CHAPITRE III : UN SYSTÈME D’ACTEURS COMPLEXE
1. Présentation des acteurs et leurs fonctions dans le développement local de Saint-Louis
La présentation qui suit et l’analyse qui en résulte donnent une idée sur la présence des acteurs et leur intervention dans le développement de la Ville. Sur certaines missions, qui revêtent un caractère stratégique, des interférences sont apparues causant parfois des doubles emplois et souvent des conflits. C’est le cas par exemple de tout ce qui relève du financement, de l’assistance technique ou de l’intermédiation financière
Ces comportements résultent d’une volonté d’assurer le contrôle du pouvoir politique local et de s’assurer d’une légitimité institutionnelle et plus tard d’une légitimité sociale avec le soutien des coopérations dont les financements mobilisés peuvent contribuer à crédibiliser les actions de développement local (voir tableau ci-après).
Tableau n ° 18 Les principaux acteurs intervenant d ans le développement urbain local à Saint-Louis
Les acteurs Les missions
Acteurs et Interférences (missions sur lesquelles plusieurs acteurs se
retrouvent
Etat
Finance le développement communal Assiste la Commune
Fait de l’intermédiation financière auprès des bailleurs de fonds Approuve les politiques publiques définies par les collectivités locales
Met en œuvre dans les Collectivités Locales de grands projets ou programmes Prend les actes législatifs et règlementaires qui déterminent la vie des populations Mobilise de l’expertise au profit des Collectivités Locales
Transfère les compétences à la Commune
Procède à des transferts financiers au profit de la Commune Procède au contrôle de légalité (contrôle a posteriori)
Accompagne la Commune dans ses négociations avec la coopération décentralisée
Municipalité
ADC, ARD, PLS, BF ADC, ARD, PLS, ADM ADC, PLS, ADM BF
ADC, PLS, ARD
Municipalité
Elabore les politiques publiques communales Finance des investissements publics
Réalise des études urbaines
Appuie les organisations communautaires de base Finance de microprojets générateurs de revenus Mobilise les électeurs
Participe au financement des campagnes électorales du Maire candidat Finance l’accès aux services sociaux
Etat, CR
Etat, PLS, BF, ONG Etat, ADC, ARD, ADM ADC, PLS, OE, CQ ADC, PLS, CQ, ONG Etat, OE Etat, OE Etat, BF, PLS Agence de Développement Communal
mène les réflexions et études susceptibles de promouvoir le développement économique et social, l’aménagement et l’environnement de l’agglomération de Saint-Louis ;
assure l’appui et le conseil auprès de la Commune dans la conception de programmes municipaux, des plans d’action et des projets selon une démarche concertée de l’approche participative ;
assure le suivi et l’évaluation de la mise en œuvre des projets de développement communaux pour le compte de la Commune ;
assure une meilleure harmonisation des interventions sur l’espace urbain ;
identifie et soumet à l’approbation de la Commune, une stratégie de gestion des déchets à l’échelle de la Ville et à celle des quartiers ;
accompagne les services techniques municipaux dans la mise en œuvre des activités de concertation, d’animation et de communication entre les différents acteurs ;
favorise la recherche de financements auprès des partenaires de la Commune ;
aide à la définition d’une vision partagée du développement communal selon une approche programmée (les Assises de Saint-Louis) ;
met en œuvre des projets à la demande de la Commune (souvent pour suppléer aux carences des Services Techniques Municipaux)
Municipalité (sces techniques), Etat, ARD, PLS, ADM, BE Etat, ARD, PLS, ADM, ONG Municipalité (sces tech), Etat, BE, AGETIP
Etat, ARD, Municipalité Municipalité (sces tech), PLS Etat, PLS, CQ, BE
Etat, PLS, ARD Etat, ARD, PLS, BF
Etat, Municipalité (sces tech), PLS,
Conseils de Quartier
Regroupe les associations du quartier
Suscite et/ou soutenir les initiatives d'auto - promotion développées dans le quartier, en relation avec les autorités municipales résidant dans le quartier (Conseillers Municipaux et Délégué de Quartier) ;
Contribue à la réalisation des projets et actions identifiés dans le cadre du Plan de Développement du Quartier (PDQ),;
Constitue l'interlocuteur privilégié pour toute intervention liée à des actions de développement dans le quartier.
