La poursuite de la réorganisation de l’administration centrale La SMR du ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et

de la recherche présente de manière assez détaillée des projets de réforme de l’administration centrale dont votre rapporteur spécial se félicite car leur mise en œuvre répondrait à ses préconisations relatives à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances.

a) Les observations de la Cour des Comptes sur l’administration centrale

A titre liminaire, on peut rappeler que la Cour des Comptes a formulé dans son rapport particulier d’avril 2003 sur la gestion du système éducatif les observations reproduites dans l’encadré ci-après relatives à l’évolution des effectifs et des missions de l’administration centrale.

La réorganisation de l’administration centrale

« La première réponse apportée par le ministère de l’éducation nationale à la nécessité de se recentrer sur des missions de pilotage, a consisté à réformer ses structures centrales. Une réorganisation de l’organigramme ministériel est intervenue en décembre 1997, à la suite d’évolutions antérieures de moindre envergure. Le nombre de directions est alors passé de treize à onze. Alors qu’ils étaient gérés par des structures distinctes, les personnels enseignants, du premier degré jusqu’à l’enseignement supérieur, sont désormais suivis par une seule direction des personnels enseignants (DPE).

De même, le domaine pédagogique et la gestion des moyens d’enseignement, jusqu’alors répartis entre une direction des écoles et une direction des lycées et collèges, ont été fusionnés au sein de la direction de l’enseignement scolaire (DESCO).

Les effectifs budgétaires des services administratifs centraux ont, par ailleurs, diminué de 12 % entre 1997 et 2001. Cette évolution s’est accompagnée d’un renforcement des services

143 Le ministère précisant à cet égard : « c’est en effet, dans une organisation aussi complexe que l’éducation nationale, la durée minimale non seulement pour que les principales décisions envisagées puissent commencer à produire des résultats significatifs, mais aussi pour conduire les projets dans un esprit de concertation et de dialogue social ».

déconcentrés et des établissements dont les effectifs ont respectivement cru de 3 % et de 1,6 % entre les mêmes dates, du fait de redéploiements d’agents d’administration centrale mais également de créations d’emplois. La baisse des effectifs des services centraux prolonge, en réalité, une tendance antérieure. Entre 1985 et 2001, ces effectifs ont diminué de 31,1 %, dont 16,5 % entre 1985 et 1993. Au total, souvent présenté comme un organisme administratif hypertrophié, le ministère de l’éducation nationale est sans doute l’un de ceux qui ont accompli le plus gros effort de resserrement de leurs effectifs.

Ces évolutions quantitatives connaissent toutefois des limites. Un recentrage du ministère sur des missions de pilotage aurait dû entraîner une diminution corrélative des opérations de gestion. Pourtant, comme a pu le constater la Cour lors de son contrôle de la gestion des personnels administratifs du ministère, l’examen des tâches des agents des deux grandes directions centrales en charge des personnels (personnels enseignants - personnels administratifs, techniques et d’encadrement) montre qu’elles restent absorbées par des tâches de gestion au détriment de la réflexion et de l’expertise qui ne représentent que le quart de leur activité.

L’administration centrale connaît, en outre, des difficultés pour gérer ses personnels de conception, notamment d’encadrement supérieur. Si les agents de catégorie A représentent désormais 42,3 % des effectifs, les postes offerts par le ministère de l’éducation nationale à la sortie de l’école nationale d’administration (ENA) ne sont pas intégralement pourvus chaque année. Les administrateurs civils sont quasi-exclusivement issus du concours interne ou de nominations au tour extérieur, ce qui témoigne du manque d’attractivité du ministère pour les administrateurs plus jeunes issus du concours externe de l’ENA. Par ailleurs, les administrateurs civils affectés au ministère n’y restent guère. La moitié des administrateurs affectés pour la première fois en administration centrale entre 1991 et 1994 ont depuis quitté le ministère de l’éducation nationale. En 1998, l’administration centrale gérait 180 administrateurs civils. En 2001, il n’en reste que 160. Parmi ces derniers, peu ont bénéficié d’une expérience en dehors de la sphère éducative ».

Source : Cour des Comptes, rapport particulier d’avril 2003 sur la gestion du système éducatif

b) Les projets de réforme des services centraux de l’éducation nationale

« Les services centraux représentent aujourd’hui environ 3.500 emplois, pour piloter un ensemble de 1.300.000 personnes, soit un ratio de 2,7 pour 1000. Les effectifs budgétaires de l’administration centrale ont décru de 400 emplois entre 1996 et 2003, et de 1.500 sur les vingt dernières années.

