1 - Un nouveau calendrier d’approbation des comptes qui pose problème
Schéma n° 2 : le calendrier d’approbation des comptes en 2021.
Source : Cour des comptes, d’après l’arrêté du 29 octobre 2020
Un calendrier de clôture des comptes des collectivités territoriales et de leurs groupements admis à participer à l’expérimentation de la certification a été fixé en octobre 2020 par arrêté interministériel. Cet arrêté adapte les dispositions de l’article L.1612-12 du CGCT en fixant une série de dates butoirs aux différentes étapes qui aboutissent, entre la fin de la journée complémentaire et l’approbation des comptes, à la remise à l’ordonnateur du rapport de certification.
Les ordonnateurs, les comptables publics et les certificateurs concernés voient leurs travaux respectifs contraints par le raccourcissement de 15 jours de la journée complémentaire et la demande d’ajustements d’audit au 22 mars de l’année suivante. Ces étapes sont compatibles, sous réserve que les départements et régions concernés ne se soient pas prévalus de la faculté d’approuver leurs comptes administratif et de gestion après le 30 juin et avant le 31 juillet 2021102.
Le raccourcissement de la journée complémentaire n’est pas propice à un arrêté des comptes satisfaisant par les ordonnateurs au regard des insuffisances relevées lors de la première phase de l’expérimentation et
102 Voir loi n°2021-191 du 22 février 2021 portant report, de mars à juin 2021, du renouvellement général des conseils départementaux, des conseils régionaux et des assemblées de Corse, de Guyane et de Martinique.
notamment la constitution d’un dossier de clôture utilisable par les commissaires aux comptes à qui il doit être remis entre le 15 février et le 15 mars.
La réduction d’un mois du délai de présentation des ajustements comptables résultant de ses travaux contraint le certificateur à entreprendre des diligences dès la mi-février.
De surcroît, l’éventuelle décision modificative à intervenir avant le 21 janvier de l’année suivant la fin de l’exercice comptable, au sens de l’article L. 1612-11 du CGCT, permet uniquement d’ouvrir les crédits nécessaires à l’exécution des dépenses et des recettes ainsi que la passation des opérations d’ordre au cours de la journée complémentaire, mais ne peut pas prendre en compte les modifications consécutives aux corrections à caractère budgétaire découlant des ajustements demandés par le commissaire aux comptes.
Cette difficulté, déjà abordée dans le bilan intermédiaire publié par la Cour en 2019, n’a pas donné lieu à une modification de l’article L.1612-11 du CGCT.
Dès lors, à droit constant, il ne sera pas possible de procéder à des corrections à caractère budgétaire à la demande du professionnel du chiffre après le 21 janvier de l’année suivant la fin de l’exercice. En revanche, les reclassements comptables ainsi que les écritures en fonds propres pour corriger les erreurs sur exercices antérieurs et les événements postérieurs à la clôture, sans incidence sur la formation du résultat, n’appellent pas de modifications budgétaires et demeureront possibles.
Dans l’impossibilité de modifier à court terme la législation relative aux décisions budgétaires modificatives, le risque existe de ne pas comptabiliser ces écritures d’ajustement, ce qui nuirait à l’obtention d’une image fidèle. En conséquence, les commissaires aux comptes pourraient être conduits à formuler davantage de réserves qu’ils ne l’auraient fait si les ajustements demandés avaient pu être pris en compte103.
103 La DGCL estime que les réserves, nécessairement plus importantes en début de démarche, seront moins importantes à l’avenir, rendant moins utile un desserrement du calendrier de clôture des comptes. Elle fait également valoir que bon nombre de collectivités adoptent leur budget supplémentaire à l’occasion de l’adoption du compte administratif et peuvent ainsi apporter les corrections nécessaires.
2 - Le risque de divergences entre différents jeux de comptes Le référentiel M57 comporte, au 1er janvier 2019, un tome 4 qui présente les états financiers définis par le projet de norme 1 du futur recueil des normes comptables des entités publiques locales, relative aux états financiers. Ceux-ci comprennent un bilan, un compte de résultat et une annexe, obligatoire pour les collectivités qui participent à l’expérimentation, facultative pour les autres.
De son côté, le cahier des charges de la certification expérimentale, auquel doivent se conformer les commissaires aux comptes, précise que la certification porte sur les états financiers présentés par l’ordonnateur et non pas sur les documents prévus au titre de la procédure d’approbation des comptes décrite à l’article L. 1612-12 du CGCT. Pour autant, l’arrêté du 29 octobre précité se borne à énoncer que « l'exécutif de la collectivité transmet le compte de gestion avec le rapport d'opinion du professionnel du chiffre à l'assemblée délibérante, en complément des autres documents obligatoires habituels ». Or, il doit être rappelé que l’opinion du commissaire aux comptes ne porte pas sur le compte de gestion.
Ainsi, l’approbation du compte administratif après celle du compte de gestion se fait à droit constant, sans prendre en considération leur cohérence avec les états financiers soumis aux certificateurs.
Le risque de divergence entre ces trois jeux de comptes (comptes administratifs, comptes de gestion et états financiers) n’est pas seulement de nature technique, mais aussi politique, les assemblées locales pouvant s’interroger sur de telles différences.
Dès lors, l’arrêté interministériel du 29 octobre 2020 devrait être modifié pour clarifier la place des documents propres à la certification dans la procédure d’approbation des comptes et leur nécessaire cohérence avec le compte de gestion et le compte administratif.
Cet enjeu de mise en cohérence doit s’inscrire dans une démarche d’appropriation de la certification par les exécutifs locaux. Or, comme l’ont souligné l’AMF et l’AdCF, la délivrance par les professionnels du chiffre d’une « impossibilité d’exprimer une opinion sur les comptes » 2020 – essentiellement sur les recettes fiscales, la trésorerie, les capitaux propres et l’actif immobilisé104 - a pu susciter de l’incompréhension de la part des
104 Ces dernières font valoir qu’elles ne sont que destinataires des montants de recettes fiscales et que le rapprochement de la situation de trésorerie incombe au comptable public. C’est pourquoi plusieurs collectivités ont refusé de présenter le rapport d’opinion du commissaire aux comptes à leur conseil.
collectivités engagées dans l’expérimentation et qui font état d’un investissement humain et matériel conséquent.
Dans sa réponse aux observations provisoires, la DGFiP rappelle la démarche d’amélioration continue que représente l’expérimentation. Elle fait ainsi valoir que le raccourcissement de la journée complémentaire, non impératif, s’inscrit dans un mouvement plus large au sein de la sphère publique qui doit conduire à une meilleure anticipation de la clôture des comptes lors des prochains exercices.