entrée en vigueur de la révision de l'art. 20 RAC.

Mais Gehrards a tort lorsqu'il essaie de démontrer que, après la révision constitu-tionnelle de 1976 et l'entrée en vigueur du Régime transitoire, le système a été déve-loppé, avec l'art. 26 OAC, dans une optique préventive (prestations accordées aussi aux assurés menacés de chômage) et en ouvrant la porte à la réadaptation dans les entre-prises. En réalité, comme le relève correctement Greber, l'art. 26 OAC n'a rien apporté de nouveau car il correspondait parfaitement à l'art. 20 RAC (version 1969) qui con-tenait déjà les deux nouveautés auxquelles fait allusion l'auteur du «Kommentar ... ».

les frais de déplacement quotidien (art. 69 et 71 LACI) et de la contribu-tion aux frais de déplacement et de séjour hebdomadaires (art. 70 et 71 LACI).

D'autres ont au contraire un caractère institutionnel ou collectif (elles accordent des prestations aux institutions qui s'engagent activement en faveur de la prévention du chômage ou de la réadaptation à l'emploi des chômeurs): il s'agit des subventions pour les cours de reconversion et de perfectionnement professionnels (art. 62-63 LACI), des subventions visant à encourager l'emploi temporaire des chômeurs (art. 72 et 75 LACI), des subventions visant à promouvoir la recherche en matière de marché de l'emploi (art. 73 et 75 LACI), et des subventions pour des mesures spéciales en matière de placement (art. 74 et 75 LACI)²¹⁸•

Ces différentes prestations prévues par la loi et les conditions dont dépend leur octroi seront examinées par la suite²¹⁹: ici on se limitera à rechercher l'esprit («la mentalité») qui est à la base de chacune des mesures préventives de la LACI.

52. Lors de l'adoption de la loi, l'encouragement à la mobilité profes-sionnelle a été consideré par le Conseil fédéral, comme !'<<Une des préoc-cupations cruciales» ²²⁰• Cette importance a toujours été successivement réaffirmée par nos autorités et par les spécialistes dans le domaine de l'emploi²²¹•

Dans le message concernant la LACI, l'exécutif en a ainsi expliqué les motifs:

«En effet, la mobilité entendue comme disposition et capacité d'accep-ter positivement les changements et les évolutions, constitue l'une des conditions les plus importantes pour le bon fonctionnement du marché du travail, cela tout particulièrement en période de révolution technique et économique. A une époque de mutations structurelles, aucune société ne peut garantir à celui qui a appris une profession, qu'il pourra l'exer-cer sa vie durant. Pour garantir l'emploi, la mobilité est indispensable et

218 Cf. R. Jost, - «Anwendungsfragen bei Leistungen an Kursteilnehmern, rapport pré-senté à Lucerne le 13 mai 1986 dans le cadre d'une journée d'études sur le thème «Ausgewiihlte Fragen des Arbeitslosenversicherungsrechts»

organisée par le Schweizerisches Institut für Verwaltungskurse.

- «Protection contre le chômage: le système suisse d'assurance», in La Vie économique 9/89, p. 15-20 (18).

G. Gerhards, «Kommentar ... », Tome II, p. 609-610.

D. Freibourghaus, « Priiventivmassnahmen ... », p. 40-43.

219 Cf. ci-dessous Deuxième partie.

°

Cf. Message LACI, Ed. sép., p. 51.

221 Cf. Conseil fédéral, «Chômage de longue durée ... », in La Vie économique 1/87, p. 24 où l'on affirme en particulier que «l'augmentation de la mobilité professionnelle et géographique fait partie des points d'attaque directs de la lutte contre le chômage résiduel».

K. Hug, «Dynamique, pénurie, chances», in La Vie économique 1/90, p. 11.

M. Frank, «A propos de la mobilité professionnelle et géographique des jeunes suis-seS», in La Vie économique 1/90, p. 20-26.

les mesures destinées à la promouvoir sont donc, dans cette perspective, prises aussi et surtout dans l'intérêt bien compris des travailleurs.

Cependant, dans certaines circonstances, la mobilité exigée de l'indi-vidu lui cause des difficultés et des désagréments. La personne concer-née doit accepter des changements et il serait inéquitable qu'elle sup-porte, à elle seule, toutes les charges qu'implique un changement de place. Dès lors, différentes prestations de l'assurance-chômage doivent aider l'assuré en question à s'adapter aux mutations de sa vie profes-sionnelle.» ²²²

L'encouragement à la mobilité géographique «peut contribuer à mieux tirer parti des réserves de travail qui existent».

Le Conseil fédéral a toutefois énuméré, dès le début, les limites de cette mesure :

«Cependant, l'encouragement de la mobilité géographique pose plus de problèmes que celui de la mobilité professionnelle.

