1 - Des objectifs de relance malgré une situation économique toujours affectée par la crise sanitaire
Alors que l’économie nationale a été profondément affectée par la crise sanitaire en 2020, entraînant une dégradation sensible des comptes publics, l’année 2021 se présente comme une période de transition.
D’une part, la crise sanitaire se poursuit, entraînant la mise en place de restrictions locales puis un troisième confinement national du 3 avril au 2 mai, suivi d’une levée progressive des contraintes sanitaires.
D’autre part, après un rebond limité du PIB au premier semestre (premier trimestre stable puis + 1,3 % au deuxième trimestre), la décrue de la troisième vague épidémique et l’intensification de la campagne vaccinale laissent entrevoir une sortie de crise. Au troisième trimestre 2021, le PIB a ainsi progressé de + 3,0 %, revenant à son niveau d’avant crise5 (- 0,1 % par rapport au quatrième trimestre 2019). L’acquis de croissance à la fin du troisième trimestre 2021 s’établit à + 6,6 %, soit une progression supérieure au scénario du projet de loi de finances pour 2022 (+ 6,0 %, révisée à + 6,25 %)
5 Insee, informations rapides n° 281, 29 octobre 2021.
Dans ce contexte, toujours marqué par de fortes incertitudes, les administrations publiques ont été amenées à prolonger les mesures de soutien à l’économie au bénéfice des secteurs les plus fragilisés, tout en favorisant la reprise économique à travers la mise en œuvre du plan de relance. Ces dépenses supplémentaires seraient contrebalancées par une hausse des recettes liées à l’activité économique.
Selon les prévisions gouvernementales révisées du 22 octobre 202167, le déficit public resterait élevé en 2021, 8,1 points de PIB après 9,1 points en 2020, en raison d’une dépense publique toujours en hausse et d’un rebond encore partiel des recettes. La dette publique atteindrait 115,3 points de PIB, soit 0,3 point de plus qu’en 2020.
De même qu’en 2020, ces augmentations seraient avant tout portées par l’État, ainsi que par les administrations de sécurité sociale.
Tableau n° 1 : capacité ou besoin de financement des administrations publiques par sous-secteur (en points de PIB)
(En points de PIB) 2019 2020 2021
APU -3,1 -9,1 -8,1
État -3,5 -7,8 -6,7
ODAC -0,1 1,0 -0,0
ASSO 0,6 -2,1 -1,2
APUL 0,0 -0,2 -0,1
Source : DG Trésor - Projet de plan budgétaire révisé du 22 octobre 2021
Le solde des administrations publiques locales serait proche de l’équilibre à - 0,1 point de PIB, après - 0,2 points de PIB en 2020.
Cette situation relativement favorable résulte d’un niveau d’intervention significativement moindre que celui de l’État, de recettes dans l’ensemble préservées ainsi que de la possibilité pour les collectivités locales d’ajuster leur solde en modulant leur niveau d’investissement.
Ainsi que développé dans le premier fascicule du présent rapport8, au-delà des tendances globales, la grande diversité de situations d’une
6 Prévisions du projet de plan budgétaire communiqué à la Commission européenne le 22 octobre 2021.
7 Établi sur la base d’une prévision de croissance de 6 % en 2021, inférieure aux dernières estimations de l’Insee et à la croissance du PIB enregistrée au cours des trois premiers trimestres 2021 (+ 6,6 %).
8 Cour des comptes, Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, fascicule 1
collectivité à l’autre se traduit par une forte hétérogénéité des effets de la crise selon la structure des recettes et dépenses de la collectivité considérée.
L’État est intervenu à travers des dispositifs de soutien spécifiques au secteur public local, en partie prolongés en 2021, ces mesures se traduisant dans les comptes nationaux par un transfert de charges entre administrations publiques.
2 - De nouvelles mesures de soutien portant sur les recettes de fonctionnement et sur l’investissement
La prolongation de la crise sanitaire en 2021 a conduit l’État à adopter de nouvelles mesures de soutien au secteur public local, alors que certains dispositifs mis en place en 2020 ont été prolongés ou avaient vocation à être appliqués en 2021. Ces mesures visent à la fois à soutenir les recettes des collectivités et à soutenir la relance par l’investissement.
a) Des dispositifs visant à compenser les pertes de recettes des collectivités
En matière de recettes, la loi de finances initiale pour 2021 (LFI 2021) comprend plusieurs mesures nouvelles en faveur des collectivités locales, certaines ayant été préalablement contractualisées avec les associations d’élus dans le cadre d’accords de méthode ou de partenariat.
Elle reconduit tout d’abord le filet de sécurité pour le bloc communal, créé en LFR3 2020, à hauteur de 80 M€ et en le limitant toutefois aux recettes fiscales9.
La LFI prévoit un prélèvement sur recettes de l’État (PSR) exceptionnel de 60 M€ de compensation des fonds départementaux de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) des communes de moins de 5 000 habitants, ainsi que 50 M€ de PSR de compensation au titre du fonds national de péréquation des DMTO.
Toujours en LFI, un PSR exceptionnel de 10 M€ est prévu au profit des collectivités territoriales et des groupements de communes qui procèdent à l’abandon ou à la renonciation définitive de loyers.
Par ailleurs, la loi de finances reconduit en 2021 le fonds de stabilisation en faveur des départements à hauteur de 200 M€. Ce dispositif
9 Les recettes domaniales - droits de voirie principalement - ont été exclues du dispositif de garantie en 2021.
s'ajoutera à la fraction de 250 M€ de TVA versés aux départements dans le cadre de la refonte de la fiscalité locale, au surplus de la compensation de leur perte de taxe foncière.
Conformément à l’accord de méthode conclu avec les régions en juillet 2020, la LFI acte également la suppression de la part régionale de la CVAE à compter de 2021, celle-ci étant compensée par une fraction de TVA égale la première année au montant de CVAE perçu en 2020 (cf.
réforme des impôts de production ci-après). Cette compensation permet aux régions de ne pas subir de baisse de CVAE en 2021.
En mars 2021, un décret10 a complété les mesures de la LFI en instaurant un dispositif visant à compenser des pertes de recettes des exploitants de remontées mécaniques qu’ils soient publics ou privés. En juin 2021, 57 collectivités avaient fait l’objet d’un avis favorable de la DGFiP à ce titre.
Enfin, la loi de finances rectificative pour 202111 prévoit un dispositif visant à compenser les pertes de recettes tarifaires subies en 2020 par les services publics locaux exploités en régie par les collectivités (203 M€).
b) Des mesures de soutien à l’investissement
En 2021, les communes et leurs groupements ont pu solliciter la dotation exceptionnelle de soutien à l’investissement local (DSIL exceptionnelle), ouverte à hauteur de 950 M€ d’autorisations d’engagement (AE) en LFR3 2020 et dont 379 M€ ont été reportés en fin d’exercice.
La mission « Plan de relance » de la LFI 2021 a par ailleurs créé deux nouvelles dotations de soutien à l’investissement local : une dotation de rénovation thermique des bâtiments publics du bloc communal (650 M€
en AE) et des départements (300 M€) et une dotation régionale d’investissement12 (600 M€).
Le PLF 2022 poursuit cette démarche avec une majoration de la DSIL de 350 M€ pour financer les contrats de relance et de transition écologique (CRTE).
10 Décret n° 2021-311 du 24 mars 2021.
11 Loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021 (art. 26).
12 Alors que l’accord de partenariat signé avec les régions prévoyait un rattachement de ces crédits à l’exercice 2020, l’inscription de cette enveloppe dans la LFI 2021 rattache de fait cette enveloppe à l’exercice 2021.