Municipalité, Etat, ADC, PLS, BF, ONG
ADC, ARD, Etat, Municipalité
ONG
Appuient les initiatives des populations Participent au financement des microprojets
Jouent un rôle d’intermédiation auprès des bailleurs de fonds Réalisent des études au profit des organisations de base
Municipalité, ADC, PLS, ONG, BF
Municipalité, ADC, PLS, ONG, BF
ADC, PLS, ARD ADC, BE
Opérateurs économiques Mobilisent l’électorat
Participent au financement des partis politiques
Participent aux travaux des commissions techniques instituées par la Municipalité ou l’Etat autour des projets publics
Contribuent au financement du budget municipal par le paiement des impôts et taxes
Etat, Municipalité
Bureaux d’Etudes Réalisent des prestations de services au profit de la Municipalité, des Conseils de Quartier, des opérateurs économiques, des bailleurs de fonds Accompagnent la Municipalité et les organismes d’appui en qualité de maître d’ouvre dans la réalisation des investissements
ADC, PLS
Etat, Municipalité
Coopération décentralisée
Impulse des dynamiques de développement local Participe aux financements des projets
Assure la MOD de certaines opérations (nettoiement, dynamiques de quartier) Fait de l’intermédiation auprès des bailleurs de fonds
Mobilise des financements au profit de la Commune et des Conseils de quartier
Mobilise l’expertise des collectivités locales du Nord sur des opérations liées à des investissements publics ou à des formations d’élus et d’autres acteurs locaux
ADC
Municipalité, Etat, bailleurs de fonds, ONG
ADC, Municipalité
Coopérations bilatérale et multilatérale (Organismes d’appui (ADM – AGETIP)
Financent des projets et programmes Assurent la maîtrise d’ouvrage de projets Réalisent des études au profit de la Commune
Apportent une assistance technique pour accompagner l’exécution des projets
Municipalité, Etat, ONG Etat,
ADC, Etat, ADC, PLS
2. Analyse du jeu des acteurs
Sur l’analyse du système et du jeu des acteurs, les mêmes constats révèlent sa complexité surtout dans un contexte comme celui de Saint-Louis où les acteurs semblent plutôt se préoccuper d’intérêts partisans, aussi bien du côté de l’Etat, des partenaires que des acteurs locaux évoluant dans la sphère politique ou dans des dynamiques de développement local.
2.1. L’Etat central
Comprendre les enjeux et les motivations réelles c’est se rappeler que depuis la naissance des communes, les dispositions en matière d’organisation et de fonctionnement des institutions municipales ont toujours limité, dans les faits, les pouvoirs des Maires. Cette tutelle serrée de l’Etat, au-delà de son caractère souvent ambivalent, pourrait remettre en cause les fondements de la décentralisation qui s’appuient sur le principe de la libre administration. Saint-Louis, en raison de son importance stratégique sur l’échiquier national, a bénéficié de l’appui de l’Etat qui a joué, à la fois, le rôle de financier et de gestionnaire de la vie politique locale.
Après avoir fait état de l’intervention de l’Etat dans la gestion municipale (dans les précédentes analyses) à travers les questions institutionnelles et le financement du développement communal, une autre question, plus complexe, est abordée ici et renvoie à la problématique de la gestion foncière dont l’analyse montre à quel point l’Etat est encore présent, à tous les niveaux de la gestion des affaires locales.
En raison de l’importance du foncier qui détermine tous les actes de gestion des élus, la question est de savoir comment les Autorités municipales peuvent et doivent aborder la gestion foncière qui constitue à la fois une fin en soi (l’accès aux parcelles notamment) et une condition nécessaire à l’exercice d’autres responsabilités essentielles que sont la collecte des ressources, la réalisation et l’entretien des services sociaux de base et des réseaux urbains.
