La portée des plans et du transfert de compétences

Les plans départementaux d’élimination des déchets ménagers et assimilés constituent un cadre de référence pour les différents acteurs de la gestion des déc

déchets les résultats souhaités.

on des déchets doivent être compatibles avec leurs dispositions.

ménagers ».

istinction à faire entre compatibilité et conformité. Alors que cette dernière interdit toute différence entre la norme supérieure et la norme inférieur

ns du plan qui peuvent donner des indications relatives au choix des filières de traitement, des inst

lan est maladroite, allant bien au-delà des dispositions contenues dans la loi et le décret d’application et précisant explicitement que les déch

et présentent les réalisations nécessaires pour obtenir

Ils revêtent une certaine valeur juridique dans la mesure où l’article L. 541-15 du code de l’environnement dispose que les décisions prises par les personnes morales de droit public et leurs concessionnaires dans le domaine de l’éliminati

L’article L. 2224-15 du code général des collectivités territoriales précise en outre que l’étendue des prestations afférentes aux services d’éliminations des déchets ménagers et assimilés est fixée par les communes ou leurs groupements « dans le cadre des plans d’élimination des déchets

En réponse à votre rapporteur, le ministère de l’écologie et du développement durable a indiqué : « La notion de compatibilité a été explicitée par l’administration dans la circulaire du 27 décembre 1995 qui souligne la d

e, l’obligation de compatibilité est plus souple et se suffit de la non contrariété entre ces normes. L’exigence de compatibilité des décisions prises par les personnes morales de droit public et leurs concessionnaires avec le plan départemental d’élimination des déchets ménagers et assimilés soulève le plus souvent des interrogations sur les deux volets suivants :

« - les autorisations administratives prises au titre de la réglementation des installations classées. Les arrêtés préfectoraux d’autorisation de création de nouvelles installations ou de modification d’une installation existante ne doivent pas méconnaître les dispositio

allations qu’il sera nécessaire de créer et du dimensionnement de celles-ci. Il appartient au pétitionnaire d’expliciter dans sa demande, au titre de l’article 2-6° du décret du 21 septembre 1977 modifié, la manière dont le projet est compatible avec le plan. Dans certains cas, il apparaît que les dispositions du plan sont manifestement obsolètes (sous-estimation des quantités de déchets à traiter), la notion de compatibilité en devient encore moins contraignante.

« - les décisions de gestion prises par les collectivités ou les établissements publics de coopération intercommunale qui peuvent soulever un problème de compatibilité avec le plan. En effet, dans de rares cas, la rédaction du p

ets de telle collectivité doivent être traités dans telle installation. Une telle rédaction pose la question de la possibilité pour la collectivité de choisir une autre installation, notamment s’il s’agit d’une décharge entièrement privée. Il a été rappelé à plusieurs reprises que l’application du plan ne

pouvait faire obstacle aux dispositions du code des marchés publics relatives à la mise en concurrence. »

Les départements acquièrent ainsi une compétence de planification et d’animation.

Aux termes de l’article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales, il revient en effet aux communes et aux établissements publics de coopérat

déchets des ménages.

nt le traitement, la mise en décharge des déchets ultimes ainsi que les opérations de transport, de tri ou de stockage qui s'y ra

tions de transport, de tri ou de stockage qui s’y rapportent.

il la poss

hets.

(art. L. 541-15 du code de l’environnement)

à l’égard des plans d’élimination des déchets ménagers

Cet article a pour objet r l’article L. 541-15 du code de

l’environnement ant de l’Etat en

cas de manque onseil régional

d’Ile-de-F chets.

ion intercommunale d’assurer, éventuellement en liaison avec eux, l’élimination des

Les communes peuvent transférer à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte soit l’ensemble de la compétence d’élimination et de valorisation des déchets des ménages, soit la partie de cette compétence comprena

pportent.

A la demande des communes et des établissements publics de coopération intercommunale qui le souhaitent, le département peut se voir confier la responsabilité du traitement, de la mise en décharge des déchets ultimes et des opéra

Les départements ont toutefois surtout recours aux incitations financières pour assurer la cohérence et la coordination des interventions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale.

