Pour pouvoir analyser ces enjeux, j’ai mobilisé différentes recherches que j’ai menées et au cours desquels des processus de négociation ont été suivis. Ces négociations se sont déroulées dans des contextes très différents (en France et en Amazonie brésilienne). Elles ont abouti à la mise en place de dispositifs environnementaux disparates (un parc national, des contraintes sur des activités économiques et, en particulier, en agriculture, ou l’implantation de parcs éoliens).
La construction d’un espace protégé
Le ministère de l’environnement publie à la fin des années 1990 un appel à proposition de recherche sur les espaces protégés. J’ai alors proposé d’effectuer une recherche sur le processus de construction du parc national marin de la mer d’Iroise en collaboration avec M. Charlier-Kerbiguet (doctorante à cette date). Progressivement, les recherches se sont focalisées sur les négociations du statut de protection obligeant les acteurs (locaux et les administrations) à se mettre d’accord pour transformer la mer d’Iroise en espace protégé. Ils devaient collectivement affecter un nouveau sens à la mer d’Iroise au-delà d’un espace productif ou récréatif (Van Tilbeurgh, 2006, 2007 ; Charlier-Kerbiguet, 2000, 2004). Les négociations ont débuté en 1989 et les statuts du parc ont finalement été promulgués en 2007.
Le parc marin de la mer d’Iroise
A partir de la fin des années 1980, un premier projet de Parc National Marin en mer d’Iroise a commencé à être discuté par des élus locaux, les responsables d’une association environnementale, des experts-scientifiques et l’administration décentralisée de l’environnement (cf. carte n°1.1).
46 Carte n°1.1 :
Les deux premiers périmètres du parc
(en vert et en orange)
Carte n° 1.2 :
Périmètre du Parc naturel marin d’Iroise
L’enjeu de ce parc, qui aurait dû être le premier parc national marin de France, était de prolonger la transformation de la mer d’Iroise en espace protégé. En effet, il existait à cette date déjà plusieurs statuts de protection (réserve naturelle, parc naturel régional, réserve Man And Biosphere-UNESCO, etc.). Ce nouveau statut, en inscrivant au moins une partie la mer d’Iroise sous la tutelle du Ministère de l’environnement, aurait permis de renforcer la cohérence de la protection selon les promoteurs du projet. Dès les premières discussions, l’administration centrale de l’environnement a demandé que les statuts du futur parc soient négociés entre les différentes parties impliquées. Ces négociations ont mis une vingtaine d’années à aboutir (1989-2007). Aucun accord n’a réussi à être stabilisé avant 2007 entre les principaux acteurs concernés, c’est-à-dire les élus locaux, les administrations, les acteurs socio-économiques, les différentes associations d’usagers, les gestionnaires des aires déjà protégées et les experts-scientifiques. Ce processus de négociation n’est pas linéaire. A certaines périodes, le projet a semblé avancer puis les discussions sont restées bloquées parfois sur une durée encore plus longue.
Plus précisément, entre la fin des années 1980 et 2007, trois accords successifs ont été trouvés porteurs des trois projets de territoires. Ces projets ont été soutenus chaque fois par un jeu d’alliances spécifique entre les acteurs. Le
47 périmètre du premier projet comprenait l'archipel de Molène et les îles
d'Ouessant et Sein (cf. les périmètres d’intérêts majeurs sur la carte n°1.1). L'objectif de ce parc visait une protection du milieu autour d'espèces emblématiques (essentiellement le phoque gris, le grand dauphin et les oiseaux marins). Le périmètre du second projet, étendu à la mer d'Iroise et à la baie de Douarnenez, avait pour but de mettre en place des outils de conservation de l'ensemble de l'écosystème Mer d’Iroise par la gestion intégrée (cf. la zone parc et la zone périphérique maritime sur la carte n°1.1). Enfin, le troisième projet, celui qui a finalement été institué (carte n°1.2), concerne la mise en place d’un parc naturel marin, statut qui a spécialement été créé par le législateur pour résoudre les problèmes posés lors des négociations de ce parc marin1. En effet, après des années de négociation autour de la mise en place d’un Parc National en Iroise, l’administration centrale propose au législateur de faire évoluer ce statut pour pouvoir mieux concilier la protection des espaces marins et la pérennisation de leurs multiples usages. Les objectifs de ce dernier projet de parc sont plus diversifiés comprenant la protection de la biodiversité, la gestion des risques environnementaux, la préservation des paysages et du patrimoine culturel dans une perspective de gestion intégrée2. Pour chacun de ces accords, ce sont des statuts différents de protection qui ont été discutés portés par des acteurs et des alliances entre les acteurs à chaque fois renouvelés.