Les compétences municipales en matière foncière sont normalement définies par les textes de loi sur la décentralisation et, indirectement, par d’autres textes. Mais, pour Alain ROCHEGUDE56, les compétences municipales sont souvent absentes ou réduites à la portion congrue et il apparaît, pour ainsi dire, nulle part que le dispositif institutionnel, tel que conçu dans sa globalité, permette aux municipalités d’être réellement en charge du dossier de la terre dans les limites du territoire municipal.
56
ROCHEGUDE A. (2001), Formation et mise en application de politiques foncières urbaines : Quels modèles pour l’Afrique ? Cours sur la Gestion urbaine et municipale, Institut de la Banque Mondiale, INRS, Montréal, 24 pages.
Au Sénégal, la Loi 64 46 du 17 juin 1964, dite Loi sur le Domaine National, est en application depuis plus de quarante ans. A ce jour, c’est le principal instrument dont dispose l’Etat pour la mise en œuvre de la politique foncière sur l’étendue du territoire national contrairement à la période d’avant indépendance au cours de laquelle la terre était gérée par des « laman » ou maîtres de la terre.
Cette loi a institué, au plan national, un changement de l’ancien régime juridique traditionnel des terres appelé « le Lamanat » et l’Etat, au nom du droit de préséance, détient les moyens légaux de restituer à la Collectivité nationale, une bonne partie des terres antérieurement accaparées par une minorité de familles politiques, religieuses et économiques.
L’effet immédiat de la Loi s’est traduit par l’intégration de 95 % du territoire dans le domaine national. Les 5 % restants faisant partie des terres classées dans les domaines public et privé de l’Etat et de celles appartenant aux particuliers qui ont immatriculé leurs propriétés au Conservatoire des hypothèques, six mois avant la promulgation de la Loi.
Même si la loi 96 07 du 22 mars 1996, portant transfert de compétences aux Régions, aux communes et aux communes rurales a fait des concessions aux collectivités locales, en matière domaniale, d’urbanisme et d’habitat, l’Etat reste encore le maître de la terre.
La plupart des actes pris par la Municipalité, dans ce domaine, sont encore sous le coup du contrôle a priori. A titre d’illustration, on peut citer les autorisations de construire délivrées par le Maire ou les actes de rétrocession par voie de bail.
On peut citer aussi les problèmes fonciers rencontrés dans l’île où l’Etat s’est approprié plusieurs terrains et pour lesquels il n’a envisagé aucune procédure de rétrocession en faveur de la Commune, qui n’a pas un droit de regard sur ce patrimoine.
En effet, au cours de la période coloniale, plusieurs fonctionnaires, qui avaient travaillé avec la Métropole, ont acquis des titres fonciers. Plus tard, avec la décolonisation et le transfert de la Capitale vers Dakar, une importante population Saint-Louisienne a émigré sans prendre les précautions nécessaires consistant, soit à vendre leurs propriétés, soit à confirmer des droits de succession qui pourraient exister.
L’autre difficulté est que certaines transactions, qui ont pu être effectuées, n’ont pas été reconnues du fait qu’elles étaient menées par des résidents qui n’avaient pas la citoyenneté française.
Le régime communal de 1966, qui a hérité de cette situation, n’a pas entrepris les démarches dans le sens d’une appropriation de ce patrimoine foncier bâti et non bâti. En conséquence, il est tombé sous le coup de la Loi.
Malgré les contraintes de logement qui affectent particulièrement l’île de Saint-Louis, le problème de la rétrocession reste entier et toute politique d’aliénation doit requérir l’approbation de l’Etat qui dispose, dans ce domaine, de la plénitude des pouvoirs.
Une journée d’études organisée par le Collectif des Saint-Louisiens, en juillet 2005, a mis en évidence ces difficultés et un mouvement citoyen est envisagé par cette organisation de la société civile, dans le sens d’accorder des dérogations à la ville de Saint-Louis57.
2.2. La Municipalité
On note un jeu problématique avec une Collectivité locale dont les responsables ont passé plus de temps à régler des comptes politiques qu’à s’occuper des questions relatives au développement de la localité.
L’une des images fortes que renvoyait Saint-Louis était celle d’une ville toujours en proie à des conflits politiques permanents. On avait le sentiment d’évoluer, dans ce que Jean Pierre Elong MBASSI58 » appelle une « arène municipale », Saint-Louis s’était faite une mauvaise réputation aussi bien à l’échelle locale qu’au niveau national.