Aussi le ministère de l’écologie et du développement durable étudie-t-ibilité de confier en parallèle aux conseils généraux la faculté de lever une taxe sur les déchets mis en décharge ou incinérés afin de financer les investissements réalisés par les collectivités territoriales en matière de déc

Votre commission des Lois vous propose d’adopter l’article 36 ainsi modifié.

Article 37

Compétences de l’Etat

de modifie

afin de déterminer les pouvoirs du représent ment d’un conseil général ou du c

rance à l’obligation d’élaborer un plan d’élimination des dé

L’article L. 541-15 impose aux décisions prises par les personnes morales de droit public et leurs concessionnaires dans le domaine de

l’élimination des déchets d’être compatibles avec les trois catégories de plans précitées.

Il prévoit, dans un deuxième alinéa, que les prescriptions applicables aux installations existantes doivent être rendues compatibles avec ces plans dans un délai de cinq ans après leur publication s’agissant des plans visées à l’article L. 541-11, et de trois ans s’agissant des plans visés aux articles L. 541-13 et L. 541-14.

’impose des prescriptions particulières à des installations existantes alors qu’il doit plutôt définir des orientations pour l’avenir.

ns existantes et des projets en cours et, le cas échéant, nouvelles installations à créer). De ce fait, le plan a peu d’impact pour les installations existante

ne peut se faire que par décret en Conseil d’Etat, pris après avis du Conseil supérieur des installations classées (article L514-7 du code de l’env

artements. Le deuxième alinéa de l’article L. 541-15 pourrait être alors interprété comme autorisant, de ce fait, à limiter l’origine géographique des déch

● Le 1° du présent article tend à supprimer cette disposition afin, d’une part, de distinguer les fonctions de planification du rôle de police des installations que l’Etat assure pour les déchets ménagers et assimilés, d’autre part, d’éviter que le plan n

Un plan vise avant tout à donner des orientations pour la gestion future des déchets sur la zone considérée (prévision de la production de déchets, stratégie retenue pour leur traitement, prise en compte des installatio

s.

En particulier, il serait tout à fait anormal que le plan puisse ordonner l’arrêt de telle ou telle installation. La plupart des installations de traitement de déchets relèvent de la nomenclature des installations classées et dans ce cas, la fermeture

ironnement). Le législateur a voulu une procédure lourde afin de garantir le respect des droits du titulaire de l’installation. Le plan, dont l’élaboration n’offre pas les mêmes garanties, ne peut se substituer à cette procédure.

La restriction de l’origine géographique des déchets admissibles dans une installation constitue une seconde dérive possible. En effet, certains plans prévoient une limitation progressive de l’apport de déchets en provenance d’autres dép

ets admis dans une installation donnée. Cela peut mettre en péril l’équilibre économique de son fonctionnement, alors que la procédure d’élaboration du plan ne prévoit pas de garanties suffisantes pour respecter les droits de l’exploitant d’une telle installation. En outre de telles restrictions peuvent amener à des situations de blocage en cas de crises au cours desquelles il serait indispensable d’admettre des déchets de ayant une autre provenance.

La plupart des installations de traitement de déchets, notamment celles traitant des déchets ménagers et assimilés et des déchets industriels, figurent dans le décret de la nomenclature des installations classées et sont de ce fait régies par les dispositions du titre I du livre V du code de l’env

cédures définies par décret en Conseil d’Etat, les modalités de révision d’un plan devant être identiqu

a consultation du public, les mesures de publicité à prendre lors de l’élaboration des plans et après leur adoption et

la procéd dès lors que les

modifications projetées n'en remettent pas en cause l'économie générale ;

n dans un délai de dix-huit mois.

plans d’élimination des déchets industriels spéciaux mais également les plans d’élimination des déchets ménagers et assimilé

plan d’élimination des déchets ménagers et assimilés ;

ironnement. En raison de l’impact qu’elles sont susceptibles d’avoir sur l’environnement et la santé ou des risques qu’elles peuvent représenter, leur exploitation est soumise à autorisation préfectorale ou, éventuellement, à déclaration dans le cas d’installations de faibles capacité. La police de telles installations (respect de la réglementation des installations classées et des dispositions de l’arrêté préfectoral) est assurée par l’inspection des installations classées, placée sous l’autorité du préfet. Les installations de traitement de déchets industriels spéciaux sont aussi pour la plupart des installations classées, ce qui justifie la proposition faite.