Cela peut, en effet, aboutir à dépeupler certaines régions et à renforcer la concentration démographique et économique déjà excessive dans d'autres régions, c'est-à-dire provoquer un conflit avec les objectifs de la politique régionale.

On a donc tenu compte de cet aspect, en élaborant le projet de loi.

D'une part, le versement des prestations dépend de conditions strictes;

d'autre part, il incombe à l'autorité cantonale de décider de l'octroi de prestations; on s'est ainsi assuré que les données et les impératifs de la politique générale ne soient pas négligés. Enfin, le versement d'indem-nités journalières de déplacement aux travailleurs qu'on appelle «pen-dulaires» devrait permettre au chômeur ou à celui qui est sur le point de l'être de conserver son domicile dans une région marginale et de res-ter de la sorte disponible pour l'économie régionale, une fois le flé-chissement de l'emploi surmonté»²²³.

Les programmes visant à procurer le travail et à réintégrer les chô-meurs «ont pour but de les occuper temporairement». Le Conseil fédé-ral relève que «dans la pratique, de tels programmes revêtent une grande importance, notamment en ce qui concerne l'intégration dans la vie active des jeunes chômeurs et de ceux dont l'aptitude au placement est réduite» ²²⁴•

La recherche concernant le marché du travail (qui constitue «au fond une tâche générale incombant à la Confédération et qui devrait être financée par ses recettes générales») revêt «une très grande importance pour l'assurance-chômage», en particulier pour la mise en place des mesures de mobilité professionnelle et géographique, et en général pour la «politique active sur le marché du travail» ²²⁵•

222 Conseil fédéral, Message LACI, Ed. sép., p. 51-52.

223 Conseil fédéral, Message LACI, Ed. sép., p. 52-53.

224 Conseil fédéral, Message LACI, Ed. sép., p. 53.

225 Conseil fédéral, Message LACI, Ed. sép., p. 53-54.

Enfin, à propos des prestations pour améliorer le placement, le Conseil fédéral s'est ainsi exprimé:

«Certes, celui-ci a toujours été, en première ligne, une tâche des can-tons. Cependant, l'introduction de techniques modernes, notamment du traitement électronique des données, pour améliorer le placement, pourrait excéder les possibilités de certains cantons. Et pourtant, cette amélioration de l'efficacité du placement est de première importance pour l'assurance-chômage. Elle permettra, en effet, de réduire le nombre des chômeurs et, par conséquent, celui des indemnités journalières à verser.» ²²⁶

2.2. Une conception restrictive 2.2.J. Les deux so/11tio11s co11cevables

53. La confrontation entre les deux manières opposées de concevoir le rôle et l'étendue des mesures préventives de l'assurance-chômage, et par-ticulièrement celui des mesures de mobilité professionnelle, déjà entrevue lors de d'adoption du nouvel article constitutionnel en 1976²²⁷^,a eu lieu d'une manière encore plus nette lors de l'élaboration des mesures préven-tives de la LACI.

Selon la première conception, celle des travailleurs, il fallait considé-rer le problème des mesures préventives de l'assurance-chômage en rela-tion étroite avec d'autres politiques, en particulier avec la politique économique et celle de la formation.

Selon cette conception pour laquelle «il importerait de considérer davantage l'assurance-chômage comme un moyen d'action au service d'une politique active en matière d'emploi, ayant pour but d'empêcher le chômage et de répartir de façon plus judicieuse et plus équitable le volume de travail» ²²⁸^, l'assurance-chômage devrait prévoir des mesures destinées à favoriser «l'éducation permanente» de tous les travailleurs, ou au moins de ceux qui sont actifs dans des secteurs en crise, afin d'éviter qu'ils perdent leur emploi (c'est l'optique préventive).

En outre, une telle loi devrait permettre à tous les assurés sans emploi d'améliorer leur formation pendant la période de chômage, afin de pou-voir retrouver à moyen ou à long terme un emploi durable, et cela même si dans l'immédiat cette formation accrue ne permetterait pas à l'assuré d'obtenir une nouvelle occupation. Selon cette conception, le droit aux prestations ne devrait donc pas dépendre strictement d'une «indication en rapport avec le marché de l'emploi»²²⁹^•

226 Conseil fédéral, Message LACI, Ed. sép., p. 54.

221 Cf. ci-dessus point 1.2.

22s Conseil fédéral, Message LACI, Ed. sép., p. IO.

229 Cf. Conseil fédéral, Message LACI, Ed. sép., p. 22: «D'autre part et à l'opposé des dispositions préposées sont jugées comme insuffisantes par les milieux des travailleurs surtout; ceux-ci considèrent que l'indication en rapport avec le marché de l'emploi est trop restrictive.»

L'assurance-chômage aurait ainsi des liens très importants avec la politique de la formation.