Ce contexte n’était pas de nature à encourager la réalisation d’investissements d’autant que les bailleurs de fonds avaient tendance à investir dans d’autres villes considérées plus sûres et ayant une certaine stabilité au plan politique.
La réflexion sur ce jeu politique local est menée sur une séquence de temps qui se déroule de 1984 à 1996. Cette période est marquée par la conjonction de plusieurs faits et évènements qui ont eu un impact jugé négatif sur le développement de la Ville59.
En 1984, le Maire de la ville, Monsieur Abdoulaye Chimère DIAW, qui venait d’être élu et qui gardera sa fonction jusqu’à l’avènement des délégations spéciales, en novembre 2001, fera face à une vive contestation de la part de son colistier Monsieur Momar Sourang. Celui-ci sera pourtant, élu premier Adjoint au Maire.
57
Le collectif des Saint-Louisiens est une organisation née de la fusion des différentes organisations associatives de Saint-Louis qui se sont constituées au cours de vingt dernières années. Ce mouvement qui se veut un mouvement citoyen est dirigé par l’ancien maire de Saint-Louis. Il dispose d’un collège de conseillers spéciaux, dont l’ancien Directeur de l’Agence de Développement Communal, disposant de diverses compétences en matière de gestion urbaine.
58
Monsieur Jean Pierre Elong MBASSI est Coordonnateur Régional du Partenariat pour le Développement Municipal basé à Cotonou. Monsieur MBASSI qualifiait ainsi l’espace municipal symbolisé par le Conseil municipal lors des Assises de Saint-Louis ; 1999
59
On aurait pu aussi partir de la fin des années 70, début des années 80 pour évoquer les différentes péripéties qui ont conduit les plus hautes autorités du pays à opérer des choix et à positionner des hommes avec comme objectif de veiller sur la gestion des « affaires politiques » de la Ville
Entre les deux hommes et leurs partisans, les luttes fratricides vont se développer et ne connaîtront leur épilogue qu’en 1996 lorsque Monsieur DIAW sera réélu pour la troisième fois. Certains n’hésiteront pas à accuser l’Etat d’être parmi les instigateurs de ces luttes intestines.
En 1988, au mois de mai, une session extraordinaire du Conseil municipal était organisée afin d’examiner plusieurs questions parmi lesquelles la suppression des bornes fontaines publiques60 et la location des cantines construites grâce à un financement obtenu auprès du Crédit Communal. A l’examen de ces deux questions, beaucoup d’observateurs se sont fait une meilleure idée des oppositions très fortes au sein d’un Conseil municipal pourtant constitué des membres d’une même formation politique, le Parti socialiste.
Selon la tendance politique favorable au premier Adjoint, en supprimant les bornes fontaines (dont l’installation dans les quartiers favorisait l’accès gratuit à l’eau potable), la Municipalité courrait le risque d’un vote sanction aux élections municipales qui allaient se tenir en 1990. Concernant la location des cantines, la Municipalité avait sollicité le Crédit Communal qui lui avait accordé un prêt pour réaliser des cantines dont la mise en service avait pour objectif d’accroître les recettes municipales. Un débat est instauré au sein du Conseil municipal pour délibérer à la fois sur le montant de la location et sur les ayant-droits. Des positions divergentes apparaissent, l’une des tendances demandant que le montant de location fixé à 15.000 francs CFA par mois soit ramené à 7.500 francs et que les militants socialistes soient privilégiés au moment de l’attribution. Entre mai et octobre 1988, les cantines sont restées fermées dans l’attente d’un accord du Conseil municipal qui n’a pu délibérer sur la question. Toujours en 1988, l’élection présidentielle a débouché sur la victoire du Parti socialiste. L’opposition refuse le verdict. Les autorités municipales de Saint-Louis vont subir le contrecoup de la violence née du contentieux post-électoral. Le Maire de Saint-Louis fera face à une vive contestation au niveau local et aura des difficultés à installer le dialogue avec les populations qui, lors d’une manifestation publique, feront étalage de leur mauvaise humeur. La fracture est réelle et pendant plusieurs années, il n’a pas de contact véritable avec les acteurs locaux.