L’article L. 541-15 du code de l’environnement, dans ses deux derniers alinéas, dispose par ailleurs que les plans nationaux, régionaux et départementaux sont élaborés et publiés selon des pro

es à celles de son élaboration.

Actuellement, ce décret doit notamment fixer : - d’une part, les modalités de l

ure simplifiée de révision des plans applicable

- d’autre part, les conditions dans lesquelles l’Etat élabore le plan régional d’élimination des déchets industriels spéciaux lorsque, après avoir été invité à y procéder, le président du conseil régional n’a pas adopté ce pla

● Supprimant cette dernière disposition, le 2° du présent article tend à prévoir que le décret en Conseil d’Etat fixerait désormais les conditions dans lesquelles le préfet pourrait :

- d’une part, et en conséquence du transfert de compétence prévu par l’article 36 du présent projet de loi, exercer un pouvoir de substitution et élaborer non seulement les

s ;

- d’autre part, demander préalablement au conseil général ou, dans la région Ile-de-France, au conseil régional une nouvelle délibération sur le projet de

Comme le souligne l’exposé des motifs, de telles dispositions s’avèrent indispensables pour assurer le respect des engagements européens de la France, et pour garantir par ailleurs la bonne articulation des différents plans.

t pourrait demander au président du conseil régional une nouvelle délibération ou la mise en révision de son PREDIS. Il n’est en effet pas souhaita

Article additionnel après l’article 37

de substitution du préfet pour l’élaboration des plans régionaux d’élimination des déchets industriels spéciaux

Votre co ent ayant pour

o d

lorsqu’il exer tion du plan

régional

onal des déchets industrie

Article 38

Cet article a pour objet de prévoir des dispositions transitoires en faveur des plans d’élimination des déchets ménagers et assimilés déjà adoptés ou en cours d’élaboration ou de révision.

Votre commission des Lois, afin d’assurer le parallélisme des procédures, vous soumet un amendement ayant pour objet de prévoir que le préfe

ble que, pour cette catégorie de plan, il ne dispose que d'un pouvoir de substitution, sans possibilité de dialogue préalable. En outre, cet amendement prévoit l’hypothèse selon laquelle, après une annulation, l’élaboration d’un nouveau projet de plan devrait être entreprise. En cas de défaillance de l’autorité compétente, l’Etat, au nom de ses responsabilités au niveau communautaire, doit pouvoir exercer son pouvoir de substitution

Votre commission des Lois vous propose d’adopter l’article 37 ainsi modifié.

(art. L. 541-13 du code de l’environnement) Pouvoir

mmission des Lois vous soumet un amendem

bjet de compléter l’article L 541-13 du code de l’environnement afin

’imposer au représentant de l’Etat de recueillir l’avis du conseil régional ce son pouvoir de substitution pour l’élabora

d’élimination des déchets industriels spéciaux.

L'article 37 du projet de loi prévoit que l’Etat doit recueillir l’avis du conseil général - en Ile-de-France du conseil régional - s’il élabore lui-même le plan d’élimination des déchets ménagers. Il convient de prévoir une disposition semblable pour l'élaboration du plan régi

ls spéciaux.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose d’insérer un article additionnel après l’article 37.

Dispositions transitoires

Les plans en cours d’élaboration ou de révision à la date d’entrée en vigueur de la loi, fixée a rticle 126, devraient être approuv

és, ils resteraient applicables jusqu’à ce qu’ils

TITRE III

DE LA SOLIDARITÉ ET DE LA SANTÉ

CHAPITRE PREMIER

L’ACTION SOCIALE ET MÉDICO-SOCIALE

es lois de décentralisation ont conféré une compétence de droit commun au département en matière d’aide sociale, l’Etat ne conservant que des compétences d’exception limitativement énumérées par la loi. Il constitue

en effet un éc ais cependant

assez vaste pour assurer une certaine cohérence territoriale.

s aux placements d’enfant

u 1^er janvier 2005 par l’a

és dans les conditions actuelles, c’est-à-dire par le préfet ou, si la compétence a été transférée, par le conseil général.