Les négociateurs et leur groupe de référence
De nombreux négociateurs ont siégé dans le comité de pilotage du parc chargé d’élaborer les statuts : représentants des administrations centrales et décentralisées (Environnement, Intérieur, Equipement, Défense, Agriculture et Pêche), élus locaux (maires, députés, conseillers généraux, représentants de l’intercommunalité), représentants socioprofessionnels (responsables de syndicats professionnels et de chambres consulaires), experts scientifiques, responsables d’associations d’usagers ou environnementalistes. De plus, d’autres acteurs sont intervenus dans les débats au titre de leur expertise ou en raison des besoins de la procédure (consultation de différentes instances comme, par exemple, le Comité National de la Protection de la Nature). Toutefois, le comité de pilotage a formé la principale instance de confrontation des points de vue et des logiques d’action...
Au-delà de cette instance, tous les représentants d’un groupe de référence, les mandataires, ont également négocié avec les membres de leur groupe le contenu du mandat. Ainsi, pour comprendre l’accord qui se dessine au sein du
1. Le texte a été publié au Journal Officiel daté du 15 avril 2006.
2. Dans le texte, quand il est fait référence aux deux premiers projets, le parc est désigné comme le Parc National Marin de la mer d’Iroise ; quand il est fait référence au dernier projet, il s’agit du Parc Naturel Marin d’Iroise.
48 comité de pilotage, il est nécessaire d’inclure à l’analyse les dynamiques des
groupes de référence des mandataires. Bien évidemment, le nombre important d’acteurs siégeant au comité de pilotage n’a pas permis de suivre systématiquement toutes les négociations au sein des groupes de référence. Les enquêtes ont été plus approfondies là où les enjeux apparaissaient les plus importants. Ce fut le cas au sein de l’organisation professionnelle des marins pêcheurs (le Comité Régional des Pêches Maritimes et des Elevages Marins, CRPMEM et certains Comités Départementaux des Pêches Maritimes et des Elevages Marins, CDPMEM1), auprès des experts scientifiques2, de l’administration de l’environnement (niveaux centrale et régional) et de certaines associations d’usagers. En effet, la mise en place de l’espace protégé a contribué à modifier radicalement les formes de régulation des activités humaines s’y déroulant par l’instauration d’une gestion à distance des relations sociales. Ainsi, tous ces collectifs ont joué à un moment ou à un autre un rôle important, plus ou moins direct selon les cas, dans les négociations au sein du comité de pilotage.
Les dispositifs de diminution de l’impact anthropique
La négociation des contraintes environnementales dans un contexte productif a été plus particulièrement analysée en agriculture que cela soit en Amazonie brésilienne ou dans le grand ouest de la France. L’objectif de la négociation dans ces situations est d’évaluer les transactions acceptables pour que des agriculteurs intègrent à leur processus productif des contraintes environnementales.
Les paysans familiaux de l’Amazonie brésilienne
L’Amazonie brésilienne est devenue depuis plusieurs décennies un laboratoire où sont expérimentés de nombreux projets de développement durable portés aussi bien par des institutions politiques que par des associations ou des entreprises. Pour que ces projets de développement durable voient le jour, il a fallu réunir à chaque fois un nombre important d’acteurs qui sont pour la plupart liés les uns aux autres. Ces acteurs représentent des organismes très hétérogènes contribuant différemment au projet de durabilité. Le financement public de ces projets peut être assuré par des administrations de l’État ou fédérales elles-mêmes financées en partie par des programmes multilatéraux et
1. L'organisation interprofessionnelle des pêches maritimes a été créée par la loi du 2 mai 1991. Il existe un Comité National des Pêches Maritimes et des Elevages Marins (CNPMEM), des Comités Régionaux et Départementaux. Leur rôle est de définir des mesures pour une gestion équilibrée des ressources, informer les professionnels de la mer des mesures prises et leur offrir une assistance technique, représenter l’intérêt des professionnels auprès des pouvoir publics.
