La mise en cohérence des services déconcentrés et la poursuite de la déconcentration de la gestion

la direction de l’enseignement scolaire et la direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative ».

d) Les projets de réforme des relations entre l’administration centrale et les établissements publics sous tutelle

« Les relations entre l’administration centrale et les établissements publics dont elle assure la tutelle¹⁴⁴ seront profondément réformées. Les établissements publics devront jouer un rôle complémentaire de celui de l’administration centrale et des services déconcentrés. Cette réorganisation des relations doit permettre d’amplifier les efforts de clarification de certaines fonctions, notamment dans le domaine international (Direction des relations internationales et de la coopération, CIEP, EduFrance), dans les technologies nouvelles (Direction de la technologie, CNDP et CRDP, CNED).

L’autonomisation sous forme d’établissement public de l’ESEN (Ecole supérieure de l’éducation nationale), actuellement service à compétence nationale en charge de la formation d’une partie de l’encadrement supérieur du ministère, pourrait également être menée à bien dans le cadre de cette clarification et du renforcement de la politique en faveur de l’encadrement du ministère ».

e) Le plan triennal de réduction des emplois

« En accompagnement de l’ensemble de ce plan, le ministère proposera au ministère de l’économie et des finances de négocier un contrat triennal de progrès dont un élément pourrait être la suppression de 100 emplois par an sur l’administration centrale à compter de 2004, contrepartie d’une amélioration des moyens des services et des conditions de travail ».

2. La mise en cohérence des services déconcentrés et la poursuite

L’architecture des services déconcentrés de l’éducation nationale

« …Fruit d’une longue histoire, ce maillage territorial s’accompagne d’une répartition complexe des compétences entre services déconcentrés. Les frontières entre les rectorats et les inspections académiques présentent, en effet, des lignes mouvantes, liées, d’une part, à des délégations de responsabilité à géométrie complexe, et d’autre part, à une réflexion non encore achevée sur le niveau optimal de gestion de l’enseignement scolaire.

Historiquement les inspecteurs d’académie détiennent directement du ministre de l’éducation nationale la responsabilité de l’organisation de l’enseignement primaire. Le recteur peut également, depuis le décret du 16 janvier 1962, leur déléguer sa signature pour les décisions concernant l’organisation et le fonctionnement des établissements scolaires de leur ressort, l’éducation des élèves et la vie scolaire. Les compétences propres des inspecteurs d’académie ont par ailleurs été étendues :

- aux ouvertures et aux fermetures de classes et d’écoles dans le premier degré, ainsi qu’à l’implantation des emplois d’instituteurs et de professeurs des écoles, mis à leur disposition (décret du 11 juillet 1979) ;

- à l’organisation, au fonctionnement et au contrôle financier des collèges de leur département, ainsi qu’à la répartition, entre ces mêmes collèges, des moyens en emplois de direction, d’éducation, de documentation, d’enseignement et de surveillance (arrêté du 30 juillet 1987).

En définitive, l’inspecteur académique, directeur des services départementaux de l’éducation nationale, met en œuvre, sous l’autorité du recteur, la politique éducative des écoles, des collèges et, pour partie, celle des lycées. Pour autant, cette répartition des compétences est théorique et ne se vérifie pas dans de nombreuses inspections académiques. Les évolutions en cours sur la clarification des relations entre les échelons académiques et départementaux induisent, en effet, une recomposition des champs de compétence entre les services déconcentrés.

A titre d’exemple, l’académie de Rennes connaît une concentration à l’échelon académique de la gestion du remplacement jusqu’alors assurée par les inspections académiques. Certains rectorats ont centralisé, à leur niveau, les opérations de suivi comptable et financier. En revanche, d’autres académies paraissent poursuivre une évolution opposée, régie par un principe de subsidiarité qui entend renforcer le champ d’intervention des inspections académiques. Dans l’académie de Versailles, les inspecteurs d’académie ont en charge la totalité de la gestion du second degré, y compris la préparation de la rentrée scolaire dans les lycées.