A l’instar des plans déjà approuv

soient révisés selon la nouvelle procédure fixée aux articles L. 541-14 et L. 541-15 du code de l’environnement.

Ces dispositions transitoires répondent à un objectif légitime de sécurité juridique.

Votre commission des Lois vous propose d’adopter l’article 38 sans modification.

L

helon suffisamment proche des besoins locaux m

La loi du 22 juillet 1983 a ainsi confié au département la responsabilité de l’aide médicale jusqu’au 1^er janvier 2000, date à laquelle cette compétence a été à nouveau transférée soit aux organismes d’assurance maladie, soit à l’Etat dans le cadre de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 relative à la couverture maladie universelle (CMU) ; de l’aide sociale à l’enfance, qui recouvre notamment les dépenses relative

s en établissement ou en milieu ouvert ; de l’aide aux personnes handicapées adultes, qui recouvre l’aide à domicile, les frais d’hébergement en établissement ou dans une famille d’accueil et les dépenses liées à l’allocation compensatrice pour tierce personne ; de l’aide aux personnes âgées comprenant la prise en charge des frais d’hébergement en maison de retraite, en unité de long séjour ou en logement-foyer ou chez un particulier, l’aide ménagère ou l'allocation représentative de services ménagers, ainsi que la prise en charge des repas servis dans les foyers restaurants.

Par la suite, la loi du 1^e janvier 1998 instituant le revenu minimum d’insertion, modifié en 1992, a fait obligation aux départements de consacrer à l’insertion une somme au moins égale à 20 % (aujourd’hui à 17 %) du montant des allocations versées l’année précédente dans le département au titre du revenu minimum d’insertion. Les lois du 31 mai 1990 et du 29 juillet 1992 ont respectivement instit

venants dont il assure le financement.

e d'action sanitaire et sociale selo

centres co

ués les fonds de solidarité pour le logement et les fonds d’aide aux jeunes, gérés à parité avec l’Etat. Depuis la loi du 20 juillet 2001, enfin, les départements sont chargés du versement de l’allocation personnalisée d’autonomie, dont on sait qu’elle pèse lourdement sur leurs budgets.

La compétence de droit reconnue au département dans le domaine social et médico-social ne signifie pas que celui-ci détienne une autorité juridique sur un système hiérarchique uniformisé : le conseil général joue, en réalité d’abord, un rôle d'impulsion et de coordination auprès de multiples inter

Pour des raisons historiques, l’action sociale a souvent reposé sur les initiatives louables prises à titre privé par des institutions caritatives ou des associations de parents d'enfants handicapés. Utilisant comme support juridique le statut d'association, de fondation, les institutions privées sont aujourd'hui ainsi près de 90.000 à intervenir en matièr

n le Centre national de la vie associative.

Un autre élément historique tient à la place de la commune qui a joué la première un rôle en matière de prise en charge des indigents ou de gestion des hospices. Avec les lois de 1982, les communes n'ont reçu aucune attribution nouvelle mais ont continué à exercer leurs compétences traditionnelles à travers des établissements publics ad hoc mais aussi les

mmunaux d'action sociale (CCAS) : ces derniers ont pour vocation d’assurer une mission globale de prévention et de développement social, d’instruire les demandes d’aide sociale et d’exercer éventuellement les compétences déléguées à la commune par le département. Au demeurant, les communes se sont naturellement impliquées dans le développement social urbain et l’insertion des personnes au chômage en recourant aux formules de contrats aidés par l'Etat (contrats emploi-solidarité ou contrats emplois consolidés).

Le transfert de compétences au département ne porte que sur l’aide sociale légale. Il ne concerne pas les prestations d'action sociale facultative que peuvent créer les communes et les départements, ni les interventions des régimes de sécurité sociale, ni les subventions de l'Etat au titre de ses programmes d'action sociale.

Il convient en effet de distinguer les notions d'aide sociale et d'action sociale. L'aide sociale légale concerne l'ensemble des prestations dont les conditions d'attribution sont fixées par la loi pour l'ensemble des résidents.

L'action sociale publique, entendue au sens large, recouvre l'aide sociale légale mais aussi l'action sociale facultative qui relève de la libre initiative

Dans le document RAPPORT SÉNAT N° 31 (Page 192-200)