2. M. Charlier-Kerbiguet (2004) a centré sa thèse sur l’analyse du rôle des experts scientifiques et de l’association environnementaliste impliqués dans l’élaboration des statuts du parc.
49 internationaux comme, par exemple, celui pour la protection des forêts
tropicales, le PPG71. A côté des financeurs publics, nombre d’acteurs privés participent à l’opérationnalisation de ces projets : des Églises, des organisations non gouvernementales, des collectivités territoriales, des syndicats, des entreprises, des communautés indigènes et rurales, etc. Ces organismes n’ont pas une conception homogène de ce qu’est le développement durable, ni de ce que doit être le développement de la collectivité concernée par le projet. Toutefois, tous ces acteurs arrivent à un accord concrétisé par le projet de développement. Seize terrains furent explorés dans le cadre de l’ANR DURAMAZ. Pour rendre comparable ces projets, onze projets furent étudiés sous l’angle de la négociation des normes environnementales (cf. tableau n°1.3). C’est cette comparaison qui a fait l’objet d’une publication (Van Tilbeurgh et Chartier, 2010).
Dans la plupart des cas, le projet de développement durable doit permettre de financer et d’organiser des coopératives de transformation de fruits et autres produits agricoles tout en favorisant des pratiques d’arboriculture pour promouvoir le reboisement de certaines parcelles agricoles, en particulier, avec des arbres fruitiers. Ainsi, l’objectif de la coopérative est de générer des revenus complémentaires aux exploitants en transformant les fruits frais des vergers en pulpe de fruits congelée, en bonbons, en confitures ou pâtes de fruits et les légumes en conserve. Certaines coopératives commercialisent également les produits forestiers transformés comme le latex en préservatifs, certains fruits en savon, etc. La chaine de transformation est souvent la propriété de la coopérative conçue comme la seule structure à même de favoriser une juste redistribution des revenus entre les exploitants tout en s’intégrant dans un projet socio-environnemental plus vaste permettant un développement respectant la capacité de reproduction des écosystèmes. De plus, des formations sont proposées aux exploitants afin de les former aux nouvelles contraintes, à la fois, économiques, émanant d’une organisation en marché, et environnementales pour écologiser leurs pratiques.
1. Le G7, formé en 1975, est la réunion des ministres des finances d'un groupe de 7 pays parmi les plus industrialisés. Il a, en particulier, financé des programmes internationaux de protection des forêts tropicales comme le PPG7 (programme du gouvernement brésilien et de la communauté internationale visant à développer des méthodologies et des outils mieux à même de protéger les forêts ombrophiles, c’est-à-dire tropicales, du Brésil, source : worldbank.org).
50 Tableau n°1.3 : Présentation des différents terrains
Statut du territoire1 Etat Nombre de familles
Surface (ha)
- RDS (Réserve de développement durable) Mamirauá
Amazonas 47 22 440
- PAE (Projet Agroextractiviste2) Chico Mendes
Acre 96 24 000
- RDS Iratapuru Amapá 35 110 000 - RDS Tupé Amazonas 600 12 000 - RESEX (réserve extractiviste)
Ciriaco
Maranhão 150 8 084
- PDS (Projet de développement durable) Esperança
Pará 310 25 000
- APA (Aire de protection
environnementale) Igarapé Gelado
Pará 60 21 600
- Association AJOPAM – PA Juina Mato Grosso 300 2585 - PA (Projet d’Assentamento)
Palmares et M. Alvès
Rondônia 568 21 000
- Setor Ouro Verde Mato Grosso 250 25 488 - Projeto Sorriso Vivo Mato Grosso 350 65 000
Seul le projet de Sorriso Vivo est différent. Les exploitants produisent ici du soja, souvent modifié génétiquement, et destiné à être écoulé sur les marchés mondialisés. Certains producteurs se sont rassemblés autour d’un projet devant permettre la collectivisation des coûts environnementaux de la production de soja générés par la mise en place des réglementations environnementales brésiliennes et par les demandes de certains clients pour que le processus de production soit plus respectueux de l’environnement. Toutefois, la commercialisation du soja reste du seul ressort des producteurs.