Enfin, selon cette conception, l'assurance devrait verser un «capital-risque» destiné à créer (optique de réadaptation) ou à maintenir (optique préventive) des emplois²³⁰^•

L'assurance-chômage aurait donc des contacts aussi avec la politique économique.

A l'opposé, les employeurs avaient de ces deux solutions leur propre conception. Selon eux, il fallait séparer nettement les mesures préventi-ves de l'assurance-chômage des mesures relevant d'autres politiques. Par conséquent, en aucun cas la formation (notamment la formation conti-nue) devait être financée par l'assurance-chômage.

Celle-ci devait verser des prestations seulement s'il existait une indica-tion en rapport avec le marché du travail ²³¹•

Enfin, l'assurance-chômage ne devait pas intervenir pour «modifier le jeu naturel du marché de l'emploi»²³²•

2.2.2. La solution choisie par le Conseil fédéral et par le Parlement

54. Entre ces deux conceptions possibles, les autorités étatiques se sont ralliées à la seconde, «très restrictive» ²³³•

Le Conseil fédéral, dans son Message de 1980, après avoir relevé qu'il importe de tout mettre en œuvre afin que les assurés soient en mesure d'épuiser toutes les possibilités de travail existantes à d'autres endroits et pour d'autres qualifications²³⁴, a d'emblée souligné que pour atteindre cet objectif:

«La politique conjoncturelle, la politique économique générale de l'Etat, la politique fiscale, la politique du commerce extérieur et des cours de change et surtout la politique en matière de formation, l'assis-tance publique et les réglementations du droit du travail constituent, au côté de l'assurance-chômage, des domaines dont l'importance est très grande. Toutefois, la présente loi ne saurait intervenir dans ces domaines» 235 .

°

Cf. Conseil fédéral, Message LACI, Ed. sép., p. 10.

231 Cf. idem, p. 22:

«Ce sont surtout les milieux d'employeurs qui préconisent une certaine réserve et une rédaction plus restrictive de ces dispositions. Dans ce contexte, ils attachent une grande importance à l'interprétation de l'indication en rapport avec le marché du travail.»

232 Expression utilisée par Ph. Bois, in «La situation des salariés ... », p. 31, N° 62.

233 Cf. Ph. Bois, «La situation des salariés ... », N° 62, p. 31.

D. Freiburghaus, « Praventivmassnahmen ... », p. 31 et 227.

234 Cf. Conseil fédéral, Message LACI, Ed. sép., p. 27.

235 Idem, p. 28.

Ensuite l'exécutif, après avoir rappelé le but des mesures préventi-ves236, a encore plus précisément illustré sa pensée:

«Le mandat constitutionnel n'ouvre nullement la voie à des interven-tions d'ordre préventif sur le marché du travail ou même en matière de politique conjoncturelle et structurelle. Déjà lors des délibérations rela-tives à l'article constitutionnel, mais également à l'occasion des dis-cussions au sein de la commission d'experts, on a insisté sur le fait que des mesures préventives ne devraient ni entraver, ni bloquer les muta-tions structurelles de l'économie nationale.

Elles ne sauraient donc en aucun cas se substituer à une politique active en matière de conjoncture et de structure. De surcroît, l'engagement de mesures préventives dépendra toujours de ce qu'on peut appeler une indication relative au marché de l'emploi, ce qui signifie qu'on ne les prendra que lorsque la situation de ce marché l'exigera. En d'autres termes, les mesures préventives prévues par l'assurance-chômage ne donneront lieu au versement de prestations que lorsqu'il y aura un rap-port étroit avec le but visé par cette assurance, c'est-à-dire à la condition que les mesures envisagées améliorent l'aptitude au placement des assu-rés menacés par le chômage. Afin de délimiter, de façon négative égale-ment, le champ d'application de ces mesures, qu'il suffise de dire qu'on ne saurait faire passer sous le couvert du chômage toute sorte d'impéra-tifs, par exemple la politique en matière de formation et notamment l'éducation permanente» 237.

55. La majorité du Parlement a accepté cette conception.

Lors du débat sur l'entrée en matière, il y a eu, d'ailleurs, des inter-ventions très significatives à ce propos (par exemple celle de JUNOD, rapporteur de la commission 238, de HÔSLl²³⁹, de ALLENSPACH 240 et du Conseiller fédéral HONEGGER 241 , au Conseil National, et de GENOUD 242 et de SCHMID 243 au Conseil des Etats.

236 Cf. Message LACI, Ed. sép., p. 50:

«Le but des mesures préventives est de donner aux chômeurs ou aux travailleurs qui sont menacés par le chômage une chance de mieux s'adapter aux exigences de la vie professionnelle qui sont en rapide évolution. Le développement technique et économique d'aujourd'hui fait que cette adaptation revêt une importance croissante pour tous ceux qui participent aux processus économiques. En prévoyant de prendre différentes mesures, l'assurance-chômage vise à soutenir le travailleur pris individuellement, là où celui-ci ne parvient plus à suivre le mouvement.»