La dernière réorganisation, en avril 2003, a permis, à partir d’un nombre inchangé de directions, d’inscrire de nouvelles priorités dans l’organigramme : meilleure gestion de l’encadrement, renforcement des missions d’évaluation et de prospective, rapprochement de la gestion des emplois de celle des personnels, mise en oeuvre de la politique de décentralisation et de modernisation. Cette réorganisation faisait suite à d’autres évolutions de l’organigramme et en particulier à la simplification opérée en 1997, avec le passage de 16 à 11 directions, la disparition d’un service, de 4 sous-directions et de 26 bureaux.

Ces efforts ont progressivement permis à la structure de gagner en lisibilité et en efficacité, avec le renforcement des fonctions de programmation

et de contrôle, ainsi qu’avec la création de fonctions transversales communes à l’ensemble du ministère. Cette évolution sera poursuivie et approfondie.

Un plan triennal de rationalisation va être engagé. L’administration centrale a vocation non à gérer en direct mais à orienter et réguler le système éducatif dans ses différentes composantes : premier et second degrés publics, enseignement privé, jeunesse et vie associative, enseignement supérieur. Ce rôle se décline notamment en ayant une action d’incitation et de mise en cohérence à l’égard des services déconcentrés.

Le plan triennal est destiné à clarifier le rôle de chacune des directions et à en tirer les conséquences adéquates sur leur fonctionnement interne. Parmi les principales orientations :

- le redimensionnement et la recomposition de la fonction internationale avec l’évolution vers une structure transversale de mission très resserrée et des activités internationales prises en charge directement par les directions opérationnelles ;

- la définition d’une structure cible pour la direction de l’enseignement scolaire et pour la direction de l’enseignement supérieur,

- le repositionnement de la gestion des ressources humaines par rapport à l’affectation des moyens et des personnes ;

- la réorganisation des fonctions de gestion financière et comptable du ministère.

- une réflexion sur l’organisation de certaines fonctions logistiques.

Cette mise en ordre interviendra dans un contexte dominé par la mise en place des missions et programmes prévus par la LOLF. Au cours du plan triennal, des décisions seront prises sur des évolutions de l’organigramme, afin d’inscrire progressivement dans les structures les choix opérés dans le cadre de l’application de la LOLF ».

c) Les projets de réforme des services centraux de la jeunesse

« La démarche de réforme concernera également la structuration du secteur de la Jeunesse au niveau de l’administration centrale, secteur qui devrait connaître deux évolutions :

- une clarification des fonctions transversales à l’issue de la séparation d’avec le ministère des sports. Cette clarification doit porter sur l’ensemble des fonctions supports et doit également permettre de repositionner au sein du ministère de l’éducation nationale les formations à caractère professionnel du secteur de la jeunesse ainsi que le BAFA (brevets d’aptitude aux fonctions d’animateur) et le BAFD (brevet d’aptitude aux fonctions de directeur de centre de vacances et de loisirs) ;

- une structuration progressive autour de trois pôles : initiative - engagement des jeunes, loisirs – politiques éducatives locales, vie associative.

Cette structuration entraînera des modifications sur le partage des rôles entre

la direction de l’enseignement scolaire et la direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative ».

d) Les projets de réforme des relations entre l’administration centrale et les établissements publics sous tutelle

« Les relations entre l’administration centrale et les établissements publics dont elle assure la tutelle¹⁴⁴ seront profondément réformées. Les établissements publics devront jouer un rôle complémentaire de celui de l’administration centrale et des services déconcentrés. Cette réorganisation des relations doit permettre d’amplifier les efforts de clarification de certaines fonctions, notamment dans le domaine international (Direction des relations internationales et de la coopération, CIEP, EduFrance), dans les technologies nouvelles (Direction de la technologie, CNDP et CRDP, CNED).

L’autonomisation sous forme d’établissement public de l’ESEN (Ecole supérieure de l’éducation nationale), actuellement service à compétence nationale en charge de la formation d’une partie de l’encadrement supérieur du ministère, pourrait également être menée à bien dans le cadre de cette clarification et du renforcement de la politique en faveur de l’encadrement du ministère ».

e) Le plan triennal de réduction des emplois

« En accompagnement de l’ensemble de ce plan, le ministère proposera au ministère de l’économie et des finances de négocier un contrat triennal de progrès dont un élément pourrait être la suppression de 100 emplois par an sur l’administration centrale à compter de 2004, contrepartie d’une amélioration des moyens des services et des conditions de travail ».

2. La mise en cohérence des services déconcentrés et la poursuite