Les collectivités territoriales doivent budgéter et comptabiliser leurs dépenses et leurs recettes à la fois selon une nomenclature par nature et, sauf pour les communes de moins de 3 500 habitants, selon une nomenclature par fonction visant à identifier les politiques publiques concernées. L’ensemble de ces informations ne permet cependant de
disposer que d’une connaissance et d’une analyse restreintes de la destination des investissements.
1 - Les limites de la nomenclature par nature
Les nomenclatures comptables applicables au bloc communal classent les dépenses d’équipement en trois grandes catégories : immobilisations corporelles, immobilisations incorporelles et immobilisations en cours. Ces dernières regroupent les dépenses afférentes aux travaux ayant vocation à ne pas être finalisés à la clôture de l’exercice comptable. Les dépenses imputées en immobilisations en cours doivent ensuite être basculées, à l’achèvement des travaux, vers des comptes d’immobilisations incorporelles ou corporelles.
Graphique n° 7 : répartition des dépenses d’équipement du bloc communal par nature en 2019
Source : Cour des comptes, d’après des données DGFiP
Alors que la majorité des dépenses d’investissement relèvent des immobilisations en cours120, les différentes nomenclatures comptables régissant le bloc communal prévoient un niveau de détail limité pour cette
120 50,9 % en 2019, soit 57,7 % des seules dépenses d’équipement, les proportions étant similaires sur les autres exercices.
catégorie d’immobilisations. Par exemple, l’ensemble des dépenses de construction sont regroupées sur un compte unique, tout comme celles afférentes aux installations et outillages techniques, alors qu’elles recouvrent, pour les communes et les groupements, des champs extrêmement larges et diversifiés.
Les immobilisations en cours sont la catégorie qui a connu les fluctuations annuelles les plus fortes121, avec un rôle déterminant sur l’évolution globales des dépenses d’investissement du bloc communal. Si ce poste est représentatif du rythme de réalisation des grands projets d’investissement, sa déclinaison comptable limitée rend difficile la traçabilité de la destination par nature d’acquisitions et de travaux de la majorité des dépenses d’équipement. Selon la DGFIP, une réflexion pourra être engagée sur l’opportunité de détailler le niveau de granularité des comptes d’immobilisation en cours.
L’analyse des comptes par nature ne fournit ainsi qu’une information très générale sur l’objet des dépenses. Elle fait ainsi ressortir que les constructions ont constitué le premier poste d’investissement, avec 34,7 % du total, suivies des acquisitions de matériels techniques (32,1 %) et des acquisitions et aménagements de terrains (7,1 %). La part des immobilisations incorporelles dans le total des dépenses réelles d’investissement est demeurée faible, avec 3,2 % des dépenses cumulées de 2014 à 2019. Elle est cependant en progression rapide, de 8,5% par an en moyenne, tirée par celle des frais d’étude préalables à la réalisation d’investissements. L’analyse des subventions d’équipement versées (13,5 Md€ de 2014 à 2019) montre l’importance des financements croisés entre les EPCI et leurs communes membres, qui en ont représenté 20 %, soit des montants bien supérieurs aux subventions versées à l’État (3,5 %), aux départements (2,6 %) et aux régions (1,1 % du total). Les subventions aux organismes privés ont constitué 35,2% du total des subventions d’équipement versées. Les autres dépenses d’investissement (14,1 Md€ de 2014 à 2019) sont principalement constituées des opérations sous mandat et des créances sur les organismes publics, liées à la comptabilisation des différents flux de cofinancements (voir données détaillées en annexe n° 8).
121 Avec une baisse très accentuée en début de période (17,6 % en 2015 et 5,7 % en 2016), suivie d’une progression sur les trois années suivantes, particulièrement rapide en 2019 (+ 15,8 %).
2 - Une présentation fonctionnelle encore insuffisante La nomenclature fonctionnelle offre une information financière précieuse mais encore insuffisamment précise pour mieux connaître le détail des investissements du bloc communal.
Graphique n° 8 : présentation fonctionnelle des dépenses réelles d’investissement du bloc communal au cours du cycle 2014-2019
Source : Cour des comptes, d’après des données DGFiP. Budgets principaux. Seules 75 % des dépenses réelles d’investissement des budgets principaux des communes et EPCI sont présentées selon la nomenclature fonctionnelle. Sont en particulier exclues les dépenses des communes de moins de 3 500 habitants
L’évolution des dépenses d’investissement classées par fonction montre une sensibilité très variable au rythme du cycle de mandat. Ainsi, les dépenses relatives aux « autres opérations d’aménagement urbain » ont régulièrement décru en dix ans. Les dépenses relatives aux « services urbains » (éclairage public, transports urbains, etc.) paraissent relativement stables (voir données détaillées en annexe n° 9).
Le cycle de mandat est en revanche marqué concernant l’évolution des dépenses relatives à la culture et aux sports ainsi qu’à la voirie. Ces dépenses se sont réduites d’un tiers entre 2013 et 2016. Cette amplitude est moindre s’agissant des dépenses relatives au domaine scolaire. Les dépenses relatives aux services généraux connaissent une croissance de 2017 à 2019 mais étaient restées stables en 2012 et 2013.
Cette information financière est cependant limitée. En effet, seules 75 % des dépenses d’investissement des budgets principaux du bloc
communal sont réparties selon la nomenclature fonctionnelle. Si ce taux tend à progresser au cours de la dernière décennie (73,2 % en 2009 contre 76,8 % en 2020), les dépenses réelles d’investissement non renseignées représentaient 8,7 Md€ en 2019, montant comparable aux dépenses réelles d’investissement de l’ensemble des communes de moins de 3 500 habitants (8,5 Md€), dispensées de présenter leurs comptes selon cette nomenclature122.
En outre, cette ventilation par fonction exclut les budgets annexes.
L’instruction M4 relative à la comptabilité des services publics à caractère industriel et commercial (eau, assainissement, mobilités) ne prévoit en effet pas de présentation fonctionnelle. Les dépenses réelles d’investissement inscrites aux budgets annexes représentaient 7,5 Md€ en 2019, ainsi exclus de l’analyse fonctionnelle.
Enfin, la structure de la nomenclature par fonction ne facilite pas la lisibilité de l’information financière. Ainsi, les dépenses de voirie et relatives aux opérations d’aménagement urbain sont codifiées en troisième niveau de détail alors qu’elles représentent plus de 28 % des dépenses réelles d’investissement du dernier cycle de mandat. La fonction « autres opérations d’aménagement urbain » a regroupé près de 12% des dépenses réelles d’investissement réalisées, sans autre niveau de précision.
L’exhaustivité et la précision du recensement de la destination des dépenses sont ainsi insuffisantes au regard des volumes financiers d’investissement réalisés par le bloc communal, ce qui constitue un frein à toute démarche de pilotage et d’évaluation. La généralisation en 2024 du référentiel budgétaire et comptable M57 représente une opportunité d’améliorer cette information.