237 Conseil fédéral, Message LACI, Ed. sép., p. 50-51; voir aussi p. 52 et 54.

238 _{« ...}Mais ces prestations ne peuvent être allouées que dans la mesure où elles sont en étroite corrélation avec le marché du travail et dans cette mesure seulement. En d'autres termes, ces prestations ne doivent être consenties que si l'assuré, faute de cet appui, devient chômeur, d'une part, et si l'on a de bonnes raisons de considérer que l'on contribue de cette manière à améliorer l'aptitude au placement de l'assuré, d'autre part.

De divers côtés, on a demandé, dans le cadre de la consultation, l'élargissement de l'éventail des possibilités offertes, par exemple en permettant le financement d'une éducation permanente. Or, manifestement, cet objectif sort du cadre de l'assurance-chômage. Au reste, dans la mesure où ces prestations relèvent de la politique régionale, le projet confie le soin d'en décider aux autorités cantonales, bien placées pour appré-cier la situation et pour proposer d'y remédier le plus efficacement possible.»

(BO 1981 CN 602). Suite des notes en page 60

Cette conception restrictive s'est manifestée également lors de l'élabo-ration et de l'adoption des différentes mesures préventives.

56. Par exemple, en ce qui concerne les mesures de mobilité profes-sionnelle, le Conseil fédéral dans son message de 1980 affirmait déjà d'une façon extrêmement claire:

«Des prestations pour le reclassement, le perfectionnement et la réinté-gration ne seront fournies qu'à condition que le placement de l'assuré soit considérablement entravé ou impossible pour des raisons touchant au marché de l'emploi et à condition également que ce reclassement, ce perfectionnement ou cette réintégration améliorent considérablement l'aptitude au placement de l'assuré en question. Ainsi il devra y avoir dans chaque cas une indication en rapport avec le marché du travail.

Cette double condition doit permettre d'éviter que des prestations soient fournies à des fins qui n'auraient aucun rapport avec l'assurance-chômage»244.

Pour sa part, le Parlement a refusé une proposition venant de la mino-rité de la commission du Conseil National, qui voulait formuler d'une manière plus large l'actuel art. 59 al. 1 LACI (en remplaçant les termes

«dont le placement est impossible ou très difficile pour des raisons inhé-rentes au marché de l'emploi» par les mots «dont le placement est diffi-cile sans ces mesures») et biffer l'actuel art. 59 al. 2 LACl2⁴⁵^•

Suite des notes de la page 59

239 Cf. BO 1981 CN 609.

240 «( ... )Die Arbeislosenversicherung ist auch keine Geldquelle zur Finanzierung des Zwei-ten Bildungsweges oder zur Subventionierung personlicher Umschulungs- und Weiter-bilgungswünsche. Sie kann auch nur teilweise, aber keinesfalls aile Probleme losen, die beim Wiedereintritt der verheirateten Frau ins Erwerbsleben entstehen. Das überstiege den Aufgabenbereich einer von den Arbeitgebern und Arbeitnehmern allein finanzier-ten Sozialeinrichtung ( ... ).»

(BO 1981 CN 612-613).

241 BO 1981 CN 618.

242 « ... Les mesures préventives ne remplissent leur rôle et ne procurent l'effet attendu que si l'on accepte sans scepticisme qu'elles peuvent être efficaces. Elles ont cependant un cadre bien précis dans lequel leur action doit être clairement contenue. Il n 'appar-tient pas à la législation sur le chômage de se substituer à celle qui régit la formation professionnelle et d'entreprendre un programme entrant en concurrence avec cette der-nière. Il ne peut s'agir non plus de promouvoir par l'assurance-chômage le dévelop-pement régional. La législation sur la matière déploie un effet générateur d'emploi qui, indirectement, combat le chômage, certes, mais les buts ne doivent pas être con-fondus ... »

(BO 1982 CE 123).

243 BO 1982 CE 125.

244 Cf. Conseil fédéral, Message LACI, Ed. sép., p. 133.

24s BO 1981 CN 839-840:

«M. Morel, porte-parole de la minorité: Le projet de loi ne prévoit le versement de prestations pour favoriser le reclassement, le perfectionnement et l'intégration des assurés que dans le cas où leur placement est impossible ou très difficile pour des raisons qui relèvent du marché de l'emploi. La minorité de la commission trouve cette disposition trop restrictive. Il nous semble que cette aide devrait pouvoir être

Le versement des prestations aux assurés qui suivent un cours de reconversion, de perfectionnement ou d'intégration professionnels (indemnité journalière selon l'art. 61 al. 1 LACI et remboursement, res-pectivement, subvention pour les frais provoqués par la fréquentation du

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