L’objectif de cette recherche était d’explorer les liens entre les structures engagées dans les projets, le processus de négociation et les caractéristiques des modèles de développement durable mis en œuvre. Plus précisément, la structure de négociation étudiée est celle qui a porté le projet de développement durable, les coopératives et l’association des producteurs de soja. C’est au sein de ces structures que les différents acteurs concernés ont négocié un accord productif. Mais là encore, l’étude des positions des mandataires revendiquées au cours des
1. Les projets durables sont souvent situés sur un territoire bénéficiant déjà d’un statut de protection environnemental sauf ceux des communes d’Ouro Verde et de Sorriso Vivo.
2. C’est un projet concernant, à la fois, des activités agricoles et extractivistes, c’est-à-dire liées à l’exploitation non-industrielle de la forêt (extraction du latex ou du bois, récolte de la noix du Para, exploitation du babaçu, etc.).
51 négociations a été complétée par une analyse de la dynamique des groupes de
référence et du lien entre les mandants et leurs mandataires pour comprendre les caractéristiques de l’accord et ses enjeux. Comme précédemment, la mise en place du projet de développement durable a permis de transférer partiellement la régulation de la pratique agricole dans des relations à distance.
Les agriculteurs dans le Grand-Ouest
La négociation des contraintes environnementales par les agriculteurs a été abordée de deux manières différentes. Dans une première approche, ma participation à plusieurs comités d’expertises m’a permis de compléter un certain nombre de données. En particulier, ma collaboration pendant deux années au comité de suivi du plan de lutte contre l’algue verte (2010-2012) m’a servi d’enrichir mes observations sur le cadre normatif de la négociation. De plus, ma participation aux travaux menés par le Comité de Ressources et d’Expertise Scientifique sur l’Eau en Bretagne (CRESEB) m’a confrontée à de nombreuses situations de négociation autour de la restauration de la qualité de l’eau en Bretagne. Cette première approche de la négociation en agriculture renvoie à une configuration classique où des acteurs négocient un accord dont l’objectif est l’amélioration de la qualité de l’eau. Ces situations sont toutefois particulières car les négociations sont exclusivement orientées par les impératifs productifs donnés par la profession agricole. Il s’agit moins de négocier un accord à partir de la confrontation d’une pluralité de points de vue et de logiques d’action, que d’essayer d’arranger au mieux des impératifs productifs avec des contraintes environnementales. Au cours de ces négociations, seule a été prise en compte la négociation entre les mandataires, même si au cours des entretiens des éléments sur la négociation avec les groupes de référence ont été discutés.
La deuxième approche de la négociation en agriculture est un peu décalée. En effet, comme l’ont montré J.-P. Darré (1996, 1999) et E. Deléage (2004), la pratique agricole est négociée entre les agriculteurs au sein du groupe de professionnels comme avec d’autres partenaires. Ainsi, l’objectif de cette approche est de montrer le lien entre les réseaux d’agriculteurs avec lesquels est élaborée la pratique agricole, y compris dans la prise en compte des contraintes environnementales, et leur modèle productif. Avec mes co-auteurs, nous avons montré qu’il existe deux grands modèles professionnels mobilisant des ressources différentes, chacun d’eux pouvant être nuancé (Van Tilbeurgh, Le Colzer et Disenhaus, 2008). Le premier modèle est conçu comme un modèle « écologique » d’élevage dans le sens où le processus de production est conçu par l’exploitant comme résultant d’interactions entre le cheptel et son environnement naturel, économique et social dans un monde partagé. Dans ce modèle, la négociation de la pratique professionnelle n’est pas circonscrite au monde de l’agriculture. Elle est au contraire multidirectionnelle pour permettre
52 l’adaptation continuelle de l’élevage à son environnement naturel, social et
économique.