Les modifications apportées à la répartition des pouvoirs risquent de développer une forme de concurrence entre les échelons académiques et départementaux. A titre d’exemple, la récente décision du ministère d’allouer les moyens d’enseignement du premier degré, non plus aux inspecteurs d’académie, mais aux recteurs, revient à reconnaître à ces derniers une responsabilité dans l’organisation de l’enseignement primaire, alors qu’il s’agit d’un domaine de compétence historique des inspecteurs d’académie. De manière analogue, le développement récent d’une concertation entre les établissements d’un même bassin de formation pour l’agencement de la carte des formations du second degré pourrait, à terme, interférer avec les responsabilités qu’exercent les inspections académiques sur les collèges.

Toutes ces évolutions traduisent des réflexions incertaines et des orientations encore hésitantes pour définir un échelon optimal de pilotage et de gestion du système scolaire. Malgré l'intérêt de telles démarches, qui témoignent d’une volonté de modernisation de l’intervention territoriale du ministère de l’éducation nationale, la situation actuelle résulte de pratiques inabouties et qui n’ont pas pris en compte l’ampleur des transformations possibles et nécessaires ».

Source : Cour des Comptes, rapport particulier d’avril 2003 sur la gestion du système éducatif

b) Les projets du ministère de « mise en cohérence » des services déconcentrés

« L’axe principal de la réforme est la mise en cohérence des échelons académique et départemental, qui permettra d’accroître la lisibilité et la performance des structures administratives et de renforcer les fonctions de proximité. Les procédures seront simplifiées, tant vis-à-vis des usagers externes que des partenaires internes. Les doublons seront éliminés et les effets d’échelle systématiquement recherchés.

Dans cette logique, et sur la base d’expérimentations initiales, plusieurs schémas de réorganisation pourront être testés, notamment celui du regroupement des services du rectorat avec ceux de l’inspection académique située dans la même ville, en fonction de la taille et des spécificités de chaque académie.

Le rôle politique du recteur, responsable en dernier ressort dans son académie, sera réaffirmé, tout comme la nécessité d’un pilotage collégial qui fasse des inspecteurs d’académie les véritables adjoints du recteur, en renforçant leur rôle de proximité sur l’ensemble des dossiers relevant de leur ressort départemental.

Les établissements publics (CRDP pour la documentation pédagogique) ou services d’établissements publics implantés dans les académies (DRONISEP en matière d’information) se verront confier la mise en œuvre de politiques rectorales. Ils interviendront sous la tutelle du recteur, en cohérence avec l’action des services académiques…

Dans le domaine de la jeunesse, et dans un souci de cohérence et de rationalisation, les directions régionales de la jeunesse et des sports seront chargés d’établir la carte de répartition des emplois de conseillers d’éducation populaire et de la jeunesse selon leur spécialité ainsi que

d’organiser la mutualisation des ressources entre les départements de leur région ».

c) Les observations de la Cour des Comptes relatives aux limites de la déconcentration

Dans son rapport particulier d’avril 2003 sur la gestion du système éducatif, la Cour des Comptes a formulé sur la déconcentration des observations dont des extraits sont reproduits dans l’encadré ci-après.

La déconcentration des tâches administratives

« La déconcentration des tâches administratives vers les services académiques a été engagée au début des années soixante sur la base du décret du 16 janvier 1962 qui confie aux recteurs des compétences étendues en matière d’implantation des établissements, d’organisation pédagogique ou encore d’examens et concours. Ce mouvement de déconcentration s’est poursuivi au cours des décennies suivantes et a concerné successivement l’implantation des emplois d’instituteurs (1979), l’organisation de la carte scolaire du second degré (1980), la gestion des collèges au niveau des inspecteurs d’académie (1987) et le traitement du contentieux de première instance (1987). C’est toutefois dans le domaine de la gestion des personnels que la politique de déconcentration du ministère s’est développée de la façon la plus visible. Ce processus a été initié par le décret-cadre du 21 août 1985 relatif aux opérations de gestion du personnel de l’éducation nationale. Depuis quinze ans de larges compétences ont ainsi été déléguées au niveau des rectorats, dont en octobre 1998 les procédures de mutation et d’affectation des enseignants du second degré dans le cadre du « mouvement déconcentré ».

Les responsabilités progressivement accordées aux services académiques auraient dû s’accompagner d’une réflexion sur les moyens à leur allouer pour les assumer. Cette dernière n’a pas toujours été conduite et la déconcentration apparaît souvent plus comme un transfert de complexité à gérer que de compétences à exercer… ».

