Le cycle 2014-2019 a été marqué par des fluctuations annuelles importantes, avec une forte baisse de l’investissement en 2014 et 2015,
113 Le périmètre retenu pour les données issues de la comptabilité nationale est constitué des acquisitions nettes d’actifs non financiers des administrations publiques, qui correspond à l’addition de la formation brute de capital fixe et des autres acquisitions nettes d’actifs non financiers. En raison de l’importance des flux croisés et de l’absence de consolidation fine de ces flux entre les différentes composantes des administrations publiques, les transferts en capital ont été exclus du périmètre d’analyse. Les subventions d’équipement versées, qui relèvent de cette catégorie des transferts en capital, sont en revanche incluses dans les dépenses réelles d’investissement, hors remboursements d’emprunts, issues des données de la DGFiP utilisées pour l’analyse selon la comptabilité budgétaire.
114 Source Insee, population au 1er janvier, France – Mayotte incluse
suivie d’une reprise rapide à partir de 2017. Ces effets de cycle se sont nettement amplifiés sur la période 2014-2019, sous l’effet conjugué des calendriers électoraux et de la conjoncture des finances publiques.
1 - Une baisse globale des dépenses d’équipement et des fluctuations accrues par rapport au mandat précédent
Par rapport à la période 2008-2013, le cycle 2014-2019 se caractérise en premier lieu par une baisse globale des dépenses d’équipement, qui se sont établies en cumul à 192,7 Md€, budgets principaux et budgets annexes cumulés, contre 206,9 Md€ sur le mandat précédent115.
Graphique n° 4 : évolution des dépenses d’équipement du bloc communal
Source : Cour des comptes, d’après des données DGFiP. Périmètre : communes : y compris total Ville de Paris depuis 2018 – EPCI : hors métropole de Lyon – 2020 : chiffres provisoires
Si le profil global de ces deux cycles a été similaire, les évolutions ont été beaucoup plus accentuées sur la période 2014-2019. Ainsi, la baisse des dépenses d’équipement en début de mandat a été plus rapide et
115 Source : DGFiP. Y compris total Ville de Paris depuis 2018, hors métropole de Lyon. Pour des raisons de disponibilités des données, l’analyse des éléments antérieurs à 2014 est limitée aux dépenses d’équipement.
prolongée, s’établissant à 12,2 % en 2014 et 14,2 % en 2015, alors qu’elle avait été limitée à 6,8 % en 2008 et 0,4 % en 2009. L’augmentation en fin de mandat a quant à elle été nettement plus prononcée que sur le cycle précédent, avec + 6,8 % en 2018 et + 13 % en 2019, contre respectivement + 3,3 % et + 7,2 % en 2012 et 2013.
Le cycle 2008-2013 avait été marqué par la crise financière, puis par les mesures de relance, avec notamment en 2009 l’anticipation d’une année du versement du FCTVA.
Concernant le cycle 2014-2019, l’important renouvellement des équipes municipales a pu se traduire par une remise en question des projets d’investissement et un délai plus long pour la définition de nouvelles programmations. La baisse de la dotation globale de fonctionnement, sous l’effet de la mise en œuvre à partir de 2014 de la contribution des collectivités au redressement des finances publiques, alliée à une érosion de l’épargne à l’œuvre alors depuis plusieurs années, a également contribué à la forte restriction des dépenses d’équipement en début de période, sans qu’il soit possible cependant de faire la part de ces différents facteurs.
Plusieurs mesures de soutien à l’investissement des collectivités territoriales ont été mises en œuvre à partir de 2015, dans un objectif d’accompagnement face à la baisse des dotations de fonctionnement : majoration d’un tiers de la dotation d’équipement des territoires ruraux par la loi de finances pour 2015 (portée à 816 M€, soit + 200 M€), augmentation du taux de compensation du FCTVA introduite par cette même loi, instauration au cours de 2015 par la Caisse des dépôts et consignations d’un dispositif de préfinancement à taux zéro du FCTVA, création de la dotation de soutien à l’investissement local par la loi de finances pour 2016 (1 Md€ destiné aux communes et intercommunalités).
Outre ces mesures, la stabilisation globale de la DGF à partir de 2017, au profit d’un dispositif de contractualisation entre l’État et les collectivités les plus importantes sur une maîtrise des dépenses de fonctionnement, a pu contribuer à amplifier la reprise de l’investissement liée au cycle électoral.
En tout état de cause, la remontée de l’effort d’investissement en fin de période n’a pas compensé la baisse rapide des deux premières années du mandat, les dépenses d’équipement du bloc communal s’établissant fin 2019 à un niveau légèrement inférieur à 2013, avec respectivement 37,5 et 38,3 Md€. Les dépenses d’équipement des communes se sont ainsi établies en 2019 à un niveau inférieur de 5,9 % à celui de 2013, alors que celles des EPCI ont été supérieures de 7,4 %.
Depuis 2010, les dépenses d’équipement des groupements à fiscalité propre ont chaque année été plus dynamiques que celles des communes,
reflétant la tendance structurelle au développement de l’intercommunalité.
Cependant, les évolutions des deux composantes du bloc communal ont été étroitement corrélées, montrant une sensibilité similaire des dépenses d’équipement des EPCI aux facteurs déterminants du cycle, et notamment au cycle électoral.
2 - Une analyse sur période longue : une progression tendancielle et une amplification des cycles
L’examen des dépenses d’équipement des communes et des groupements à fiscalité propre en euros constants depuis 1983, limitées aux budgets principaux, fait tout d’abord ressortir une progression tendancielle, accélérée depuis le début des années 2000.
Graphique n° 5 : évolution des dépenses d’équipement des budgets principaux des communes et des groupements à fiscalité propre
depuis 1983 (Md€ constants – valeur 2014)
Source : La Banque Postale
La part des groupements à fiscalité propre, dont la structuration s’est affirmée, a été en progression constante. De 7 % en 1983, elle s’est établie à 11 % en 1995, et à 26 % en fin de période. Cette croissance a été particulièrement rapide entre 2000 et 2008, période au cours de laquelle la part des EPCI dans le total des dépenses d’équipement du bloc communal
a progressé de plus de 7 points, passant de 16,2 % à 23,5 %. Elle a été nettement moins marquée sur les deux mandats suivants.
Enfin, ces données montrent la récurrence et l’amplification des effets de cycle au cours des mandats électoraux successifs, l’ampleur de la chute des dépenses d’équipement en début de mandat et de la reprise en fin de mandat s’étant nettement accentuée. À cet égard, la baisse des dépenses d’équipement enregistrée en 2014 et 2015 a été sensiblement supérieure à celle observée sur les mandats précédents.