Le second modèle renvoie à celui mis en place lors de la modernisation de l’agriculture où l’éleveur s’affranchit des conditions écologiques de production par un recours à une artificialisation et une technicisation du système productif fondées sur un mode d’action directe sur l’animal. Les exploitants qui adoptent ce second modèle se réfèrent quasiment exclusivement au monde de l’agriculture. Ainsi, certains éleveurs du premier modèle ont expliqué qu’ils calculaient le cheminement de leur troupeau en anticipant les attentes des non-agriculteurs, s’éloignant ainsi des hameaux ou des chemins les plus fréquentés. Ces attentes ne peuvent être connues qu’à travers les discussions que l’éleveur noue avec les non-agriculteurs. En revanche, les éleveurs se référant au monde de l’agriculture n’anticipent pas les attentes des non-agriculteurs. Quand les conflits deviennent importants, ils cherchent alors des solutions comme l’utilisation de produits masquant l’odeur des épandages, par exemple, pour répondre aux récriminations des non-agriculteurs à l’égard de ce qu’ils qualifient de nuisances olfactives.
Cette seconde approche de la négociation en agriculture permet de comprendre les divergences au sein même des représentants de la profession agricole défendant, selon eux, les intérêts de l’agriculture dans la négociation des dispositifs environnementaux autour de l’intégration des contraintes environnementales dans les systèmes de production.
Les parcs éoliens
Aujourd’hui, nombre de dispositifs environnementaux sont soit, portés par des structures politiques locales, soit nécessitent l’assentiment des représentants de ces structures pour être réalisés. Ainsi, les équipes municipales et intercommunales se doivent d’organiser un débat public autour de ces futurs aménagements avant d’arrêter des décisions. L’analyse des négociations autour de la mise en place de deux parcs éoliens s’inscrit dans cette perspective où le dispositif environnementale correspond à celui des négociations. Ces parcs ont été choisis dans une zone où l’éolien se développait, dans le nord-Finistère, à proximité de l’agglomération brestoise (cf. carte n°1.3) pour pouvoir analyser un débat public déjà bien argumenté.
53 Source : http://www.bretagne-environnement.org
Dans les deux cas, le processus délibératif a été extrêmement conflictuel opposant les promoteurs du projet, l’entreprise, et les réseaux locaux du pouvoir à des opposants bien souvent des résidents parmi les plus proches du parc. Selon les opposants, dans les deux cas, ils se seraient heurtés au pouvoir local et aux promoteurs qui ont refusé de réaliser des transactions substantielles entre le projet et leurs attentes pour parvenir à un accord. Dans les deux cas, la fermeture du débat a été expliquée par les opposants en raison de la place marginale qu’ils occupent dans la société locale. Cette place marginale découlerait d’un défaut d’intégration dû soit à une arrivée plus récente dans une situation déjà conflictuelle soit au fait que les opposants ne sont pas affiliés aux familles éligibles (Abélès, 1989). De ce fait, leur point de vue n’aurait pas été correctement relayé au moment de la prise de décision.
En interrogeant la négociation dans sa relation à la structure de la société locale, elle a été envisagée comme une modalité d’adaptation des décisions au système de relations sociales localisées (Van Tilbeurgh et Le Dû, 2009). La négociation en elle-même devient ainsi un moment de mise en tension progressif de ce système de relations. Il arrive parfois que l’opposition puisse structurer des relations remettant en cause les positions au sein du système de relations. Les opposants aux parcs éoliens, en s’organisant, ont ainsi tenté de modifier les positions au sein du système de relations dans lequel leur famille occupait une
54 place perçue comme marginale. Leur échec s’est traduit par une plus grande
marginalisation dans le débat public.
Dans les deux cas, il est apparu que la recherche de l’accord se déroule à l’intérieur d’un cadre bien précis fixé, en l’occurrence, par le pouvoir local. Ainsi,