La déconcentration de la gestion financière

« …A ce jour, les services académiques ont la responsabilité de la gestion d’une masse tout à fait significative de crédits mais cette responsabilité financière s’avère assez factice…

…Le véritable champ de la déconcentration, à l’intérieur duquel les académies peuvent exercer leur responsabilité de gestion, se réduit ainsi à un peu moins de 3 Md€. Or, on constate que sur ce total plus des deux tiers des crédits correspondent à des dépenses à caractère obligatoire ou réglementaire, principalement au titre des rémunérations ou des frais de déplacement, ce qui réduit d’autant la marge de manœuvre des académies. Les moyens dont les académies conservent réellement la maîtrise se limitent donc, sur l’ensemble des chapitres budgétaires déconcentrés, à environ 0,75 Md€.

Ce montant doit être par ailleurs relativisé en raison de l’importance des crédits délégués aux établissements scolaires, qui représentent 80 % des moyens déconcentrés au niveau des rectorats et des inspections académiques. Une fois la répartition effectuée entre établissements, et malgré un « fléchage » qui tend à reproduire les directives reçues de l’administration, les services académiques perdent en effet la maîtrise de ces dotations et ne cherchent que rarement à en suivre l’utilisation.

Si le véritable champ de la déconcentration est très limité, il est également contraint par le comportement encore largement directif et normatif des services ministériels chargés de piloter les services académiques. Ce comportement est d’abord lié à la structure même de l’administration centrale et aux modes de relation que cette dernière entretient avec les échelons déconcentrés. Cinq directions et au moins vingt bureaux différents se partagent ainsi la gestion et la répartition des moyens délégués aux académies. Chacun de ces bureaux, qui s’estime

« propriétaire » de son enveloppe budgétaire, entend en particulier, à l’intérieur de son champ de compétence, préserver sa capacité d’impulsion et d’orientation et mettre en œuvre ses propres priorités. Ce type de gestion se caractérise notamment, en termes de délégations de moyens, par l’existence d’enveloppes ou de dotations dites « fléchées », dont la destination est prédéterminée.

Ce fléchage, qui sur certains chapitres peut représenter jusqu’à 30 % des dotations permet à l’échelon ministériel de pratiquer un mode de gestion encore très centralisé, en fixant les moyens que les académies doivent consacrer à telle ou telle mesure particulière et en les contraignant à inscrire leurs actions dans un cadre et un volume budgétaire déterminé.

En aval de la délégation des crédits, les bureaux ministériels exercent par ailleurs, sur les moyens qu’ils attribuent, un contrôle souvent tatillon sous forme d’enquête de gestion ou de comptes-rendus d’utilisation des crédits. Essentiellement tourné vers la régularité financière et le suivi budgétaire, ces contrôles ne portent cependant que rarement sur l’évaluation des résultats, l’utilisation optimale des moyens et l’efficacité de la gestion académique ».

Source : Cour des Comptes, rapport particulier d’avril 2003 sur la gestion du système éducatif

d) Les projets du ministère d’approfondissement de la déconcentration

« Le recrutement et le mouvement des attachés d’administration scolaire et universitaire seront déconcentrés dans les trois ans vers les recteurs. La gestion des ingénieurs et techniciens de recherche et de formation sera décentralisée fonctionnellement vers les universités. D’autres corps à gestion nationale, comme ceux des personnels de direction, feront l’objet de déconcentrations partielles.

En parallèle, l’achèvement de la déconcentration et la clarification des rôles au sein des services académiques, et des services déconcentrés de la jeunesse, suppose que des efforts de modernisation, notamment sous l’angle des systèmes d’information, soient conduits. Le développement des applications de gestion en ce qui concerne l’enseignement privé, l’achèvement de l’informatisation de la paye dans le premier degré et du traitement des dossiers sont la contrepartie indispensable de cet effort de rationalisation…

Quant aux unités d’enseignement, la stratégie ministérielle vise à les rendre plus autonomes. Les écoles en milieu rural seront mises en réseaux, eux-mêmes animés par des coordonnateurs, ce qui leur donnera la masse critique qui aujourd’hui leur manque souvent pour mener des projets et des actions propres. Les collèges et les lycées (EPLE) pourront, dans la logique d’autonomie accrue, se voir confier des moyens plus globalisés

qu’aujourd’hui et disposer de structures de direction rénovées, permettant une plus forte implication des professeurs et une plus grande ouverture sur l’extérieur ».