Cette situation de conflit, parfois ouvert au gré des événements, sera mise à profit par certains responsables de l’administration municipale qui ont progressivement installé le Maire dans un isolement dont ils seront les principaux bénéficiaires en jouant le rôle
60
Les bornes fontaines étaient installées dans les villes pour permettre un accès gratuit de l’eau aux familles démunies. Mais, des abus ont été constatés amenant la Société des Eaux à contraindre les Municipalités de revenir sur cette mesure afin de réduire les montants des factures d’eau.
d’intermédiaires auprès des populations ou organisations associatives qui sollicitent des subventions de la Municipalité.
En 1990, les élections municipales sont organisées. Le contentieux électoral de 1988, n’étant toujours pas vidé, l’opposition appelle au boycott qui a profité au Parti socialiste dont les responsables locaux ont été installés dans toutes les collectivités locales du pays. Néanmoins, ces listes uniques n’ont pas permis de taire les querelles internes. A Saint- Louis, les responsables politiques, du même parti, continuent de s’affronter.
A la faveur d’un remaniement ministériel, Saint-Louis « héritera » du portefeuille des Affaires étrangères. La nomination d’un Saint-Louisien, en la personne de Seydina Oumar Sy, était perçue comme une façon d’introduire un « joker » sur qui le Pouvoir central pouvait compter face aux éternels « camarades ennemis »61 à qui la direction du Parti avait demandé de faire la paix ou de se voir retirer leurs responsabilités politiques au sein de la Coordination communale. La menace n’aura pas d’effet sur les luttes de tendance, d’autant que les intentions du Pouvoir central étaient bien connues. Par ailleurs, comprenant le jeu du Parti, les deux responsables de l’arène politique municipale, en l’occurrence le Maire et son Adjoint, décident, lors d’un rassemblement politique, de sceller leur unité.
Ce contexte politique a influencé négativement la gestion de la ville avec d’un côté un Maire « non résident » du fait de ses fonctions au niveau national et ; de l’autre, un Adjoint au Maire « résident » qui occupait littéralement le terrain politique local au détriment du Maire titulaire qui, à chaque déplacement sur Saint-Louis, se rendait compte que les décisions arrêtées, lors des sessions du Conseil, n’étaient pas appliquées.
La bipolarisation de la vie politique, entre les deux hommes, a eu un impact négatif sur beaucoup d’initiatives locales et celles soutenues par des partenaires extérieurs tandis que d’autres s’étaient résignés à travailler directement avec les populations sans impliquer la Municipalité.
De 1990 à 1996, l’accalmie politique semble régner. Une nouvelle administration municipale se met en place. L’Etat supprime la fonction d’Administrateurs municipaux62 remplacés par des Secrétaires Municipaux nommés par les Maires. Les Présidents de conseils municipaux deviennent Maires de communes avec des attributions élargies à la gestion des budgets selon les dispositions de la Loi 90 35 du 08 octobre 1990. On peut retenir, dans cette période, certains faits importants comme l’arrivée, à la tête de l’administration d’un
61
Le terme « camarade » a été introduite au sein du Parti Socialiste pour désigner les militants qui sont de cette même formation politique
62
La nomination de l’Administrateur municipal relevait, jusqu’en 1990, de l’Etat, à travers le Ministre de l’Intérieur qui avait en charge la tutelle des collectivités locales.
Secrétaire Municipal qui, par ses prises de position, contribuera, à raviver les tendances et les luttes de clans au sein de l’Institution et du Parti socialiste. Dans ce contexte politique fragile, l’Etat nomme un autre fils de Saint-Louis, Tidiane SYLLA, au poste de Ministre du Tourisme et des Transports aériens. A travers cette nomination, les populations et les responsables politiques de la Ville ont soupçonné le Pouvoir central de tentative de « récupération » de la Mairie des mains du Maire et de son Adjoint d’autant qu’à cette époque, il était fait état d’une retraite politique de celui qui était en fonction. Cette seconde